AMPARO DIRECTO 840/2016. 30 DE ENERO DE 2017. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: EDWIN NOÉ GARCÍA BAEZA. SECRETARIO: DANIEL HORACIO ACEVEDO ROBLEDO.

24. Estudio. En su primer concepto de violación, la quejosa señaló que la sentencia afecta su derecho a percibir el incremento de su pensión en los mismos términos que los trabajadores en activo, tomando en consideración los conceptos de "previsión social múltiple" y "despensa", y a que se le cubra el importe total de los conceptos de "compensación por desarrollo y capacitación", "ayuda por servicios", así como el pago de "aguinaldo" a razón de 90 días.

25. La quejosa aseveró que la Sala violó en su perjuicio los artículos 1o., 14, 16 y 17 de la Constitución Federal, que garantizan los principios de seguridad jurídica y legalidad que deben prevalecer en las resoluciones que emite la autoridad.

26. Asimismo, aduce que la Sala debió aplicar el principio pro persona, pues toda autoridad tiene el deber de aplicar, en todo momento, el derecho humano que más favorezca al trabajador, prevaleciendo el que le represente mayor protección.

27. La quejosa argumentó que la Sala no debió considerarse impedida para conocer su demanda y declarar su recurso infundado por no existir, por parte de la autoridad administrativa, pronunciamiento respecto a la procedencia o improcedencia del incremento solicitado, ya que en el caso no existe disposición legal alguna que obligue al pensionado a que acuda ante la autoridad en forma previa a la instancia contencioso administrativa en que se actúa.

28. Concatenado con lo anterior, la quejosa señaló que no era necesario agotar dicho recurso en la vía administrativa, pues no puede considerarse como un recurso obligatorio, en términos del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, sino optativo, ya que el criterio de definitividad se refiere a los recursos obligatorios previstos en la ley.

29. La quejosa señaló, en su segundo concepto de violación, que la sentencia que combate transgrede lo dispuesto en el artículo 16 constitucional, porque no existe disposición legal alguna que obligue al pensionista a acudir por vía de algún recurso administrativo ante la autoridad demandada en forma previa a la instancia contenciosa administrativa, y que si bien el instituto tiene la facultad para otorgar jubilaciones y pensiones, no existe disposición legal que la obligue a interponer, previamente al juicio de nulidad, recurso alguno; por tanto, la resolución impugnada en el juicio debe considerarse definitiva e impugnable ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

30. La quejosa aduce que la Sala es competente para conocer de las resoluciones que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ya que así lo dispone la fracción VI del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

31. La quejosa refirió que los trabajadores que hayan prestado sus servicios al Estado gozan de interés jurídico para controvertir la resolución que fija su cuota pensionaria y la pretendida omisión de su ajuste, en términos de lo dispuesto por el artículo 57 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

32. Dicho proceder se fundamenta en la tesis 1a. CVIII/2007, sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007, página 793. Registro digital: 172517.(13)

33. Son fundados los conceptos de violación que anteceden, suplidos en su deficiencia, en términos de lo dispuesto por el artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo, atendiendo a la causa de pedir que se aprecia de los mismos.(14)

34. El citado artículo establece que la autoridad que conozca del amparo se encuentra obligada a suplir la deficiencia de los conceptos de violación, en aquellos casos en que quien se presente a solicitar la protección federal sea un trabajador, con independencia de que la relación con su empleador se encuentre regulada por el derecho laboral o administrativo -como en el caso-, aun ante la ausencia de conceptos de violación.

35. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada 2a. XCV/2014 (10a.), de título y subtítulo: "SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA LABORAL. OPERA EN FAVOR DE LOS PENSIONADOS Y DE SUS BENEFICIARIOS.",(15) determinó que tratándose de juicios de amparo deducidos de asuntos laborales o contencioso-administrativos, en los que se controviertan el otorgamiento y los ajustes de pensiones, así como cualquiera otra prestación derivada de éstas, ya sea por los interesados o sus beneficiarios, el órgano de amparo queda obligado a suplir la deficiencia de la queja en favor de los demandantes de tales pretensiones.

