AMPARO DIRECTO 1141/92. CENTRAL DE TORNILLOS, S.A.

El oficio 14901 de 28 de abril de 1988, en su párrafo inicial y en su parte final dice lo siguiente: "CENTRAL DE TORNILLOS, S.A.- DR. VERTIZ No. 189.- COL. DOCTORES.- MEXICO, D.F. Con base en los antecedentes que integran el expediente abierto a su nombre y que obran en poder de esta Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y dada la importancia que como contribuyente se le concede dentro del marco general de recaudación fiscal, ha(n) sido usted(es) seleccionado(s) para realizarle(s) una auditoría en detalle para comprobar si han cumplido con las disposiciones fiscales y con fundamento en los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 13, 31, fracciones V, VIII y XVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 131 inciso A, fracción XVIII; del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en vigor SEGUNDO, fracción III, inciso A, subinciso 1 y 2 del Acuerdo de Hacienda y Crédito Público que se indican, publicados en el Diario Oficial de la Federación del 22 de marzo de 1988; 42; fracciones II, III y VI; 43, 44, 45, 46; 52, penúltimo párrafo; 54, 59, 60, 61 y 62; del Código Fiscal de la Federación vigente; y 55, último párrafo del Reglamento del Código Fiscal de la Federación en vigor; expido la presente orden de visita domiciliaria." "Por ausencia del C. Administrador Fiscal Federal del Centro del Distrito Federal. Con fundamento en el décimo párrafo del artículo 140 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público".

Por su parte, el oficio 31538 de 14 de octubre de 1988, textualmente dice lo siguiente: "CENTRAL DE TORNILLOS, S.A.- DR. VERTIZ No. 189.- COL. DOCTORES. MEXICO, D.F. En relación a la visita que se le está practicando al amparo de la orden No. I.M.Z.0249/88 de fecha 28 de abril de 1988, contenida en el oficio No. 102-A-11-V-14901, girada por la Subadministradora General de Auditoría y Revisión Fiscal de la Administración Fiscal Federal del Centro del D.F. "A", C.P. Ma. Cristina del Alto Peñaloza en ausencia del C. Administrador, en ejercicio de las facultades señaladas en dicha orden, y en los términos de la fracción I del artículo 43 del Código Fiscal de la Federación, se le informa que dicha visita domiciliaria también comprenderá el domicilio ubicado en la calle de Dr. Vértiz No. 185-D, colonia Doctores de esta ciudad, que corresponde a una bodega y el domicilio ubicado en Lago Espiridino No. 73, colonia Tacuba de esta ciudad, que corresponde a la Sucursal, para lo cual se reitera el facultamiento contenido en la orden de que se trata otorgado a las CC. C.P. ROSA MA. HACES PEREZ, C.P. LUCIA LOPEZ PRIETO, C.P. MA. DE LOURDES LEONELLI GARCIA, C.P. ANTONIA ERIKA YZA ROSADO. Esta diligencia será desahogada por los mismos visitadores mencionados en la orden de referencia, y al tenor de las formalidades previstas en los artículos 16 constitucional, 44 y 46 del Código Fiscal de la Federación". "Atentamente. SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCION. Subadministradora General.- C.P. Ma. Cristina del Alto Peñaloza".

De las transcripciones anteriores se observa que la orden de visita domiciliaria de 28 de abril de 1988, así como la ampliación de ésta se dictaron por la Subadministradora General de Auditoría y Revisión Fiscal de la Administración Fiscal Federal del Centro del Distrito Federal en ausencia del titular de dicha administración.

Ahora bien, el artículo 131, apartado A, fracción XVIII del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, aplicable, establecía como facultad de las administraciones fiscales federales, la de ordenar y practicar visitas domiciliarias, auditorías, inspecciones y verificaciones, así como realizar los demás actos que establezcan las disposiciones fiscales para comprobar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes, responsables solidarios y demás obligados en materia de impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, aprovechamientos y sus accesorios de carácter federal, y ejercer estas mismas facultades para cerciorarse del cumplimiento de las disposiciones sobre el control de cambios.

Por su parte el artículo 140 del propio Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dispone que los administradores fiscales federales serán suplidos en sus ausencias por los Subadministradores de Auditoría y Revisión Fiscal "1" y "2", de Servicios y Asistencia al Contribuyente, y de recaudación en los asuntos de su respectiva competencia y que los administradores fiscales federales del norte, centro, sur y oriente del Distrito Federal serán suplidos por los Subadministradores Generales de Auditoría y Revisión Fiscal, y de Recaudación en los asuntos de su respectiva competencia.

