AMPARO DIRECTO 1019/2011. 19 DE ENERO DE 2012. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: ROBERTO CHARCAS LEÓN. PONENTE: EDUARDO ANTONIO LOREDO MORELEÓN. SECRETARIO: JUAN ANTONIO ORTEGA APARICIO.

SÉPTIMO. Este órgano de control constitucional advierte, de oficio, la actualización de la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo, misma que conduce a sobreseer en el juicio de garantías que se revisa.

El normativo 73, fracción V, de la Ley de Amparo,(1) dispone que el juicio de amparo es improcedente contra actos que no afecten los intereses jurídicos del quejoso.

De lo cual se tiene que el interés jurídico representa uno de los presupuestos básicos para la procedencia del juicio de amparo, atendiendo a que si las leyes o actos reclamados no lesionan la esfera jurídica del gobernado, no existe legitimación para entablar el juicio constitucional, por lo cual, el peticionario de garantías debe acreditar en forma fehaciente que el acto de autoridad reclamado vulnera en su perjuicio un derecho subjetivo protegido por la norma jurídica, o sea, que le causa un daño, perjuicio o menoscabo en sus derechos; de tal manera que si esta circunstancia no se encuentra plenamente acreditada, el juicio de garantías resulta improcedente.

Es aplicable, a contrario sensu, la tesis de jurisprudencia 2a./J. 50/96, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 282 del Tomo IV, octubre de 1996, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto son del tenor siguiente:

"NULIDAD PARA EFECTOS. EXISTE INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR EN AMPARO LA SENTENCIA QUE DECLARA LA NULIDAD PARA EFECTOS DE UNA RESOLUCIÓN EXPRESA, SI EL QUEJOSO PRETENDE QUE DEBIÓ SER LISA Y LLANA. Cuando la parte actora en un juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación demanda la nulidad de una resolución expresa y obtiene solamente la nulidad para efectos, y no la lisa y llana que pretende, se le causa un perjuicio directo a su interés jurídico, en tanto que la sentencia aparentemente favorable limita el alcance de la nulidad demandada. Lo anterior, con independencia de que, en su caso, pudiera demandar la nulidad del nuevo acto que dictara la autoridad administrativa en acatamiento de la sentencia del Tribunal Fiscal."

Pues bien, la improcedencia anunciada deriva de que la sentencia que en esta vía se reclama no irroga ningún daño, perjuicio o menoscabo en los derechos de la quejosa **********, de acuerdo a lo siguiente.

De inicio, la impetrante de garantías, en su único concepto de violación, aduce que la autoridad responsable, con la sentencia emitida en el juicio administrativo **********, viola en su perjuicio las garantías individuales consagradas en los artículos 16, 17 y 133 de la Constitución Federal, en relación con el numeral 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos conocida como "Pacto de San José de Costa Rica", en virtud de que considera que la resolución que ahora combate vulnera la garantía de legalidad por no estar debidamente fundada y motivada, ya que alega que la responsable consideró infundado el "único" concepto de impugnación, el cual se encontraba orientado a atacar el Acuerdo por el que se establece la circunscripción territorial de las unidades administrativas regionales del Servicio de Administración Tributaria, publicado el veintiuno de mayo de dos mil ocho en el Diario Oficial de la Federación, y modificado mediante acuerdos publicados en el mismo medio oficial el dieciocho de julio de dos mil ocho y once de noviembre de dos mil nueve, posteriores.

Continúa externando la disidente, que la Sala responsable se encontraba obligada a declarar fundado el concepto de nulidad de mérito de conformidad al artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pues reiterando lo dicho en su escrito de demanda que motivó el juicio natural, en el sentido de que el acuerdo que impugnó no se ajustaba a lo dispuesto por el artículo 10, fracciones IV y VI, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria,(2) ya que este precepto establece que la Junta de Gobierno del Servicio de Administración Tributaria no aprobó el proyecto del acuerdo en mención, por lo que considera que carece de la fundamentación requerida y que la autoridad emisora del acto del cual demandó la nulidad no tiene facultades reglamentarias para emitir tal acuerdo por lo que, reitera, la sentencia que combate vulnera los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, pues externa que no atendió lo previsto en las garantías constitucionales citadas en relación con el numeral 25 del Pacto de San José de Costa Rica.