36. Ahora bien, la Sala declaró infundado el recurso de reclamación interpuesto, por considerar que el acto cuya impugnación pretendía la actora, no se configuraba en ninguno de los supuestos de procedencia del juicio contencioso administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en el actual artículo 3o. de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

37. Por lo cual, consideró que para que estuviera en posibilidad de analizar la pretensión de la actora era necesario que, previamente, existiera un pronunciamiento expreso o ficto por parte del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

38. Partiendo de las consideraciones señaladas, se estima que el problema jurídico a determinar consiste en precisar si para demandar la omisión de los incrementos de la cuota pensionaria a través del juicio de nulidad, era necesario que primero hubiera un pronunciamiento expreso o ficto por parte del instituto.

39. Para dar respuesta al planteamiento, es necesario definir en qué consiste la jubilación, en qué radican los incrementos a los conceptos que integran la cuota pensionaria, quién tiene la obligación de realizarlos y, consecuentemente, probar su aplicación.

A) La jubilación constituye una prestación de seguridad social que el trabajador adquiere cuando satisface los requisitos legales; esto es, cuando tiene determinada edad, justifica el tiempo legal que prestó sus servicios o demuestra la causa de incapacidad física o mental.

B) Al acceder a ese derecho, el interesado obtiene todos los beneficios que derivan directa e inmediatamente en los términos que disponga la normatividad aplicable y, en su conjunto, lo ubican en una situación jurídica particular.

C) La situación jurídica en que se ubica el interesado cuando adquiere el derecho de pensión no puede ser variada, suprimida o modificada en forma alguna, ya que se trata de un derecho adquirido, esto es, como se reunieron los requisitos legales para el otorgamiento de la pensión, esa prerrogativa y los beneficios que en forma directa e inmediata derivan, se insertan en el patrimonio de la persona que se beneficia y no pueden verse afectados por disposición legal en contrario.

D) Uno de los beneficios que nace en forma directa e inmediata de la pensión, es el derecho a que se incremente periódicamente.

E) En efecto, cuando se reúnen los requisitos para obtener esa prestación se accede también al derecho de que sea aumentada bajo las fórmulas y los plazos determinados, lo que encuentra justificación si se toma en cuenta que el monto que originalmente compone tal prestación debe actualizarse periódicamente, a fin de que esté adaptado a las condiciones económicas actuales y pueda cumplir su naturaleza social.

F) En cuanto a la obligación de aplicar los incrementos, es evidente que las pensiones son prestaciones de seguridad social cubiertas, en este caso, por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en términos de lo dispuesto en los artículos 123, apartado B, fracción XI, inciso f), segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 43, fracción VI, inciso h), segundo párrafo, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Artículo 123, Apartado B, de la Constitución Federal; en relación con el diverso 5 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado vigente.

G) En ese sentido, es inconcuso que es el instituto demandado el encargado de administrar y pagar las prestaciones en dinero que correspondan a los trabajadores al servicio del Estado, así como las distintas prestaciones de seguridad social, entre ellas, las pensiones y sus respectivos incrementos, lo que se corrobora con lo señalado en la jurisprudencia 2a./J. 93/2013 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "PENSIÓN DEL ISSSTE. CARGA DE LA PRUEBA DE SUS INCREMENTOS EN EL JUICIO DE NULIDAD."(16)

40. Precisada la obligación que tiene el instituto demandado de garantizar el cumplimiento de las prestaciones de seguridad social, en concreto las pensiones, en sus distintas modalidades y sus respectivos incrementos, es necesario establecer si la inclusión de conceptos que percibió el trabajador en activo a la cuota pensionaria, así como los incrementos de las prestaciones en dinero -bono de despensa y previsión social múltiple- pueden ser considerados un acto administrativo autónomo, para estimar que en cada reclamo se exija resolución administrativa expresa o negativa ficta -según sea el caso-, o estamos frente a un derecho accesorio que, ante su incumplimiento, puede impugnarse como una consecuencia directa de la concesión de pensión y que no requiere, en cada caso, de la resolución administrativa expresa.

