AMPARO DIRECTO 2503/95. FIANZAS MEXICO, S.A., GRUPO FINANCIERO PRIME INTERNACIONAL.

SEXTO.- Este órgano colegiado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley de Amparo, procede al análisis conjunto de los conceptos de violación hechos valer por la quejosa, en atención a que se encuentran íntimamente relacionados y a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada.

La peticionaria del amparo aduce, substancialmente, como conceptos de violación la incorrecta interpretación que realiza la Sala Fiscal de lo dispuesto por el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, en virtud de que dicho precepto no debe ser estudiado aisladamente, sino en relación con las demás disposiciones del propio ordenamiento y tomando en consideración que, según el artículo 1o. de la Ley citada, las instituciones de fianzas se rigen por la ley especial en la materia, de donde le es aplicable la figura de la caducidad contemplada por el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas y no lo dispuesto en general por el Código Fiscal de la Federación, ordenamiento que resulta únicamente aplicable por lo que hace al procedimiento mediante el cual el beneficiario debe requerir el pago de la fianza, esto es, el procedimiento administrativo de ejecución (según lo dispone el artículo 143 del Código Fiscal de la Federación), y no así por lo que respecta a la figura de la caducidad, misma que está regulada expresamente en la ley especial de la materia.

Continúa señalando la quejosa, que la Sala responsable tampoco tomó en cuenta el hecho de que, según lo establece el artículo 2o. de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, la naturaleza jurídica de la fianza es mercantil y, por tanto, es incorrecto atribuirle el carácter de crédito fiscal y aplicarle el Código Fiscal de la Federación, insistiendo en que el procedimiento administrativo de ejecución, cuya aplicación prevé el artículo 95 de la multicitada Ley de Instituciones de Fianzas, tiene como finalidad el que la autoridad u organismo fiscal no actúe en un plano de igualdad con los particulares y tenga un método o manera más ágil para cobrar la fianza, sin que pueda considerarse que la obligación de la afianzadora frente al beneficiario de la misma sea un crédito fiscal, dado que sólo garantiza la obligación existente de deudor contribuyente con la autoridad recaudadora; razón por la que no puede dejarse de aplicar la ley especial a los actos de las instituciones afianzadoras.

A juicio de los suscritos resultan esencialmente fundados los argumentos vertidos por la promovente del presente medio de defensa, con base en las siguientes consideraciones.

La Sala responsable estima que de conformidad con lo establecido por el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, respecto a la exigibilidad de las fianzas otorgadas en garantía de las liquidaciones de cuotas obrero patronales ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, debe aplicarse lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación; continúa argumentando que por tratarse de créditos de naturaleza fiscal los garantizados a través de la fianza, estos son créditos fiscales y, por tanto, no opera la caducidad prevista en el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, sino que es aplicable el Código Fiscal de la Federación, ordenamiento que no prevé esta figura como medio de extinción de las obligaciones.

El artículo 95 localizado en el Capítulo IV "Procedimientos Especiales", de la multicitada Ley Federal de Instituciones de Fianzas, reformada el catorce de julio de mil novecientos noventa y tres, en la parte que nos interesa, establece:

"Artículo 95.- Las fianzas que las instituciones otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, se harán efectivas a la elección del beneficiario, siguiendo los procedimientos establecidos en los artículos 93 y 93 bis de esta Ley, o bien de acuerdo con las disposiciones que a continuación se señalan y de conformidad con las bases que fije el reglamento de este artículo, excepto las que se otorguen a favor de la Federación para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, casos en que se estará a los dispuesto por el Código Fiscal de la Federación..."

Ahora bien, el Capítulo IV de la Ley en comento, se refiere a los procedimientos especiales y se inscribe dentro del Título III de la Ley que trata de las "Facultades de la Administración Pública", con lo cual, efectivamente podemos concluir que el artículo 95, ya transcrito, al referirse al Código Fiscal de la Federación lo hace en relación al procedimiento mediante el cual la Federación puede requerir el cobro de la fianza, en aquellos casos en que el deudor (contribuyente, patrón obligado, etcétera), no cumpla su obligación de pago. Este procedimiento es el administrativo de ejecución, previsto en el artículo 143 del Código Fiscal de la Federación, que dispone:

"Artículo 143.- Las garantías constituidas para asegurar el interés fiscal a que se refieren las fracciones II, IV y V del artículo 141 de este Código, se harán efectivas a través del procedimiento administrativo de ejecución.- Si la garantía consiste en depósito de dinero en institución nacional de crédito autorizada, una vez que el crédito fiscal quede firme se ordenará su aplicación por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Tratándose de fianza a favor de la Federación, otorgada para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, al hacerse exigible, se aplicará el procedimiento administrativo de ejecución con las siguientes modalidades:

"a) La autoridad ejecutora requerirá de pago a la afianzadora, acompañando copia de los documentos que justifiquen el crédito garantizado y su exigibilidad. Para ello la afianzadora designará, en cada una de las regiones competencia de las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación, un apoderado para recibir requerimientos de pago y el domicilio para dicho efecto, debiendo informar de los cambios que se produzcan dentro de los quince días siguientes al en que ocurran. La citada información se proporcionará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, misma que se publicará en el Diario Oficial de la Federación para conocimiento de las autoridades ejecutoras. Se notificará el requerimiento por estrados en las regiones donde no se haga alguno de los señalamientos mencionados.