En tal virtud, es inexacto que al señalar la autoridad en el oficio 31538 que actuaba en ausencia del administrador fiscal federal y en ejercicio de las facultades señaladas en la orden contenida en el oficio 14901, contraviniese lo dispuesto en el artículo 16 constitucional, pues aparte de que la quejosa reconoce tener conocimiento del contenido del oficio 14901, y por ende de los artículos que invocaba la autoridad para fundar su competencia, ese precepto constitucional exige la fundamentación y motivación exclusivamente para la causa legal del procedimiento, es decir, que la autoridad invoque los preceptos que sirven de apoyo al acto que lo emite, así como las razones de hecho que hacen que el gobernado se encuadre en la hipótesis normativa que se señaló, mas no exige la fundamentación de la competencia de la autoridad que emite el acto, pues tan sólo requiere que ésta efectivamente sea competente, situación distinta a fundamentar las facultades que le fueron conferidas por la ley.

En tales condiciones, basta que la autoridad emisora del acto sea competente y que esa competencia se encuentre prevista en disposiciones legales o reglamentarias que fueron legalmente publicadas, para que se satisfagan los requisitos exigidos por el artículo 16 constitucional en ese aspecto.

Sirve de apoyo a la anterior consideración, la tesis de este Tribunal Colegiado, publicada en las páginas 64 y 65 de la Tercera Parte, correspondiente a Tribunales Colegiados del Informe de 1977, que a continuación se transcribe:

"COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. FUNDAMENTACION Y MOTIVACION.- Desde un primer punto parece indicar la parte quejosa que el acto de autoridad no está fundado ni motivado en cuanto a la competencia de la autoridad que determinó la diferencia, y en un segundo aspecto, que las invocadas por la Procuraduría Fiscal de la Federación en la contestación tampoco determinan tal competencia. Ambos aspectos del concepto de violación son infundados; si se habla de la fundamentación y motivación del artículo 16 constitucional, debe señalarse que este precepto se refiere, no a la competencia, facultad de actuar y decidir de la autoridad, sino a los requisitos que han de llenar el mandamiento escrito de la autoridad para causar la molestia que implique el mandamiento, puesto que habla de autoridad competente, es decir, facultada para emitir tal orden y ello es así porque de la misma Constitución deviene la competencia que otorgue a los diversos poderes y dentro de ellos a los distintos órganos que la integran, todo sin perjuicio de que los particulares demuestren que la autoridad carece de esa competencia, cuando estimen que no está investida del carácter de autoridad o aunque lo esté carece de facultades para tomar la decisión en el caso concreto de que se trata. Lo anterior en cuanto al primer aspecto señalado, y en lo que se refiere al segundo, la Procuraduría Fiscal de la Federación señala en forma general los preceptos de los artículos 13 y 14 de la Ley del Impuesto sobre la Renta y 83 del Código Fiscal, aunado eso a la circunstancia de que al conferir al Subsecretario de Hacienda y Crédito Público su nombramiento al Director General del Impuesto sobre la Renta le otorgó la facultad de actuar en el procedimiento administrativo en materia de ese impuesto y tal circunstancia es correcta, en principio, si se atiende a que facultando los preceptos invocados a la Secretaría de Hacienda para realizar los actos que prevén, dicho Director cuyo carácter no se discute, como integrante de aquella dependencia pudo válidamente, como órgano subalterno, realizar su actuación a nombre de ella, ya que las dependencias de las Secretarías encargadas a los Directores y Jefes de departamentos formen un todo con la secretaría respectiva, no son cuerpos independientes, no obran por acción propia sino que tienen que recabar el acuerdo de la superioridad o deben estar autorizados por una ley para ejecutar determinados actos.- Amparo directo 494/76.- Lavandería Santa María de Guadalupe, S.A.- 23 de marzo de 1977.- Unanimidad de votos.- Ponente: Jesús Ortega Calderón.- Secretaria: Ma. Yolanda Múgica García".

En cambio es substancialmente fundado el segundo concepto de violación que aduce la quejosa, por cuanto en él se alega que la Sala responsable debió declarar la nulidad lisa y llana de la resolución en virtud de que el vicio de identificación de los visitadores es una transgresión que no es susceptible de reponerse.

