AMPARO DIRECTO 577/2011. UNIVERSIDAD DE ECATEPEC, S.C. 26 DE ENERO DE 2012. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE Y PONENTE: SALVADOR GONZÁLEZ BALTIERRA. SECRETARIO: ERROL OBED ORDÓÑEZ CAMACHO.

SEXTO.-En suplencia de la queja deficiente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 76 Bis, fracción VI, de la Ley de Amparo, resultan fundados los conceptos de violación, ya que el delegado de Fiscalización de Ecatepec de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México, autoridad que emitió la multa originalmente impugnada por no presentar los libros y registros que forman parte de la contabilidad al inicio de la visita ordenada por el director general de Fiscalización, dependiente de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Finanzas del gobierno de esta entidad, carece de competencia material para fiscalizar impuestos federales en materia de coordinación fiscal, como sucedió en la especie, que con el procedimiento que instauró en contra de la empresa quejosa, pretendió comprobar el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales como retenedor en materia de impuesto sobre la renta e impuesto al valor agregado (ver fojas 82 y 83).

Como primer punto, es preciso destacar que a pesar de que en la demanda de amparo no se planteó un concepto de violación exactamente propuesto en los términos que a continuación se desarrollarán, sin embargo, como se anticipó, basta la sola lectura del acto originalmente impugnado para concluir que dicha autoridad demandada no tiene competencia, porque ésta, necesariamente debe fundarse en actos legislativos del Congreso Local, y no en actos administrativos reglamentarios; de donde se sigue que, por existir una reserva de ley en el tema de la competencia en materia de coordinación fiscal y no ser jurídicamente posible fundar dichas facultades en autoridades y normas contenidas en un reglamento estatal, resulta inconcuso que se presenta una violación de la ley que es tan manifiesta que amerita la anunciada suplencia de queja con base en el artículo 76 Bis, fracción VI, de la Ley de Amparo, como a continuación se verá.

Así, basta la lectura de los fundamentos competenciales invocados en el oficio 203134501-(MU)-1777/2010, de siete de mayo de dos mil diez, con el que se emitió la multa impugnada, al amparo de la orden de visita emitida por el director general de Fiscalización, dependiente de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Finanzas del gobierno del Estado de México, para advertir que la indicada autoridad estatal no puede tener competencia para la emisión de actos en agravio de los contribuyentes de impuestos federales, por tratarse de un ente reglamentario dependiente de la Subsecretaría de Ingresos (otro ente reglamentario), que a su vez depende de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México, siendo que de conformidad con el propio convenio de colaboración administrativa celebrado entre la Sistema de Administración Tributaria y el Estado de México, tanto las autoridades como las facultades en materia de coordinación fiscal federal, deben contenerse en actos legislativos o disposiciones jurídicas (leyes), mas no en reglamentos.

En efecto, tanto la autoridad que ordenó la visita domiciliaria, director general de Fiscalización del Gobierno del Estado de México, así como el delegado de Fiscalización de Ecatepec, autoridad que emitió la multa impugnada por no presentar en el acta de inicio los libros y registros que forman parte de la contabilidad de la contribuyente, fundaron sus facultades en los artículos 3o., párrafo primero, fracciones VII y XXIII, 4o., fracciones IV y V, 11, fracción II, 15 y 16, fracciones X, XI, XIII, inciso a) y XIX, del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México,(1) según se advierte de la resolución reclamada (visible a fojas 91 a 94 del expediente remitido).

Así como la autoridad demandada fundó sus facultades en un acto administrativo general (como es un reglamento), es claro que su naturaleza no la legitima, en sí misma, para los efectos de la cláusula cuarta del Convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal, celebrado entre el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de México, publicado oficialmente el diez de diciembre de dos mil ocho, que ahí se citó, pues ese tipo de fundamentos administrativos resulta impropio para fundar la competencia para fiscalizar impuestos federales coordinados, para lo cual necesariamente se requería de una facultad prevista en "disposiciones jurídicas locales", lo que equivale a una norma contenida en una ley estatal, mas no en disposiciones reglamentarias.

Cierto, tanto el director general de Fiscalización de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Finanzas, como el delegado de Fiscalización en Ecatepec, ambos del Gobierno del Estado de México, carecen de competencia para fiscalizar créditos en términos del Convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal celebrado entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de México, publicado en Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre de dos mil ocho, que fue la norma convencional vigente para la emisión del acto impugnado y en la orden de visita de origen.