"b) Si no se paga dentro del mes siguiente a la fecha en que surta efectos la notificación del requerimiento, la propia ejecutora ordenará a la autoridad competente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que remate, en bolsa, valores propiedad de la afianzadora bastantes para cubrir el importe de lo requerido y hasta el límite de lo garantizado, y le envíe de inmediato su producto."

Dicho procedimiento permite al organismo fiscal autónomo (IMSS), hacer efectivas las fianzas de una manera mucho más ágil y expedita, al eximirlo de los trámites señalados por los artículos 93, 93 bis y 94 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas para los beneficiarios personas particulares, que quieran cobrar las cantidades garantizadas y deben presentar sus reclamaciones ante la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas o hacer valer sus derechos ante los tribunales competentes. Sin que esta circunstancia permita concluir que en materia de fianzas deba dejarse de aplicar la ley especial existente y deban regularse éstas, en su totalidad, conforme lo dispuesto en el Código Fiscal de la Federación. De aceptarse este último razonamiento, se estaría contraviniendo lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, que en la parte que nos interesa prevé:

"Artículo 1o.- La presente Ley se aplicará a las instituciones de fianzas, cuyo objeto será otorgar fianzas a título oneroso así como a las instituciones que sean autorizadas para practicar operaciones de reafianzamiento.- Competerá exclusivamente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la adopción de todas las medidas relativas a la creación y al funcionamiento de las instituciones nacionales de fianzas, las que se regirán por sus leyes especiales y, a falta de éstas o cuanto en ellas no esté previsto, por lo que estatuye la presente..."

Aunado a lo anterior, encontramos que en la exposición de motivos de las reformas y adiciones a la Ley citada, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el catorce de julio de mil novecientos noventa y tres, el Ejecutivo manifestaba en relación a los procedimientos para hacer efectivas las pólizas de fianzas, que se pretendía una pronta recuperación de los recursos de las autoridades, al decir:

"... En tocante a la ejecución de las fianzas expedidas a favor de la autoridad, a que se contrae la ley, se introduce la modalidad de que a elección del beneficiario se pueden seguir el procedimiento de conciliación, el juicio arbitral en amigable composición o bien, el procedimiento administrativo de ejecución de fianzas, con lo cual se esperan recuperar más rápidamente los recursos de las autoridades."

Texto a partir del cual no se desprende intención alguna de que las obligaciones nacidas del contrato de fianza sean reguladas por el código tributario federal, aun cuando estas obligaciones se establezcan entre autoridades u organismos fiscales autónomos y las compañías afianzadoras, recurriéndose al procedimiento previsto en el código tributario de manera excepcional.

El contrato de fianza implica que la empresa fiadora se obliga a pagar una deuda a cargo del fiado, en caso de que éste no cumpla. Esta obligación es de naturaleza mercantil, autónoma e inconfundible con la obligación principal; en otras palabras, la obligación de la institución de fianzas hacia el Instituto Mexicano del Seguro Social, no tiene carácter de crédito fiscal, aunque la obligación o deuda garantizada sí lo tenga. La naturaleza mercantil de las fianzas otorgadas por sociedades mercantiles autorizadas al efecto es aceptada doctrinalmente, y encuentra sustento legal en lo dispuesto por el artículo 2o. de la propia Ley Federal de Instituciones de Fianzas, que a la letra dice:

"Artículo 2o.- Las fianzas y los contratos que en relación con ellas otorguen o celebren las instituciones de fianzas, serán mercantiles para todas las partes que intervengan, ya sea beneficiarios, solicitantes, fiadas, contrafiadoras u obligadas solidarias, excepción hecha de la garantía hipotecaria."

El crédito fiscal por su parte, deriva de una relación tributaria que surge cuando una persona física o moral, materializa con su actividad, la hipótesis abstracta establecida por la ley fiscal, esto es, la obligación (fiscal) corresponde al patrón que debe cubrir las cuotas obrero patronales al Instituto Mexicano del Seguro Social, y es contra este sujeto obligado que el Instituto, como organismo fiscal autónomo, puede ejercer sus derechos de cobro y aplicarle los términos de prescripción previstos bien en la Ley del Seguro Social, bien en el Código Fiscal de la Federación.

Establecida la distinción entre la naturaleza mercantil de la obligación nacida a partir del contrato de fianza y la naturaleza fiscal de la obligación existente para el patrón de conformidad con la Ley del Seguro Social, podemos concluir que la figura de la caducidad prevista en la Ley Federal de Instituciones de Fianzas resulta aplicable en el caso concreto, habida cuenta de que la legislación aplicable en materia de fianzas es, precisamente, la especial y no el Código Fiscal de la Federación que, además, no contempla dicha figura como modo de extinción de las obligaciones.

