AMPARO DIRECTO 648/2011. MELCHOR GONZÁLEZ ROSAS. 26 DE ENERO DE 2012. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: SALVADOR GONZÁLEZ BALTIERRA. PONENTE: VÍCTOR MANUEL MÉNDEZ CORTÉS. SECRETARIA: MARLÉN RAMÍREZ MARÍN.

SEXTO. De la lectura de la sentencia reclamada, en particular de su considerando cuarto, en el cual la Sala Fiscal estudió el concepto de anulación segundo, que sostuvo la falta de fundamentación y motivación de la competencia de la autoridad demandada, se desprende que dicho fallo es inconstitucional por haber analizado y resuelto ilegalmente los argumentos de la demanda de nulidad relativos, en la parte que expuso que el coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo, carecía de competencia para emitir las resoluciones impugnadas contenidas en los oficios números 1027906Z000689, 1027907P000758 y 1027907Q002158, correspondientes a los créditos fiscales 510660001200036, 510660004900037 y 510660008600038.

En efecto, en suplencia de la queja, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 76 Bis, fracción VI, de la Ley de Amparo, resultan fundados los conceptos de violación, pues el coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo, carece de competencia material para imponer multas por la presentación extemporánea de pagos provisionales del impuesto sobre la renta, personas físicas actividad empresarial régimen intermedio; impuesto al valor agregado; impuesto empresarial a tasa única e información de listado de concepto mensual del impuesto empresarial a tasa única, respecto a los pagos correspondientes a los meses de enero y febrero de dos mil diez, por impuestos federales en materia de coordinación fiscal y, en esa virtud, fue ilegal lo resuelto por la Sala en la sentencia reclamada.

Cabe señalar que en la demanda de amparo no se planteó un concepto de violación exactamente propuesto en los términos que a continuación se desarrollarán; sin embargo, como se anticipó, basta la sola lectura, tanto de la sentencia reclamada como de la cláusula cuarta del Convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal, celebrado entre el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y el Gobierno del Estado de Hidalgo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de enero de dos mil nueve, para concluir que dicho coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo, no tiene competencia, porque ésta necesariamente debe fundarse en actos legislativos del Congreso Local y no en actos administrativos reglamentarios, de donde se sigue que por existir una reserva de ley en el tema de la competencia en materia de coordinación fiscal, y no ser jurídicamente posible fundar dichas facultades en autoridades y normas contenidas en un reglamento estatal, resulta inconcuso que se presenta una violación de la ley que es tan manifiesta, que amerita la anunciada suplencia de queja con base en el artículo 76 Bis, fracción VI, de la Ley de Amparo, como a continuación se verá.

Como ya se expuso, la actora, ahora quejosa, demandó la nulidad de las resoluciones impugnadas contenidas en los oficios números 1027906Z000689, 1027907P000758 y 1027907Q002158, correspondientes a los créditos fiscales 510660001200036, 510660004900037 y 510660008600038, emitidas por el coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo, cuyo antecedente data de una omisión por parte de la actora, en el cumplimiento de los pagos provisionales del impuesto sobre la renta, personas físicas actividad empresarial régimen intermedio; impuesto al valor agregado; impuesto empresarial a tasa única e información de listado del concepto mensual del impuesto empresarial a tasa única, respecto a los pagos correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo de dos mil diez, por impuestos federales en materia de coordinación fiscal.

En su demanda de nulidad planteó que la autoridad emisora de las resoluciones impugnadas, esto es, el coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo, carecía de competencia para emitir la determinación del crédito fiscal, al ser omisa en citar los preceptos legales que le dieron competencia material y territorial para actuar.

La Sala declaró infundado lo aducido por la demandante, señalando al respecto que, del contenido de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, primer párrafo, fracciones I y V, último párrafo, 7, primer párrafo, fracciones I, II, V, VII, IX y X, 8, 9, fracción I, 18, numeral 2, 21, 22, 23, primer párrafo, fracción II, 25, primer párrafo, fracciones I, VIII, XVII, XVIII, XIX, XXIX y XLVIII, numerales 3 y 4, párrafo octavo, del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Hidalgo, se desprende que el coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Hidalgo, para el despacho de sus atribuciones, puede apoyarse en el coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo, considerada autoridad fiscal, con facultades para imponer sanciones con motivo del incumplimiento de los contribuyentes en sus obligaciones fiscales, así como ejercer las atribuciones y funciones derivadas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Esto es, que el coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo, es una autoridad existente de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Hidalgo, autorizada para imponer multas contra los contribuyentes que no cumplan oportunamente sus obligaciones fiscales, en el cumplimiento en los pagos provisionales del impuesto sobre la renta, personas físicas actividad empresarial régimen intermedio; impuesto al valor agregado; impuesto empresarial a tasa única e información de listado del concepto mensual del impuesto empresarial a tasa única, respecto a los pagos correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo de dos mil diez, por impuestos federales en materia de coordinación fiscal