41. Primero, hay que recordar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el criterio jurisprudencial 2a./J. 114/2010, de rubro: "ISSSTE. CARGA DE LA PRUEBA TRATÁNDOSE DEL AJUSTE A LA PENSIÓN JUBILATORIA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007).", determinó que los conceptos que integran la cuota pensionaria son el sueldo tabular (sueldo, sobresueldo y compensaciones quinquenios y/o prima de antigüedad), y que sólo para el evento de que el trabajador estime que el documento presenta errores en cualquiera de los rubros referidos a las cantidades, en los conceptos o en los años de servicio, entonces deberá ofrecer pruebas idóneas para acreditar que las cantidades pretendidas fueron percibidas de manera regular, continua, periódica e ininterrumpida los últimos doce meses inmediatos anteriores a la fecha de su baja, y que cotizó con ellos en el régimen de seguridad social.

42. Ahora, por lo que respecta a los incrementos de las prestaciones en dinero que percibe conjuntamente con su pensión, debe señalarse que son prestaciones accesorias que se generan por el simple transcurso del tiempo, pues cumplen la función de permitir la subsistencia de los pensionados o sus beneficiarios, procurando garantizar la estabilidad en sus condiciones económicas, en un escenario similar al que tenían como trabajadores en activo. Es por ello que, se insiste, esos derechos son prestaciones que derivan de una situación particular y que no podrían subsistir en forma autónoma.

43. Por tanto, la modificación de la concesión de pensión y los incrementos de las prestaciones en dinero que reclama la quejosa, son efecto de un acto administrativo principal, como lo es la concesión de pensión, que es el acto por el cual se declara que el gobernado se encuentra en una situación particular que lo hace merecedor de ciertas prerrogativas económicas, de salud, vivienda, etcétera. Entonces, esos derechos son su consecuencia directa y generan un beneficio en la esfera jurídico-económica del particular, pero no en forma ilimitada, pues se encuentran sujetos a normas que regulan su otorgamiento.

44. Ahora bien, para establecer si es necesario provocar el acto administrativo (negativa ficta o resolución expresa), debe partirse de la naturaleza del acto que se reclama -modificación de la pensión e incremento de las prestaciones en dinero que se otorgan con ésta-.

45. La regla general se fija en el artículo 3, fracción VII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa,(17) que establece que el juicio contencioso administrativo procede en contra de resoluciones definitivas que se dicten en materia de pensiones civiles con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, lo cual implica que es imperante contar con una resolución definitiva ya sea expresa o configurada a través de negativa ficta, para estar en posibilidad de pedir su nulidad mediante la vía propuesta en el caso concreto.

46. No obstante lo anterior, en el particular, debe partirse de la distinción que se estableció en líneas anteriores, en cuanto a que el acto administrativo principal es la concesión de pensión, pues de él derivan el resto de las prerrogativas a que tiene derecho un trabajador en retiro, como la modificación por inclusión de conceptos de la cuota pensionaria y el incremento de prestaciones en dinero que percibe junto con ésta.

47. En ese sentido, es posible afirmar que, en el particular, el acto administrativo existe y únicamente se están impugnando sus consecuencias; por lo que sería ilógico pensar que el hecho de que la quejosa haya impugnado la modificación de su pensión y el incremento de las prestaciones en dinero denominadas "despensa" y "previsión social múltiple", debe ser entendida como un acto administrativo autónomo, pues, como se dijo, éste no es capaz de subsistir de forma autónoma.

48. Lo anterior, ya que si bien es claro que la quejosa -en su demanda de nulidad- señala como acto impugnado la omisión de inclusión de conceptos en su cuota pensionaria y el incremento de las prestaciones en dinero que percibe junto con su pensión, que tiene un carácter negativo, lo cierto es que, por sus consecuencias y partiendo de su carácter accesorio, no está reclamando una omisión (en estricto sentido), sino la desatención en el cumplimiento de una obligación de la institución de seguridad social, que corresponde a un acto positivo, pues implica la privación del ejercicio de un derecho, como es el de disfrutar de su pensión de manera completa, es decir, correctamente cuantificada o, en su caso, de conocer la forma en que se le han aplicado esos incrementos a las prestaciones en dinero.