En efecto, del análisis del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación que quedó transcrito con anterioridad se advierte que en la fracción II y III se señalan como causas de anulación de una resolución los vicios formales en que pudieran incurrir las autoridades al emitirla, sólo que a diferencia de la fracción II de este precepto, que contempla la hipótesis de violaciones formales que pudiera cometer la autoridad en la emisión de una resolución, en ejercicio de sus facultades fiscales, la fracción III establece la causa de anulación relativa a violaciones cometidas por la autoridad al dictar resoluciones dentro de un procedimiento en forma de juicio, en el cual se le da al particular intervención y oportunidad de ofrecer pruebas y desahogarlas así como también de interponer las defensas o recursos correspondientes, lo cual no aconteció en el caso a estudio en el que la violación cometida, si bien se produjo dentro del procedimiento de investigación realizado por la Secretaría de Hacienda, no proviene con motivo de un procedimiento seguido en el ejercicio de un medio de defensa realizado por el particular.

Por otra parte, si bien es cierto que el incumplimiento de la formalidad que consagra la fracción III del precepto de que se trata, en relación con la identificación de los visitadores, es un vicio habido durante la secuela del procedimiento de fiscalización, también lo es que tal vicio de ninguna manera es susceptible de reparación dentro de ese procedimiento, dada la naturaleza del acto de que se trata, habida cuenta que los requisitos legales que debe cumplir dicho acto para su validez se deben de satisfacer en el momento en que se realiza, por lo que es inconcuso que una nulidad para efectos, por el incumplimiento de las formalidades legales del acto que nos ocupa, sería incongruente con la naturaleza del mismo en virtud de realizarse en las mismas circunstancias en que se llevó a cabo la ejecución de la orden de visita precisamente por encontrarse viciado ese procedimiento desde su origen, el cual ningún efecto puede producir, sino que en todo caso la satisfacción de los requisitos legales que establece el Código Fiscal de la Federación para la práctica de visitas (en el supuesto de que no se declare la nulidad de la orden de visita), se daría en un nuevo procedimiento.

En tal virtud, como lo señala la quejosa, la Sala responsable debió declarar la nulidad lisa y llana de las resoluciones impugnadas, pues la falta de aplicación de la fracción III del artículo 44 del Código Fiscal de la Federación, es una violación, que sólo podrá subsanarse, si la autoridad lo estima conveniente, en un nuevo procedimiento.

Por los razonamientos antes expuestos se concluye que la sentencia reclamada viola los artículos 14 y 16 de la Constitución, y en consecuencia procede conceder el amparo a la quejosa para el efecto de que la Sala responsable dejando insubsistente la sentencia reclamada, dicte otra en los términos de la presente ejecutoria.