Y en lo referente a la competencia territorial, la Sala sostuvo que tal aspecto quedó satisfecho mediante la cita, por parte de la demandada, del artículo 25, fracciones I, VIII, XVIII, XIX, XX, XXIX, XLVIII, apartados 3 y 4, del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Hidalgo, de conformidad con el cual ésta puede ejercer sus atribuciones y fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones fiscales de la contribuyente, demandante en el juicio contencioso administrativo, por encontrarse su domicilio en el Estado de Hidalgo, demarcación territorial en la que le corresponde, al organismo de que se trata, ejercer aquellas atribuciones.

Sin embargo, es ilegal la decisión de la Sala, porque de la lectura de los fundamentos que se invocan en el acto administrativo, en sí mismos, se desprende que es legalmente incompetente el coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo.

Y es que, al acudir a la lectura del Convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal, celebrado entre el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Hidalgo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de enero de dos mil nueve, invocado en las determinaciones de créditos fiscales contenidas en los oficios números 1027906Z000689, 1027907P000758 y 1027907Q002158, correspondientes a los créditos fiscales 510660001200036, 510660004900037 y 510660008600038, se observa que en la cláusula cuarta, se estipuló:

"CUARTA. Las facultades de la secretaría, que conforme a este convenio se delegan a la entidad, serán ejercidas por el gobernador de la entidad o por las autoridades fiscales de la misma que, conforme a las disposiciones jurídicas locales, estén facultadas para administrar, comprobar, determinar y cobrar ingresos federales. A falta de las disposiciones a que se refiere el párrafo anterior, las citadas facultades serán ejercidas por las autoridades fiscales de la propia entidad que realicen funciones de igual naturaleza a las mencionadas en el presente convenio, en relación con ingresos locales. En ese contexto, la entidad ejercerá la coordinación y control de las instituciones de crédito y de las oficinas recaudadoras o auxiliares que autorice la misma para efectos de la recaudación, recepción de declaraciones, avisos y demás documentos a que se refiere el presente convenio. Mediante pacto expreso con la secretaría, la entidad, por conducto de sus Municipios, podrá ejercer, parcial o totalmente, las facultades que se le confieren en este convenio. En relación con las obligaciones y el ejercicio de las facultades conferidas conforme al presente instrumento en materia de ingresos coordinados, la secretaría y la entidad convienen en que esta última las ejerza en los términos de las disposiciones jurídicas federales aplicables, incluso la normatividad, lineamientos, políticas y criterios que para tal efecto emita la secretaría."

Del fundamento convencional anterior se desprende que, mediante convenio se acordó que las atribuciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público delegadas al Estado de Hidalgo, a partir de su entrada en vigor, tendrían que ejercerse por el gobernador de la entidad o por las autoridades fiscales de la misma que conforme a las disposiciones jurídicas legales se encuentren facultadas para administrar, comprobar, determinar y cobrar ingresos federales.

También se dispuso que, a falta de disposiciones jurídicas locales, las citadas facultades tendrían que ser ejercidas por las autoridades fiscales de la propia entidad que realicen funciones en relación con ingresos locales; se dispuso también que, mediante pacto expreso con la secretaría, los Municipios también podrían ejercer las facultades fiscales federales objeto del convenio.

Y con relación a las obligaciones y ejercicio en materia de ingresos por impuestos federales coordinados, se convino que la entidad actuara en términos de las disposiciones jurídicas federales aplicables, incluso la normatividad, lineamientos, políticas y criterios que para tal efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Como puede observarse, la cláusula cuarta del convenio publicado el veinte de enero de dos mil nueve, faculta a las autoridades que en la entidad tengan atribuciones conforme a las disposiciones jurídicas aplicables para administrar, comprobar, determinar y cobrar ingresos federales.