49. En ese sentido, aun cuando la regla general establezca la imposibilidad de impugnar omisiones, en el caso, debe atenderse a la naturaleza de las pretensiones de la quejosa que -como se dijo-, son prestaciones accesorias que implican la violación del ejercicio de un derecho; así, en ejercicio del principio de mayor beneficio -que privilegia el contenido del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues garantiza a los ciudadanos el acceso real, completo y efectivo a la administración de justicia-, este tribunal considera que la causa de improcedencia que estimó actualizada la responsable, no se actualiza en el caso, por las razones expuestas.

50. Máxime que a nada positivo llevaría considerar que la quejosa debe provocar el acto administrativo para poder obtener la modificación de su cuota pensionaria y el incremento de las prestaciones en dinero, porque ello la llevaría a reiniciar un trámite inicial con un plazo de tres meses (lapso que tiene el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado para manifestar su voluntad respecto de una petición de incremento de cuota pensionaria), para posteriormente impugnar la ocasional negativa ficta o negativa -según corresponda-, a través de un juicio de nulidad que puede prolongarse por otro año más -atendiendo a la carga de trabajo-, sin tomar en cuenta la posible impugnación de la sentencia desfavorable en amparo directo.

51. Al respecto, este tribunal emitió la tesis I.9o.A.16 A (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro XV, Tomo 2, diciembre de 2012, página 1448, registro digital: 2002344, de rubro: "OFICIOS DE CONCESIÓN DE PENSIÓN JUBILATORIA EMITIDOS POR EL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LAS SALAS REGIONALES DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA SON COMPETENTES PARA CONOCER DE LOS JUICIOS INSTAURADOS EN SU CONTRA, SIN OBLIGACIÓN DE INTERPONER PREVIAMENTE INSTANCIA ADMINISTRATIVA ALGUNA."(18)

52. En las relatadas consideraciones, al ser patente la violación de derechos, lo que procede es conceder el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados, para el efecto de que:

53. I) La Sala responsable deje insubsistente la sentencia pronunciada en el recurso de reclamación de diecisiete de agosto de dos mil dieciséis; y,

54. II) Emita una nueva, en la que determine que sí es competente para conocer de los incrementos solicitados y resuelva conforme a derecho proceda.

55. Similar criterio sostuvo este tribunal en los juicios de amparo directo 792/2016, 679/2016, 848/2016 y 686/2016, resueltos por unanimidad de votos, en anteriores sesiones, los cuales coinciden en su integridad con lo decidido en el presente asunto y se invocan como hecho notorio por tratarse de un asunto de este tribunal.

56. Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia 2a./J. 27/97, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VI, julio de 1997, página 117. Registro digital: 198220.(19)

Por lo expuesto y fundado, y con apoyo, además, en los artículos 34, 73, 74, 75, 76 y 170 de la Ley de Amparo y 37, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

ÚNICO.-La Justicia de la Unión ampara y protege a **********, en contra de la sentencia pronunciada el diecisiete de agosto de dos mil dieciséis, por la Octava Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en el juicio de nulidad ***********, por las razones precisadas en el último considerando de este fallo.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al órgano jurisdiccional de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así, por unanimidad de votos de los Magistrados María Simona Ramos Ruvalcaba (presidenta), Sergio Urzúa Hernández y Edwin Noé García Baeza; lo resolvió el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, siendo ponente el último de los nombrados.

En términos de lo previsto en el artículo 8 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprimen la información considerada legalmente como reservada o confidencial, que encuadra en ese supuesto normativo.

Nota: La tesis de jurisprudencia 2a./J. 93/2013 (10a.) citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, página 945.