En este mismo sentido, ciertamente tal como lo alega la solicitante del amparo, la Sala responsable declaró infundado el concepto de nulidad enderezado por la actora del juicio natural contra el Acuerdo por el que se establece la circunscripción territorial de las unidades administrativas regionales del Servicio de Administración Tributaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil ocho, y modificado mediante acuerdos de dieciocho de julio de dos mil ocho y once de noviembre de dos mil nueve, ambos publicados en el Diario Oficial de la Federación.

Para arribar a lo anterior, la Sala que conoció del asunto de manera medular estableció en su fallo que, contrario a lo argumentado por la actora del juicio de origen, el acuerdo del que se solicitó su invalidez es un acto administrativo y que como tal, el jefe del Servicio de Administración Tributaria cuenta con la atribución legal para emitirlo de conformidad al artículo 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria.(3)

Así las cosas, tenemos que la resolución emitida por la Sala responsable, ciertamente consideró infundado el concepto de nulidad relativo al multicitado acuerdo, y que ello ahora es motivo de inconformidad de la impetrante de garantías; sin embargo, no debemos soslayar que la autoridad jurisdiccional responsable estimó fundado un concepto de agravio diverso, que estaba erigido para destruir el oficio **********, emitido por el administrador local de Auditoría Fiscal de Guadalajara Sur, del cual la actora del juicio de origen demandó su nulidad.

En efecto, cabe precisar que distinto a lo que ahora discurre la garantista, el concepto de nulidad expuesto en su escrito de demanda en el juicio administrativo inherente al acuerdo pluricitado no fue el "único" como lo manifiesta en su escrito de demanda de garantías, sino que también literalmente reclamó en la vía contencioso administrativa, la nulidad de:

"a) La resolución de fecha **********, contenida en el oficio número **********, emitida por el administrador local de Auditoría Fiscal de Guadalajara Sur, mediante la cual se impone una multa por el supuesto incumplimiento en la expedición de comprobantes fiscales, ya que las facturas sujetas a revisión carecen de contener la leyenda ‘cancelada’, controlada bajo un orden de práctica de una visita domiciliaria número **********."

En este contexto, la responsable determinó que esta inconformidad transcrita resultaba fundada, pues estimó que la conducta atribuida a la contribuyente como infractora, no se encontraba "perfectamente tipificada" en el artículo 83, fracción VII, del Código Fiscal de la Federación, el cual empleó como fundamento la autoridad fiscal para emitir la multa impuesta y, por consiguiente, la Segunda Sala Regional de Occidente declaró la nulidad lisa y llana del oficio que nos ocupa.

Ante este panorama, debemos establecer que la hoy quejosa acude al juicio de garantías a reclamar una resolución que contiene una declaratoria de nulidad lisa y llana a su favor, pues la Sala responsable estimó fundado uno de sus motivos de agravio; sin embargo, la inconforme a través del juicio constitucional se duele de que el "único" concepto de nulidad relativo al citado acuerdo de mérito, le fue desestimado por la responsable.

Una vez sentado lo anterior, el hecho de que la responsable haya considerado en su resolución infundado un concepto de nulidad expuesto por la actora y, por otra parte, asentado que diverso motivo de nulidad resultara fundado y suficiente para declarar la nulidad lisa y llana de la resolución reclamada, implica que el acto reclamado no le irroga ningún perjuicio a la ahora quejosa.

Lo anterior es así, ya que para que la solicitante de la protección de la Justicia Federal sufra en su esfera jurídica un menoscabo que vulnere su interés jurídico, es necesario que con motivo de un acto de autoridad resienta un agravio personal y directo en los términos exigidos por la Ley de Amparo en su artículo 4o., en el sentido de que tal injerencia cause una afectación actual, inminente, concreta y objetiva.

En relación con lo anterior, la ahora quejosa obtuvo por parte de la Segunda Sala Regional de Occidente (autoridad responsable), una resolución que determina la nulidad lisa y llana del acto impugnado (resolución de fecha **********, contenida en el oficio número **********, emitida por el administrador local de Auditoría Fiscal de Guadalajara Sur, mediante la cual se impone una multa por el supuesto incumplimiento en la expedición de comprobantes fiscales); por tanto, no puede alegar ahora en el juicio constitucional la ilegalidad del fallo reclamado, cuando del estudio de fondo de un tema de ilegalidad resultó la declaración de nulidad lisa y llana, con lo que la responsable dejó insubsistente la resolución combatida en el juicio administrativo.