Sin embargo, la anterior regla no puede considerarse con total amplitud, sino con base en la razonabilidad del derecho aplicable; esto es, no debe ser entendida de tal forma que se admita que cualquier disposición jurídica, legal, reglamentaria o administrativa de cualquier especie, pueda servir de fundamento para emitir actos que afecten a los gobernados en materia fiscal federal coordinada.

Lo anterior, porque de estimarse así, se caería en el extremo de permitir que autoridades sin legitimación democrática suficiente, pudieran estar facultadas -de alguna manera- para afectar a los ciudadanos en sus derechos en materia de impuestos federales, cuando algo así sería contrario al principio básico de razonabilidad constitucional, consistente en que la totalidad de las autoridades estatales con atribuciones para afectar o privar de cualquier tipo de derechos o también, que la afectación o privación, necesariamente tienen que ser creadas por un acto legislativo.

Provenga de un acto reglamentario, pero no aquel que sea fundado en el ejercicio de las facultades reglamentarias genéricas o generales, sino mediante un acto de reglamentación expedido en ejercicio de facultades reglamentarias específicas previstas por las leyes.

Es decir, para que una autoridad pueda incondicionalmente afectar derechos ciudadanos, debe ser creada, necesariamente, por un acto legislativo que le dé origen o que siente las bases legislativas específicas para que, posteriormente, en ejercicio de una atribución reglamentaria específica sea creada la autoridad en congruencia con el acto legislativo.

Lo señalado en párrafos anteriores constituye una interpretación constitucional formulada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de observancia obligatoria para la totalidad de los tribunales de la República -incluso para la Sala responsable y para este tribunal-, por tratarse de un criterio vinculante en términos del artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según se desprende de la tesis P./J. 102/2009, publicada en la página 1069 del Tomo XXX, agosto de 2009 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyos rubro y texto dicen lo siguiente:

"ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS. LOS QUE AFECTAN LA ESFERA DE LOS PARTICULARES DEBEN SER CREADOS POR LEY O MEDIANTE ACTO DEL EJECUTIVO EN EJERCICIO DE FACULTADES ESPECÍFICAS ATRIBUIDAS LEGISLATIVAMENTE, SALVO QUE SE TRATE DE ENTES CUYA ACTIVIDAD SÓLO TRASCIENDA AL INTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. De la interpretación de los artículos 8o. y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en relación con las tesis 2a./J. 68/97 y P. CLII/97, de rubros: ‘REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA.’ y ‘FACULTAD REGLAMENTARIA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA EXCEDE AL CREAR UNA AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY.’; se advierte que, por regla general, las autoridades del Estado que afectan la esfera de los gobernados deben ser creadas a través de una ley con el objeto de evitar la proliferación de entidades creadas caprichosamente por diversa autoridad administrativa instituida legalmente, pues de lo contrario ello justificaría la generación de verdaderas autoridades ‘de facto’, las cuales, desde luego y en principio tendrían un origen inconstitucional por no gozar de un reconocimiento legislativo, además de que esas prácticas materialmente permitirían que la estructura de la administración pública se modificara con relativa facilidad y con ocasión de perjuicios para la seguridad jurídica de los gobernados. Sin embargo, esa regla puede admitir excepciones, una de las cuales es precisamente cuando el propio Poder Legislativo faculta a la autoridad administrativa para crear, a través de un acto administrativo, a nuevas autoridades; en estos supuestos el acto de creación deberá publicitarse mediante actos administrativos de carácter general (como pueden ser los reglamentos o incluso los acuerdos publicados en los medios de difusión oficial) y a condición de que la actuación del nuevo ente autoritario tenga las facultades específicas que se le determinen en cada caso conforme a las disposiciones legales aplicables. Pero también debe reconocerse que cuando un organismo administrativo dentro de la administración pública centralizada no actúa hacia el exterior y únicamente ejerce funciones internas de asistencia, asesoría, apoyo técnico o coordinación, su creación no tendrá más límites que la determinación del titular de la dependencia de acuerdo con el presupuesto asignado."

Sobre las bases anteriores, resulta inconcuso que si el coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo, no fue creado por ley emanada del Congreso Estatal del Estado de Hidalgo, ni por un reglamento expedido por el Ejecutivo estatal en ejercicio de una facultad reglamentaria específica prevista en un acto legislativo local, deben considerarse impropios para fundamentar una competencia excepcional, en materia de impuestos federales coordinados, los diferentes fundamentos de origen reglamentario, relativos a la creación y facultades del mencionado coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, como lo son los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, primer párrafo, fracciones I y V, último párrafo, 7, primer párrafo, fracciones I, II, V, VII, IX y X, 8, 9, fracción I, 18, numerales 3 y 4, párrafo octavo, del Reglamento Interior de la Secretaría Finanzas del Gobierno del Estado de Hidalgo, citados en los actos con que inicio sus facultades de verificación esa autoridad como el Coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo y aquel donde determinó un crédito fiscal.