Lo anterior, pues en la cláusula cuarta del convenio de colaboración administrativa oficialmente publicado el diez de diciembre de dos mil ocho, se estipuló lo siguiente:

"CUARTA. Las facultades de la secretaría, que conforme a este convenio se delegan a la entidad, serán ejercidas por el gobernador de la entidad o por las autoridades fiscales de la misma que, conforme a las disposiciones jurídicas locales, estén facultadas para administrar, comprobar, determinar y cobrar ingresos federales.-A falta de las disposiciones a que se refiere el párrafo anterior, las citadas facultades serán ejercidas por las autoridades fiscales de la propia entidad que realicen funciones de igual naturaleza a las mencionadas en el presente convenio, en relación con ingresos locales. En ese contexto, la entidad ejercerá la coordinación y control de las instituciones de crédito y de las oficinas recaudadoras o auxiliares que autorice la misma para efectos de la recaudación, recepción de declaraciones, avisos y demás documentos a que se refiere el presente convenio.-Mediante pacto expreso con la secretaría, la entidad, por conducto de sus Municipios, podrá ejercer, parcial o totalmente, las facultades que se le confieren en este convenio.-En relación con las obligaciones y el ejercicio de las facultades conferidas conforme al presente instrumento en materia de ingresos coordinados, la secretaría y la entidad convienen en que esta última las ejerza en los términos de las disposiciones jurídicas federales aplicables, incluso la normatividad, lineamientos, políticas y criterios que para tal efecto emita la secretaría."

Del fundamento convencional anterior se desprende que mediante convenio se acordó que las facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público delegadas al Estado de México, a partir de su entrada en vigor, tendrían que ejercerse por el gobernador de la entidad o por las autoridades fiscales de la misma que conforme a las disposiciones jurídicas locales se encuentren facultadas para administrar, comprobar, determinar y cobrar ingresos federales.

También se dispuso que a falta de disposiciones jurídicas locales, las citadas facultades tendrían que ser ejercidas por las autoridades fiscales de la propia entidad que realicen funciones en relación con ingresos locales; se dispuso también que mediante pacto expreso con la secretaría, los Municipios también podrían ejercer las facultades fiscales federales objeto del convenio.

Y en relación con las obligaciones y ejercicio en materia de ingresos por impuestos federales coordinados, se convino que la entidad actuara en términos de las disposiciones jurídicas federales aplicables, incluso la normatividad, lineamientos, políticas y criterios que para tal efecto se emitan por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Como puede observarse, en la cláusula cuarta del convenio publicado el diez de diciembre de dos mil ocho, se sustituyó el anterior principio de ejercicio de las facultades fiscales federales a las autoridades estatales previstas en las disposiciones legales locales, por uno diverso en donde ahora se faculta a las autoridades que en la entidad tengan atribuciones conforme a las disposiciones jurídicas aplicables.

Es decir, al cambiarse las reglas para determinar las facultades de autoridades locales, que anteriormente tenían que preverse en las disposiciones legales y ahora en las disposiciones jurídicas locales, si bien es cierto que, de inicio, se presenta un cambio ya que anteriormente era muy claro que si la autoridad no estaba creada en acto legislativo del Congreso Local no podría actuar, en el nuevo fundamento convencional se amplía la posibilidad de intervención de las autoridades tributarias locales en materia de impuestos federales.

Sin embargo, la apreciación de este cambio no puede considerarse con total amplitud, sino con base en la razonabilidad del derecho aplicable.

En efecto, si bien es cierto que, por un lado, el nuevo convenio faculta a las autoridades previstas en las disposiciones jurídicas aplicables, no menos cierto es, también, que esa regla no debe ser entendida de tal forma que se admita que cualquier disposición jurídica, legal, reglamentaria o administrativa de cualquier especie, pueda servir de fundamento para emitir actos que afecten a los gobernados en materia fiscal federal coordinada.

De estimarse así, se caería en el extremo de permitir que autoridades sin legitimación democrática suficiente, pudieran estar facultadas -de alguna manera- para afectar a los ciudadanos en sus derechos en materia de impuestos federales, cuando algo así sería contrario al principio básico de razonabilidad constitucional, consistente en que la totalidad de las autoridades estatales con atribuciones para afectar cualquier tipo de derechos ciudadanos, necesariamente tienen que ser creadas por un acto legislativo o por un acto reglamentario, pero no aquel que sea fundado en el ejercicio de las facultades reglamentarias genéricas o generales, sino mediante un acto de reglamentación expedido en ejercicio de facultades reglamentarias específicas previstas por las leyes.

