AMPARO DIRECTO 531/92. EL POLLO AL PASTOR, S. A. DE C. V.

a).- Que de ninguna manera se demostró ni por las autoridades demandadas ni por la propia Sala responsable en qué precepto se encuentra contemplado el procedimiento para determinar la cantidad total del capital constitutivo, ni se mencionó qué procedimiento se empleó para obtener el importe de cada una de las cantidades que dan el total del citado capital constitutivo, por lo que desconoce las fórmulas en que se apoyó el instituto para calcularlo, ya que ignora porqué dos consultas importan (SETENTA Y DOS MIL VEINTE PESOS, CERO CENTAVOS), dieciséis consultas de especialidades importan (UN MILLON QUINIENTOS OCHENTA Y TRES MIL SETECIENTOS DOCE PESOS, CERO CENTAVOS), una intervención quirúrgica (UN MILLON SETECIENTOS SESENTA Y TRES MIL OCHENTA Y SIETE PESOS, CERO CENTAVOS); pues del análisis de cada uno de los conceptos invocados en el citado crédito no se desprenden las fórmulas para calcular los mismos, lo que dejó a su representada en estado de indefensión. Agrega que las autoridades demandadas no acreditaron que las prestaciones a que se aluden en el capital constitutivo de mérito fueran recibidas en atención o en dinero por el trabajador accidentado.

b).- Que su representada en la parte final del primer concepto de anulación adujo: Que el acuerdo impugnado de nulidad carecía de autenticidad ya que ostentaba firmas facsimilares tanto del Delegado Estatal y Presidente del Consejo Consultivo como de los representantes del Sector Patronal y Obrero. Agrega que las demandadas al contestar dicho concepto de nulidad no aludieron a la parte final de éste; y, sin embargo la Sala responsable en la sentencia reclamada desestimó la parte del multicitado concepto de anulación sosteniendo que dicho acuerdo contenía la firma autógrafa del Secretario del Consejo Consultivo lo cual era suficiente para dar autenticidad al acto conforme a lo dispuesto por el artículo 18 del Reglamento del artículo 274 de la Ley del Seguro Social. Sigue diciendo el quejoso que esta actitud de la Sala responsable infringió el tercer párrafo del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, ya que suplió la deficiencia de la contestación de la demanda.

c).- Que indebidamente la Sala responsable estimó fundado y motivado los gastos de administración, con sólo mencionar el artículo que los contempla, sin embargo no advirtió que no consta el desglose de dichos gastos para conocer el por qué se causaron. Agrega que la responsable citó la jurisprudencia número 166 del Tribunal Fiscal de la Federación, la cual es contraria al espíritu del artículo 16 constitucional, porque todo acto de molestia debe estar fundado y motivado.

En primer término por razón de método se aborda el estudio del concepto de violación identificado con el inciso b), el cual debe desestimarse.

Si bien es cierto que la autoridad demandada no dio contestación alguna a lo planteado por el actor en la parte final de su primer concepto de nulidad, respecto a que el acuerdo impugnado ostentaba firmas facsimilares del presidente, y de los representantes de los sectores Patronal y Obrero todos del Consejo Consultivo de la Delegación Estatal en Puebla del Instituto Mexicano del Seguro Social, y únicamente contenía la firma autógrafa del Secretario de dicho Consejo Consultivo; también es cierto que la omisión de la autoridad demandada en cuanto a la contestación a dicho punto controvertido, únicamente generó la presunción de ser cierto el hecho mencionado, conforme a lo dispuesto por el artículo 212 del Código Fiscal de la Federación que dice: "... Si no se produce la contestación en tiempo o ésta no se refiere a todos los hechos, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados...".

Sin embargo, esta presunción no impidió a la Sala responsable abordar el estudio del agravio planteado por el actor, dado que en términos del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación dicha Sala está obligada a dar respuesta a todos los planteamientos expuestos en la demanda de nulidad.

Así pues, la circunstancia de que la responsable haya dado respuesta en términos legales a la parte final del primer concepto de nulidad planteado por el actor, aunque la autoridad demandada no lo hubiere controvertido, no implica de ninguna manera que la responsable hubiere cambiado los hechos de la demanda ni de la contestación como lo pretende hacer valer el hoy quejoso ni mucho menos suplido la deficiencia de la queja, sino que por el contrario cumplió con la exigencia legal que le impone el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación.

Y si bien el quejoso en el concepto de violación en estudio no controvierte en sí, que sea ilegal la aplicación al caso concreto del artículo 18 del Reglamento del artículo 274 de la Ley del Seguro Social, este tribunal advierte que lo sostenido por la Sala responsable al respecto resulta ajustado a derecho, ya que en términos del precepto antes mencionado, las resoluciones que pongan fin a los recursos de inconformidad serán autorizadas por el secretario general del instituto o por el secretario del Consejo Consultivo Delegacional.