Ahora bien, al revisar el Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Hidalgo, es de advertirse que éste fue expedido, no en ejercicio de facultades reglamentarias específicas fundamentadas en leyes, sino en ejercicio de facultades reglamentarias genéricas o generales, por lo cual debe concluirse que esos fundamentos reglamentarios son jurídicamente impropios y, por lo mismo, son inatendibles para efectos de ser considerados un sustento de una competencia excepcional, en materia de impuestos federales coordinados, y de generación de actos que afecten derechos de cualquier índole.

En el orden expuesto, es evidente que el coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo, ente reglamentario dependiente de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Finanzas, por virtud de su naturaleza, carece de competencia para iniciar facultades de comprobación en materia de impuestos fiscales coordinados, como para emitir resoluciones que determinen créditos fiscales en esa materia, máxime que la interpretación razonable de la cláusula cuarta del citado convenio, y del criterio vinculante antes transcrito, evidencian tal incompetencia material.

En el orden expuesto, debe concederse el amparo para el efecto de que la Sala responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y dicte una nueva en la que considere que el coordinador del Centro Regional de Atención al Contribuyente de Tepeji del Río de Ocampo, Hidalgo, demandado, carece de competencia para emitir actos en materia de impuestos federales coordinados y de afectación de derechos a los administrados de cualquier índole, de conformidad con las consideraciones desarrolladas; esto es, que carece de competencia material para la emisión de los actos con los cuales inició sus facultades de verificación, sobre las cuales emitió la resolución que determinó el crédito fiscal controvertido, como también para la emisión de resoluciones que determinen impuestos federales, tomando en cuenta la jurisprudencia 2a./J. 9/2011, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 352, cuyos rubro y texto son:

"PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LOS ARTÍCULOS 50, SEGUNDO PÁRRAFO, Y 51, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, OBLIGAN AL EXAMEN PREFERENTE DE LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN RELACIONADOS CON LA INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD, PUES DE RESULTAR FUNDADOS HACEN INNECESARIO EL ESTUDIO DE LOS RESTANTES (LEGISLACIÓN VIGENTE ANTES DE LA REFORMA DEL 10 DE DICIEMBRE DE 2010). El artículo 50, segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al disponer que cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben analizar primero las que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana, implica que dichos órganos jurisdiccionales están obligados a estudiar, en primer lugar, la impugnación que se haga de la competencia de la autoridad para emitir el acto cuya nulidad se demande, incluso de oficio, en términos del penúltimo párrafo del artículo 51 del mismo ordenamiento, el cual dispone que el Tribunal podrá examinar de oficio la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada, análisis que, de llegar a resultar fundado, por haber sido impugnado o por así advertirlo oficiosamente el juzgador, conduce a la nulidad lisa y llana del acto enjuiciado, pues ese vicio, ya sea en su vertiente relacionada con la inexistencia de facultades o en la relativa a la insuficiente cita de apoyo en los preceptos legales que le brinden atribuciones a la autoridad administrativa emisora, significa que aquél carezca de valor jurídico, siendo ocioso abundar en los demás conceptos de anulación de fondo, porque no puede invalidarse un acto que ha sido legalmente destruido."

Al resultar fundados los anteriores conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes, toda vez que ya no serán objeto de examen en este amparo, en obvio que con la protección constitucional otorgada la parte quejosa obtiene los mayores beneficios posibles.

Por lo expuesto, y con fundamento en los artículos 76, 77, 78, 80 y 192, de la Ley de Amparo, y tercero transitorio del decreto de reformas constitucionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el seis de junio de dos mil once, se resuelve:

ÚNICO.-La Justicia de la Unión ampara y protege a Melchor González Rosas, por el acto y en contra de la autoridad precisados en el resultando primero de esta ejecutoria.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos a la Sala de origen y, en su oportunidad, archívese este expediente.

Así lo resolvió el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, por mayoría de votos de los Magistrados Emmanuel G. Rosales Guerrero y Víctor Manuel Méndez Cortés, contra el voto particular del Magistrado presidente Salvador González Baltierra, fue relator el segundo de los nombrados.