Tiene aplicación al caso la tesis de jurisprudencia No. 16 de este cuerpo colegiado que a la letra dice lo siguiente: "SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION. NULIDAD LISA Y LLANA CUANDO SE INCUMPLEN LOS REQUISITOS FORMALES EN LA EJECUCION DE LA VISITA.- Si bien es cierto que el incumplimiento de las formalidades que consagra la fracción III del artículo 44 del Código Fiscal de la Federación en relación con la identificación de los visitadores, son vicios habidos durante la secuela del procedimiento de fiscalización, también lo es que tales vicios de ninguna manera son susceptibles de reparación dentro de ese procedimiento, dada la naturaleza del acto de que se trata, habida cuenta que los requisitos legales que debe cumplir tal acto para su validez se deben de satisfacer en el momento en que se realizan, por lo que es inconcuso que una nulidad para efecto, por el incumplimiento de las formalidades legales que nos ocupan, sería incongruente con la naturaleza del mismo, en virtud de la imposibilidad de realizarse en las mismas circunstancias en las que se llevó a cabo la ejecución de la orden de visita, precisamente por encontrarse viciado el procedimiento desde su origen, el cual ningún efecto puede producir, sino que, en todo caso, la satisfacción de los requisitos legales que establece el Código Fiscal de la Federación para la práctica de visitas (en el supuesto de que no se declare la nulidad de la orden de visita) sólo se podría dar en un nuevo procedimiento. Lo anterior se corrobora si se toma en cuenta que no toda violación formal dentro de un procedimiento administrativo trae como consecuencia ineludible el que se declare la nulidad para el efecto de que se reparen los actos viciados y se emita uno nuevo purgando tales vicios, sino que es menester considerar la formalidad que para la legalidad del acto establece la ley, en relación con la naturaleza propia del acto y las circunstancias en las que se llevó a cabo, para determinar si tal formalidad trasciende a la legalidad interna del acto (lo que impide que se decrete la nulidad para efectos), o si la violación a la formalidad no tiene que ver con el fondo mismo del acto (supuesto en el cual sí es posible señalar efectos al anularlo), es decir, hay que establecer si la formalidad, por la índole del acto constituye un requisito intrínseco, no sólo de su existencia sino de su validez, a fin de precisar si admite efectos o si los mismos, por un principio de congruencia, resultan ser incompatibles con la naturaleza de la ilegalidad cometida en el acto de que se trate. En tal virtud, si la garantía de seguridad jurídica que tutela el artículo 16 constitucional consiste, entre otros aspectos, en el cumplimiento de los requisitos formales que establece la ley para la validez del acto, es innegable que para la validez de la ejecución de una orden de visita para determinar la situación fiscal del contribuyente, como se realiza en su domicilio y sobre sus papeles (bienes tutelados también por el citado artículo 16 constitucional), debe satisfacer escrupulosamente los requisitos tanto constitucionales como los que señala el Código Fiscal de la Federación, habida cuenta que el incumplimiento de la forma en que se debe de llevar a cabo la ejecución de la orden de visita no puede producir válidamente ningún efecto legal, porque la violación cometida (falta de identificación correcta de los visitadores) es una violación sustancial, en cuanto a que la formalidad que se dejó de observar, por constituir un requisito esencial de la validez de la ejecución de la orden de visita, que tiene por objeto preservar una garantía de seguridad jurídica, necesariamente trasciende a la legalidad interna de dicha ejecución; por ende, la declaratoria de nulidad, en casos como el que nos ocupa, debe ser lisa y llana, pues lo contrario equivaldría a darle un efecto inconsecuente con la naturaleza del acto cuya nulidad se determinó, propiciando con ello la inseguridad jurídica para los particulares, con evidente quebranto de la garantía que consagra el artículo 16 constitucional. Por tanto, a pesar de que la Sala del conocimiento declaró la nulidad de la resolución impugnada con apoyo en la fracción III del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, ello es insuficiente para modificar la sentencia a fin de que se señalen los efectos de la misma, pues la ilegalidad en que incurrió la demandada no admite efectos, por la naturaleza de los actos y por los vicios que a éstos se le atribuyeron; por lo que, tomando en consideración tanto la ilegalidad cometida por la autoridad administrativa, como lo dispuesto por el artículo 239, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, que señala que la sentencia definitiva podrá declarar la nulidad de la resolución impugnada, debe concluirse que resulta correcto el que se hubiera omitido señalar para qué efectos se declaró la nulidad, ya que se trataba de una nulidad lisa y llana, que deja a la autoridad en aptitud, si lo considera conveniente, porque esa nulidad no restringe su imperio, de ejecutar la orden de visita, cuya legalidad no se vio afectada en uso de sus propias atribuciones, pero en un nuevo procedimiento."

"Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.- Revisión Fiscal 1151/92.- Compañía Manufacturera de Cadenas, S.A.- 28 de noviembre de 1991.- Unanimidad de votos.- Ponente: Julio Humberto Hernández Fonseca.- Secretario: Teódulo Angeles Espino.- Sostiene el mismo criterio: AD1.- Revisión fiscal 1101/91.- Restaurant y Ostionería La Marinera, S.A.- 28 de noviembre de 1991.- Unanimidad de votos.- Ponente: Samuel Hernández Viazcán.- Secretario: Aristeo Martínez Cruz.- AD2.- Amparo directo 1721/91.- Club de Tenis Tepepan, S.A. de C.V.- 28 de noviembre de 1991.- Unanimidad de votos.- Ponente: Luis María Aguilar Morales.- Secretaria: Luz Cueto Martínez.- AD3.- Revisión fiscal 1221/92.- Propulsora de la Habitación, S.A.- 20 de enero de 1992.- Unanimidad de votos.- Ponente: Luis María Aguilar Morales.- Secretaria: Luz Cueto Martínez.- AD4.- Revisión fiscal 251/93 F.C. Construcciones, S.A. de C.V.- 28 de febrero de 1992.- Unanimidad de votos.- Ponente: Luis María Aguilar Morales.- Secretario: Antolín Hiram González Cruz."