En la especie se observa que el acuerdo que le fue notificado al hoy quejoso contiene la firma autógrafa del Secretario del Consejo Consultivo mencionado, y el hecho de que contenga además las firmas facsimilares de los integrantes de dicho Consejo no es causa de nulidad de dicho acuerdo, como se ha dejado demostrado con anterioridad, a más de que en el expediente administrativo número C.C. PUE. 595/91 obra el original del citado acuerdo el cual contiene la firma autógrafa de los integrantes del Consejo Consultivo.

Los conceptos de violación identificados con los incisos a) y c), resultan esencialmente fundados, en los cuales el peticionario de garantías argumenta que el acto reclamado resulta ilegal, al confirmar una resolución que a su vez confirmó un capital constitutivo que carece de los requisitos de fundamentación y motivación.

En primer término y para una mejor comprensión del problema, se considera conveniente transcribir la parte conducente del capital constitutivo número 014/91 que dice: "DIAS SUBSIDIADOS 170.- SUBTOTAL 1'291,660.00.- IMPORTE DEL PAGO 1'291,660.00.- PRESTACIONES EN ESPECIE.- ARTICULOS 84, 86 DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL.- CONCEPTO.- CANTIDAD.- COSTO TOTAL: CONSULTA DE MEDICINA FAMILIAR 2.- 72,020.00.- CONSULTA DE ESPECIALIDADES 16.- 1'583,712.00.- INTERVENCIONES QUIRURGICAS 1.- 1'763,087.00.- HOSPITALIZACION (DIAS PACIENTE) 3.- 905,601.00.- ANALISIS CLINICOS 3.- 98,071.- SUMA 4'353,091.00.- EL CAPITAL CONSTITUTIVO SE DERIVA DE LAS PRESTACIONES OTORGADAS CUYO COSTO SE DETALLA EN ESTE DOCUMENTO Y SU DETERMINACION SE FUNDAMENTA EN LAS FACULTADES QUE A ESTE INSTITUTO CONFIEREN LOS ARTICULOS 77, 86, 84, 240 FRACCIONES XII, XIV, XV Y XVII Y 258 C FRACCION VII, DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL.- POR LO ANTES EXPUESTO Y FUNDADO SE EMITE LA SIGUIENTE. RESOLUCION.- PRIMERO. PROCEDE LA DETERMINACION Y COBRO DEL CAPITAL CONSTITUTIVO POR LA CANTIDAD DE 5'926,989.00 (CINCO MILLONES NOVECIENTOS VEINTISEIS MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS 00/100 M.N.) CON CARGO AL PATRON EL POLLO AL PASTOR, S.A. DE C.V. Y REGISTRO 020 61617 10 EN VIRTUD DE QUE EL PATRON DE REFERENCIA INSCRIBIO ANTE EL INSTITUTO AL TRABAJADOR MENCIONADO CON FECHA 2 DE FEBRERO DE 1989, SIENDO POSTERIOR AL RIESGO DE TRABAJO OCURRIDO EL 30 DE Enero DE 1989. SEGUNDO.- SE EMITE LA SIGUIENTE LIQUIDACION DE CAPITAL CONSTITUTIVO, DESCRIBIENDO EL IMPORTE TOTAL DE LAS PRESTACIONES OTORGADAS Y CONCEPTOS QUE LA INTEGRAN: SUBSIDIOS 1'291,660.00. PRESTACIONES EN ESPECIE 4'353,091.00 SUMA 5'644,751.00. 5% GASTOS ADMINISTRATIVOS 282,238.00. NETO A PAGAR 5'926,989.00."

Ahora bien el artículo 16 constitucional exige que todo acto de autoridad que afecte la esfera jurídica de los particulares, debe cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación.

Establecido lo anterior, debe decirse que la Sala responsable no se ajustó a derecho, al considerar que el capital constitutivo inicialmente recurrido cumple con los requisitos de fundamentación y motivación que establece el artículo 16 de la Carta Magna, pues si bien es cierto que en dicho crédito se señala una serie de preceptos legales de la Ley del Seguro Social y determinados rubros que se refieren a prestaciones supuestamente erogadas por el instituto; también lo es, que esto no fue suficiente para estimar que se cumplen con los requisitos antes precisados.

En efecto, para considerar debidamente fundado el capital constitutivo de referencia, era necesario que el Instituto Mexicano del Seguro Social en el oficio en que se fincó el crédito, hiciera constar que todos los elementos que se pretendían cobrar estaban determinados en una Ley, para que así su fijación no quedara a su arbitrio. Es decir, para fundar el cobro de un capital constitutivo, no basta que se cite preceptos legales en forma genérica (como sucedió en el caso), los cuales se refieren a la procedencia de los capitales constitutivos (artículo 84); a la integración de los mismos (artículo 86); a la existencia de gastos administrativos (artículo 77); a las atribuciones y facultades para emitirlos (artículo 240 y 258 C en sus diversas fracciones) todos éstos de la Ley del Seguro Social. Sino que es menester que cada renglón individual del cobro encuentre su justificación en un precepto legal, situación que en el caso en estudio no se cumplen.