Además, si bien, como se advierte del escrito de demanda administrativa, la actora demandó la nulidad de dos actos, a saber: 1) La resolución contenida en el oficio **********, emitida por el administrador local de Auditoría Fiscal de Guadalajara Sur, mediante la cual se impone una multa por el supuesto incumplimiento en la expedición de comprobantes fiscales, y 2) La invalidez del Acuerdo por el que se establece la circunscripción territorial de las unidades administrativas regionales del Servicio de Administración Tributaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil ocho, y su modificación de dieciocho de julio de ese año, publicada en el mismo medio oficial, alegando diversas causas de ilegalidad, y la responsable estimó infundado su concepto en cuanto a combatir el acuerdo referido, ello ningún agravio le causa, pues finalmente la nulidad lisa y llana de la resolución no es susceptible de causarle un perjuicio actual y directo.

Al respecto, resulta necesario considerar en este punto lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el cual cita lo siguiente:

"Artículo 2o. El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"Asimismo, procede dicho juicio contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer de aplicación. ..." (énfasis añadido)

De acuerdo con lo anterior, el actor de un juicio contencioso administrativo puede demandar la nulidad de acuerdos generales cuando sean de carácter autoaplicativo, o bien, se pueden combatir en unión del primer acto de aplicación.

Siendo esta última hipótesis la que se surte en la especie, pues lo que legitima a la actora del juicio de nulidad para impugnar un acuerdo general cuando no es autoaplicativo, es que éste se refute en unión de su primer acto de aplicación (imposición de multa), pero si éste ha quedado desvirtuado por la declaración de nulidad lisa y llana, entonces, no le asiste legitimación alguna a la ahora quejosa para combatir la sentencia que declaró la nulidad lisa y llana del primer acto de aplicación del acuerdo general impugnado, si con ello no puede obtener un beneficio mayor.

En efecto, cabe precisar que como se ha evidenciado, en la especie, el contribuyente atacó la ilegalidad del acuerdo general en unión de su primer acto de aplicación (imposición de multa), y así fue como se abordó por la Sala Fiscal en su estudio, y es el caso que este Tribunal Colegiado considera que esa hipótesis guarda similitud con las consecuencias del examen que se realiza en los juicios de amparo directo contra leyes, en donde la inaplicabilidad de los artículos tildados de inconstitucionales se circunscribe sólo al caso concreto; mientras que, de atender a la idea del quejoso (según se desprende de la lógica de su postura), en el sentido de que la Sala responsable debe apreciar su demanda sobre el acuerdo general bajo un escrutinio similar al de un juicio de amparo indirecto, es decir, que tal acuerdo no se le vuelva aplicar en el futuro, como si se tratara de un reclamo en contra de una ley. Debe señalarse que ello, en todo caso, solamente pudiera acontecer (sin que este órgano colegiado se pronuncie al respecto, en tanto que en la especie no se está en ese supuesto), cuando se reclamare un acto administrativo, decreto y acuerdos de carácter general, diversos de los reglamentos, en su vertiente autoaplicativa.

Y se dice que en el supuesto de que se controvierta el acto administrativo, decreto y acuerdo de carácter general, diversos de los reglamentos, en unión del primer acto de aplicación (segundo supuesto), se está en un caso semejante a la reclamación de inconstitucionalidad de un precepto en amparo directo, más que de amparo indirecto, en razón de que, finalmente, en aquél la pretensión del actor en el juicio de nulidad es dejar sin efecto el acto concreto de aplicación, mientras que, cuando se reclama el acuerdo general de forma autoaplicativa, esto es, sin que aún se le haya aplicado en concreto el mismo (primer supuesto), es evidente que el propósito del actor es evitar que alguna se le llegue a aplicar, por ello, antes de que eso suceda, solicita la declaración de nulidad de dicha normatividad.

Sin embargo, se insiste, en el caso a estudio no se puede proceder de la manera sugerida por el impetrante, pues sería ir en contra de lo originalmente demandado por él, pues su demanda fue planteada en términos del segundo supuesto del artículo 2o., segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; esto es, reclamó un acuerdo general en unión con el primer acto de aplicación, y al ser declarado éste como nulo, liso y llano, ahora el quejoso carece de interés jurídico para acudir al juicio de garantías, aun cuando pretenda se examinen sus conceptos de nulidad dirigidos a tal acuerdo general.