Apoya lo hasta aquí razonado, la tesis aislada visible en la página sesenta y uno del Volumen treinta y uno, del Semanario Judicial de la Federación, Sexta Parte, Séptima Epoca, cuyo rubro y texto son del tenor literal siguiente:

"SEGURO SOCIAL, FIANZAS A BENEFICIO DEL.- Si bien es cierto que el Instituto Mexicano del Seguro Social tiene carácter de organismo fiscal autónomo para los efectos señalados en el artículo 135 de su ley orgánica, el cual fija también el carácter fiscal a las aportaciones que tenga el Instituto y al procedimiento de ejecución de las liquidaciones que no le fueron cubiertas, también lo es que la obligación contractual que nace del contrato de fianza no puede conceptuarse como un crédito fiscal y estar regido por esas normas en cuanto a su exigibilidad, conforme a los artículos 12 y 113 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, y si se observa el procedimiento del artículo 95 de esa Ley para su efectivación, es debido al carácter de fiscales que otorga a las aportaciones al Instituto el mencionado artículo 135 de la Ley Orgánica citada respecto de esas aportaciones y porque las Leyes de Ingresos de la Federación las consideran como ingresos de la Federación, pero sin que pueda estimarse que las obligaciones de las compañías afianzadoras tengan el carácter de créditos fiscales, ni que deban regirse por las disposiciones aplicables a aquéllos en las leyes de la materia, sino que deben efectivarse en los términos de su ley especial, mediante el procedimiento previsto en el artículo 95, de donde se infiere que no es necesario que se notifique la liquidación de la aportación por cuotas patronales a los fiados, para que se haga exigible a la fiadora el importe de su obligación, ni que sea preciso notificar previamente a la institución afianzadora para proceder al requerimiento del importe de la obligación garantizada que, como se indica, debe hacerse en los términos prevenidos en la Ley Federal de Instituciones de Fianzas."

En resumen, si la obligación de la compañía afianzadora no puede considerarse de naturaleza fiscal, aun cuando el crédito o deuda que garantiza lo sea, sino de naturaleza mercantil y, por tanto, las disposiciones aplicables son las contempladas en la ley especial en la materia, es claro que la institución de fianzas quejosa está en lo correcto al sostener que resulta aplicable la Ley Federal de Instituciones de Fianzas.

A mayor abundamiento, si bien es cierto que la garantía del interés fiscal está estrechamente vinculada con la facultad económico-coactiva que la ley otorga a las autoridades fiscales para exigir el cumplimiento, al contribuyente o sujeto, de las obligaciones y el pago de los créditos fiscales a su cargo, y que dicha garantía asegura los intereses del fisco y por ende los de la comunidad; no menos cierto resulta el hecho de que los particulares tienen derecho a liberarse de sus obligaciones, aunque el modo de extinción de las mismas, no conlleve la satisfacción del acreedor, tal como es el caso de la caducidad. Figura que justamente pretende impedir o poner fin a largos e interminables procedimientos administrativos que afectan la seguridad jurídica de los particulares.

En este mismo sentido se pronunció este órgano colegiado al resolver los amparos directos números DA.- 963/95, DA.- 1303/95 y DA.- 1903/95, en sesiones de fechas veintiocho de mayo, ocho de junio y seis de julio de mil novecientos noventa y cinco, siendo ponentes en el primero de ellos el Magistrado Carlos Alfredo Soto Villaseñor y en los dos últimos el Magistrado Fernando Lanz Cárdenas, respectivamente.

Así las cosas, al haberse acreditado la violación de garantías por la parte quejosa, resulta procedente conceder el amparo solicitado, para el efecto de que la Sala Fiscal deje insubsistente el fallo reclamado, en su lugar emita otro acorde a los lineamientos de esta ejecutoria y de conformidad al problema planteado en la demanda de nulidad, lo expuesto en la contestación de ésta y a la luz de las disposiciones jurídicas aplicables al caso resuelva lo que conforme a derecho proceda.

Por lo expuesto y fundado, con apoyo además, en los artículos 76 a 80, 190 y demás relativos de la Ley de Amparo, se resuelve:

UNICO.- La Justicia de la Unión AMPARA Y PROTEGE a FIANZAS MEXICO, S.A., GRUPO FINANCIERO PRIME INTERNACIONAL, en contra del acto que reclama de la Tercera Sala Regional Metropolitana del Tribunal Fiscal de la Federación, consistente en la sentencia dictada con fecha treinta de marzo de mil novecientos noventa y cinco, en el juicio de nulidad 14873/94; para los efectos y en los términos precisados en el último considerando de este fallo.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a la Sala de su origen, y en su oportunidad archívese el toca.

Así, por unanimidad de votos de los Magistrados: Carlos Alfredo Soto Villaseñor (presidente), Fernando Lanz Cárdenas y Margarita Beatriz Luna Ramos, lo resolvió este Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, siendo relator el segundo de los nombrados.