Por lo que toca a la motivación, tampoco es suficiente que el Instituto Mexicano del Seguro Social diga que se otorgó una cantidad determinada por (ciento setenta días subsidiados) y que asistió al trabajador en (dos consultas de medicina familiar, dieciséis consultas de especialidades, una intervención quirúrgica, tres días de hospitalización, tres análisis clínicos más cinco por ciento de gastos administrativos); pues para que se satisfaga tal requisito, es necesario que el instituto hubiese explicado cómo se acreditaron las cantidades en el crédito fiscal relativas a tales rubros. Esto con apoyo en las tesis sustentadas por este Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito en los amparos directos números 421/89, 14/90, 56/90 y 77/91 que dice: "EL ARTICULO 16 CONSTITUCIONAL EXIGE QUE TODO ACTO DE AUTORIDAD QUE AFECTE LA ESFERA JURIDICA DE LOS PARTICULARES, DEBE CUMPLIR CON LOS REQUISITOS DE FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. ESTO, APLICADO A UN CAPITAL CONSTITUTIVO, DEBE INTERPRETARSE EN EL SENTIDO DE QUE NO SOLO SE CITEN LAS DISPOSICIONES QUE FUNDEN EN FORMA GENERAL DICHO ACTO JURIDICO, SINO TAMBIEN LAS QUE SE REFIERAN A CADA ELEMENTO INTEGRANTE DEL REFERIDO CAPITAL; Y EN CUANTO A LA MOTIVACION, ES INDISPENSABLE QUE EN EL OFICIO EN QUE SE FINQUE EL CAPITAL CONSTITUTIVO, SE EXPLIQUE COMO SE ACREDITO CADA UNA DE LAS PRESTACIONES CUYO COBRO SE PRETENDE, PARA QUE EL DEUDOR TENGA CONOCIMIENTO DE LO QUE SE LE EXIGE".

En conclusión, toda vez que la demandada no justificó que existiera un precepto concreto que apoyara cada uno de los conceptos que pretende cobrar y mucho menos cumplió con el requisito de la debida motivación legal, en los términos antes explicados, es inconcuso que dicho capital constitutivo, no cumple con los requisitos que exige el artículo 16 constitucional. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, misma que este cuerpo colegiado comparte, visible a fojas 53 del informe rendido por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al año de 1981 y que a la letra dice: "SEGURO SOCIAL. CAPITAL CONSTITUTIVO. LOS ELEMENTOS DE SU MONTO DEBEN FUNDARSE EN LA LEY.- Para fundar el cobro de un capital constitutivo en la vía económico coactiva, sin acudir previamente a los tribunales como lo ordena el artículo 14 constitucional, ello sólo puede hacerse equiparando el crédito a los créditos fiscales, y éstos, conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución, sólo pueden estar fincados constitucionalmente cuando todos los elementos del cobro están determinados en una ley, de manera que no queden los elementos de esa fijación al arbitrio de la autoridad exactora. Sería injusto e ilegal pensar que los capitales constitutivos pueden cobrarse como impuestos en la vía económica coactiva, sin acudir a los tribunales y aceptar, al mismo tiempo, que el monto de esos capitales se pueden determinar arbitrariamente por el instituto, sin fundar precisamente y nítidamente en una ley el cobro de todos y cada uno de los renglones que integran un capital constitutivo. Por lo demás, al fundar el cobro de un capital constitutivo derivado de un accidente de trabajo, no basta para satisfacer la exigencia del artículo 16 constitucional que se citen preceptos legales que en forma genérica definen lo que es un accidente de trabajo, o la obligación del patrón de responder de la responsabilidad derivada de ese accidente, etc., sino que es menester que cada renglón individual del cobro que constituye el capital constitutivo, encuentre su monto preciso justificado en un precepto legal. Pues sería inconstitucional estimar que el Instituto puede, mediante resoluciones interiores, determinar arbitrariamente el monto de lo que debe o puede cobrarse en forma concreta e individual, respecto de cada uno de los renglones en que se hace constar un capital constitutivo. O sea que no basta citar preceptos que hablan de prestar atención médica, o de pensiones, sino que hay que justificar con apoyo en la ley, y no es una determinación arbitraria de la autoridad, la cuantificación precisa y exacta de cada renglón del cobro, del cálculo actuarial de la duración de la pensión, etc., pues de lo contrario sería inconstitucional dejar al arbitrio del Instituto el determinar el costo que fija a sus servicios médicos, o el cobro de dichos servicios en forma global, sin detallarlos, o el fijar a su albedrío la posible duración del otorgamiento de la pensión, o el cobrar gastos no previstos en ninguna ley, etcétera."