En otras palabras, si la actora del juicio natural demandó la nulidad tanto de una resolución administrativa, como la invalidez de un acuerdo de carácter general con motivo de su primer acto de aplicación, el propósito de sus reclamos estaba encaminado a obtener un fallo en su beneficio, hecho que consiguió, no con el argumento basado en la ilegalidad del acuerdo, sino con una inconformidad que también planteó en su demanda inicial, logrando con ello que la responsable emitiera una nulidad lisa y llana respecto del oficio por el cual la autoridad tributaria pretendía imponerle una multa, pues en la sentencia reclamada claramente se lee:

"Acorde a lo ya analizado, no es impedimento para sentenciar en los anteriores términos, el que la Administración Local Jurídica de Guadalajara Sur argumente que la conducta sancionada se encuentra perfectamente tipificada en el artículo 83, fracción VIII, del Código Fiscal de la Federación, ya que, se reitera, no existe prueba fehaciente en el caso concreto que demuestre que la conducta realizada por el infractor encaje exactamente en la hipótesis por la que se le sanciona.

"Por lo anterior, se afirma, en el presente juicio es evidente que existió al momento de emitir la resolución impugnada, una indebida apreciación de los hechos que motivaron la imposición de dicha sanción; en consecuencia, se actualiza la causal de anulación prevista en la fracción IV del artículo 51, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y, con fundamento en lo dispuesto por el numeral 52, fracción II, del ordenamiento legal citado, procede entonces declarar la nulidad de la resolución controvertida.

"Resulta aplicable al caso a estudio, el precedente sustentado por la Sala Superior de este órgano colegiado, visible en la revista del Tribunal Fiscal de la Federación correspondiente a agosto de 1996, página 85, ya que a la letra dice:

"‘NULIDAD LISA Y LLANA DE LA RESOLUCIÓN PROCEDE CUANDO EL SANCIONADO NO COMETE LA INFRACCIÓN POR LA QUE SE LE IMPONE LA MULTA COMBATIDA.’ (se transcribe texto)."

Esto es, la nulidad decretada no es para efectos, sino que al ser lisa y llana, conlleva la insubsistencia plena de la resolución impugnada, sin que ello implique que la autoridad demandada pueda emitir un nuevo acto con idéntico sentido de afectación al declarado nulo, pues la Sala tuvo por actualizada la causal de anulación prevista en la fracción IV del artículo 51 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, que señala:

"Artículo 51. Se declara que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestra alguna de las siguientes causales: ...

"IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto."

Luego, a nada práctico conduciría atender el reclamo planteado por la ahora quejosa en el juicio constitucional, pues en relación con su declaración de nulidad lisa y llana decretada sobre la resolución determinante de la multa que se había impuesto, no hay forma de que pudiera obtener un mayor beneficio.

Además, no se debe perder de vista que la sola existencia del Acuerdo por el que se establece la circunscripción territorial de las unidades administrativas regionales del Servicio de Administración Tributaria, no le causa perjuicio alguno a la quejosa, pues para que esto sucediera sería necesario que, en él se fundara una resolución en la que la autoridad fiscal le impusiera una sanción; de ahí que al quedar esta última anulada de manera lisa y llana, implica que el acto que vincula al gobernado ha desaparecido y no contiene afectación alguna a la esfera patrimonial de derechos de la aquí quejosa.

Por tanto, el beneficio alcanzado para la actora con la sentencia dictada en el juicio administrativo no podría ser mayor con motivo del juicio de amparo, pues si la autoridad administrativa hubiera estimado fundado el reclamo sobre la invalidez del acuerdo ya citado, las consecuencia legales no hubieran sido superiores a las ya obtenidas.

Es por esto, que este tribunal considera que al haber declarado la Sala del conocimiento infundado un concepto de nulidad expuesto por la actora del juicio natural, no le depara ningún menoscabo en su esfera jurídica, pues el beneficio legal obtenido al resultar fundado un concepto diverso no puede ser superado; de ahí que se estima la falta de interés jurídico para promover la acción constitucional.

Cuestión distinta sucedería si la responsable hubiere concluido en una nulidad para efectos, pues en ese caso, no impediría que la autoridad fiscal, en uso de su potestad discrecional, emitiera un nuevo acto de conformidad a los lineamientos que en cierto supuesto determinara la autoridad.