Al margen de lo anterior, conviene añadir que una autoridad que afecta los derechos de los particulares, necesariamente debe ser creada a través de una ley o mediante un acto del ejecutivo en ejercicio de facultades reglamentarias, pero no las de tipo genérico o general, sino de facultades reglamentarias específicas mediante las cuales el Poder Legislativo establezca un fundamento exprofeso para el establecimiento de una autoridad que pueda producir tales afectaciones, de conformidad con la jurisprudencia P./J. 102/2009, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 1069 del Tomo XXX, agosto de 2009 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyos rubro y texto dicen lo siguiente:

"ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS. LOS QUE AFECTAN LA ESFERA DE LOS PARTICULARES DEBEN SER CREADOS POR LEY O MEDIANTE ACTO DEL EJECUTIVO EN EJERCICIO DE FACULTADES ESPECÍFICAS ATRIBUIDAS LEGISLATIVAMENTE, SALVO QUE SE TRATE DE ENTES CUYA ACTIVIDAD SÓLO TRASCIENDA AL INTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.-De la interpretación de los artículos 8o. y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en relación con las tesis 2a./J. 68/97 y P. CLII/97, de rubros: ‘REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA.’ y ‘FACULTAD REGLAMENTARIA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA EXCEDE AL CREAR UNA AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY.’; se advierte que, por regla general, las autoridades del Estado que afectan la esfera de los gobernados deben ser creadas a través de una ley con el objeto de evitar la proliferación de entidades creadas caprichosamente por diversa autoridad administrativa instituida legalmente, pues de lo contrario ello justificaría la generación de verdaderas autoridades ‘de facto’, las cuales, desde luego y en principio tendrían un origen inconstitucional por no gozar de un reconocimiento legislativo, además de que esas prácticas materialmente permitirían que la estructura de la administración pública se modificara con relativa facilidad y con ocasión de perjuicios para la seguridad jurídica de los gobernados. Sin embargo, esa regla puede admitir excepciones, una de las cuales es precisamente cuando el propio Poder Legislativo faculta a la autoridad administrativa para crear, a través de un acto administrativo, a nuevas autoridades; en estos supuestos el acto de creación deberá publicitarse mediante actos administrativos de carácter general (como pueden ser los reglamentos o incluso los acuerdos publicados en los medios de difusión oficial) y a condición de que la actuación del nuevo ente autoritario tenga las facultades específicas que se le determinen en cada caso conforme a las disposiciones legales aplicables. Pero también debe reconocerse que cuando un organismo administrativo dentro de la administración pública centralizada no actúa hacia el exterior y únicamente ejerce funciones internas de asistencia, asesoría, apoyo técnico o coordinación, su creación no tendrá más límites que la determinación del titular de la dependencia de acuerdo con el presupuesto asignado."

Por tanto, al no advertirlo de este modo la Sala responsable, es inconcuso que violó en perjuicio de la quejosa el derecho de exacta aplicación de la ley, establecido en el artículo 14 de la Constitución Federal, motivo por el cual procede conceder el amparo para el efecto de que la Sala deje insubsistente el fallo reclamado y, atendiendo a lo resuelto en esta ejecutoria, dicte nueva sentencia conforme a derecho.

Similar criterio sostuvo este órgano colegiado, por mayoría de votos, en la ejecutoria de amparo directo 787/2010, en sesión de veintidós de septiembre de dos mil diez, siendo ponente el Magistrado Emmanuel G. Rosales Guerrero.

Por lo expuesto, fundado y con apoyo, además, en los artículos 76 a 79 y 190 de la Ley de Amparo, se resuelve:

ÚNICO.-La Justicia de la Unión ampara y protege a Universidad de Ecatepec, Sociedad Civil, por el acto y autoridad que precisados quedaron en el resultando primero de esta ejecutoria.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a la Sala de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así, lo resolvió el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, por mayoría de votos, de los Magistrados Emmanuel G. Rosales Guerrero y Víctor Manuel Méndez Cortés; contra el voto del Magistrado (presidente) Salvador González Baltierra, fue ponente el último de los nombrados.