Asimismo resulta aplicable la tesis sustentada por el entonces único Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, visible a fojas 266, del informe correspondiente al año de 1984 y que establece: "CAPITAL CONSTITUTIVO. CUANDO FALTA FUNDAMENTACION Y MOTIVACION.- El artículo 16 constitucional exige para que se cumpla con el requisito de fundamentación y motivación de un capital constitutivo, no sólo que se citen las disposiciones que fundan en forma general dicho acto jurídico sino también las que se refieren a cada elemento integrante de dicho capital; e igualmente la motivación exige que cada una de las cantidades que se vayan a cobrar estén debidamente comprobadas; es decir, que cada una de las prestaciones materia del reembolso que reclama el Instituto a que se refiere el artículo 86 de la Ley del Seguro Social, deberá estar acreditada en su existencia real, para que el deudor tenga conocimiento exacto de los hechos que originan la obligación cuyo cumplimiento exige la autoridad mediante un acto debidamente fundado y motivado. Ahora bien, este Tribunal Colegiado estima que puede estar formalmente fundada la resolución impugnada en el juicio de nulidad con los preceptos que se citan; y asimismo que puede contener parte de motivación por cuanto hace referencia al accidente de trabajo que sufrió un asegurado; pero cuando se interpone oportunamente el recurso de inconformidad, haciendo valer que en el capital constitutivo no se acreditaron las prestaciones en especie, ni los subsidios que el Instituto otorgó al asegurado, debe concluirse que el capital constitutivo impugnado en el juicio de nulidad carece de fundamentación y motivación y, por lo mismo, es violatorio del artículo 16 constitucional, pues la autoridad administrativa debe no sólo desglosar los conceptos, sino acreditar que cada cantidad integrante del capital constitutivo está prevista por una ley o reglamento y que corresponden a prestaciones probadas, de modo que no aparezcan fijados los elementos de dicho capital al arbitrio de la autoridad que los determina."

Finalmente, también es aplicable la tesis sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, visible a fojas 377, del informe correspondiente al año de 1986, y que señala: "CAPITAL CONSTITUTIVO. FINCAMIENTO.- Para fincar un capital constitutivo en los términos del artículo 84 de la Ley del Seguro Social, se requiere que cada una de las prestaciones que lo integran materia del reembolso, estén debidamente acreditadas para que el deudor tenga conocimiento de lo que se le exige y en consecuencia, la autoridad administrativa no solamente debe desglosar los conceptos, sino acreditar que cada cantidad integrante del capital constitutivo corresponde a prestaciones probadas."

En estas condiciones, si el capital constitutivo recurrido, carece de los requisitos de fundamentación y motivación antes mencionados, es evidente que el acuerdo que lo confirmó resulta contrario a derecho y en consecuencia, el acto reclamado al haber reconocido la validez del susodicho acuerdo, es violatorio de la garantía de legalidad que establece el artículo 16 constitucional, y por esas circunstancias lo que procede es otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitado por el peticionario de garantías, para el efecto de que la Sala responsable deje insubsistente el acto reclamado y emita una nueva resolución en su lugar, en la que declare la nulidad del acuerdo impugnado en términos de lo dispuesto por el artículo 238 fracción II del Código Fiscal de la Federación, para que si es procedente la Delegación Estatal en Puebla del Instituto Mexicano del Seguro Social, emita un nuevo capital constitutivo, debidamente fundado y motivado.

Por lo expuesto y con apoyo además en los artículos 184, 188 y 190 de la Ley de Amparo, 43 y 44 fracción I, inciso b) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

UNICO.- Para los efectos precisados en la parte final del considerando quinto de esta ejecutoria, la Justicia de la Unión ampara y protege a "EL POLLO AL PASTOR" S.A. DE C.V., contra los actos que por conducto de su representante legal VICENTE MARTINEZ TELLO reclamó de la Sala Regional del Golfo Centro del Tribunal Fiscal de la Federación, y que hizo consistir en la resolución dictada con fecha diecisiete de agosto de mil novecientos noventa y dos, dentro del expediente fiscal número 147/92 (III).

Notifíquese, envíese testimonio de esta resolución a la autoridad responsable, devuélvase los autos al lugar de su origen y en su oportunidad archívese el expediente.

Así por unanimidad de votos lo resolvieron los señores Magistrados que integran el Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, licenciados Olivia Heiras de Mancisidor, Jaime Manuel Marroquín Zaleta y Ana María Yolanda Ulloa de Rebollo, siendo relatora la primera de los nombrados y firman con la secretaria de Acuerdos que da fe.