En ese contexto, si la parte quejosa obtuvo la nulidad lisa y llana de la resolución que reclamó por un vicio de fondo (así estimado por la responsable), que impide a la autoridad fiscal emitir un nuevo acto con igual sentido de afectación, este tribunal concluye que no ocasionó ningún agravio a la parte quejosa la circunstancia de que la autoridad responsable, haya estimado como infundado un argumento hecho valer por la impetrante en el concepto de violación que se explora.

Tiene aplicación, por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 33/2004 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 425 del Tomo XIX, abril de 2004, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"AMPARO DIRECTO. EL ACTOR EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CARECE DE INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR EN ESTA VÍA, LA DECLARATORIA DE NULIDAD LISA Y LLANA DE LA RESOLUCIÓN RECLAMADA, AUN CUANDO EL TRIBUNAL FEDERAL RESPONSABLE OMITA EL ESTUDIO DE ALGUNAS CAUSAS DE ILEGALIDAD PLANTEADAS EN LA DEMANDA RESPECTIVA.-Del contenido del segundo párrafo del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, se desprende que con objeto de otorgar seguridad jurídica a los contribuyentes y garantizar medios de defensa y procedimientos que resuelvan los conflictos sometidos a la jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el legislador ordinario estimó necesario, evitar la reposición de procedimientos y formas viciadas en resoluciones que son ilegales en cuanto al fondo y, en consecuencia, el retraso innecesario de asuntos que válidamente pueden resolverse, por lo que impuso al referido tribunal la obligación de analizar, en primer término, las causas de ilegalidad que puedan dar lugar a la nulidad lisa y llana. En tal sentido, el actor en el juicio contencioso administrativo carece de interés jurídico para impugnar a través del juicio de amparo la declaratoria de nulidad lisa y llana de la resolución reclamada, aun cuando el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa haya omitido el análisis de algunas causas de ilegalidad propuestas en la demanda respectiva, si de su análisis se advierte que el actor no obtendría un mayor beneficio que el otorgado con tal declaratoria, en razón de que ésta conlleva la insubsistencia plena de aquélla e impide que la autoridad competente emita un nuevo acto con idéntico sentido de afectación que el declarado nulo." (énfasis añadido)

Asimismo, también es dable traer a cuenta algunas consideraciones de la ejecutoria que dieron origen a la jurisprudencia transcrita, ya que de las mismas se desprende que el actor carece de interés para dolerse en amparo de la determinación de la autoridad responsable, cuando del estudio de tales argumentos la parte quejosa no pueda obtener un mayor beneficio al que ya obtuvo al declararse la nulidad lisa y llana de la resolución que reclamó:

"De lo anterior se deduce que, por regla general, la nulidad lisa y llana que impide que la autoridad competente pueda emitir un nuevo acto con idéntico sentido de afectación que el declarado nulo, es la que se sustenta en vicios de fondo, principalmente cuando se actualiza alguno o algunos de los supuestos previstos en la fracción IV del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación que prevé, esto es, cuando ‘... los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas’.

"Por tanto, para estar en aptitud de determinar si la sentencia que ‘formalmente’ declara la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo, no afecta el interés jurídico del actor, es menester atender a la naturaleza del vicio de ilegalidad que motivó tal declaratoria, a fin de establecer, si ésta conlleva la insubsistencia plena de aquélla y, en consecuencia, si la autoridad competente para ello puede o no reiterar el acto declarado nulo, lo que en su caso, podría dar lugar a estimar necesario el análisis de las causas de anulación omitidas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en tanto que de resultar fundadas, podrían otorgarle un mayor beneficio al actor.

"En mérito de lo antes expuesto, es dable concluir que, por regla general, el actor en el juicio contencioso administrativo carece de interés jurídico para impugnar a través del juicio de amparo, la sentencia que declara la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada, aun cuando el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa haya omitido el análisis de la totalidad de las causas de ilegalidad propuestas en la demanda respectiva, si de su análisis se advierte que no obtendría un mayor beneficio que el otorgado con tal declaratoria, en razón de que ésta conlleva la insubsistencia plena de aquélla e impide que la autoridad competente para ello emita un nuevo acto con idéntico sentido de afectación que el declarado nulo." (énfasis añadido)

Por lo anterior, se actualiza la causa de improcedencia contenida en la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo, razón por la que debe sobreseerse en el juicio, de conformidad con lo establecido por el artículo 74, fracción III, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.