CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 207/2022

1. PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso h, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I y 11, fracciones VI y VIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , por tratarse de un conflicto entre el Poder Judicial y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, todos del Estado de Morelos, en el que no es necesaria la intervención del Tribunal Pleno por haberse impugnado un acto, en relación con los puntos Segundo, fracción I, y Tercero del Acuerdo General Número 1/2023, de veintiséis de enero de dos mil veintitrés, del Tribunal Pleno, relativo a la determinación de los asuntos que el Pleno conservará para su resolución, y el envío de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito.
2. SEGUNDO. Fijación de la litis. A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos resulta necesario determinar cuál es el acto concreto y específicamente reclamado por el poder actor.
3. En el respectivo apartado de la demanda, el Poder Judicial accionante señaló como tal el siguiente:

“IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como el medio oficial en que se hubieran publicado:

El decreto número CUATROCIENTOS VEINTIDÓS, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” 6109, de fecha treinta y uno de agosto de dos mil veintidós, por el que se concede pensión por jubilación a Nelson Torres Peña, con cargo al presupuesto del Poder Judicial del Estado de Morelos, sin que el Poder Legislativo de esta Entidad Federativa haya transferido efectivamente los recursos necesarios para cumplir con la carga económica que implica el decreto jubilatorio.”

1. No obstante, derivado de la lectura integral y sistemática de la demanda se advierte, en específico, del único concepto de invalidez que hizo valer el Poder Judicial del Estado de Morelos, que de lo que se duele es que se haya otorgado una pensión por jubilación a una persona con cargo al presupuesto del Poder Judicial local sin haber transferido los recursos económicos necesarios para cumplir tal señalamiento.
2. Tal determinación se encuentra únicamente en el artículo 2° y no en el artículo 3º y es el que constituye la materia de la presente controversia constitucional. En consecuencia, se tiene únicamente al artículo 2° del Decreto cuatrocientos veintidós, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6109, de treinta y uno de agosto de dos mil veintidós, como acto impugnado.
3. No pasa desapercibido para esta Primera Sala, que en la parte final del único concepto de invalidez se señala que, en el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal de dos mil veintiuno, no se aprobó el anteproyecto con las cantidades y montos solicitados.
4. Sin embargo, lo anterior no implica que propiamente se esté impugnando el presupuesto de egresos, porque de una lectura integral de la demanda se advierte que ello es parte de la compleja argumentación para demostrar la inconstitucionalidad del decreto jubilatorio impugnado a partir de la inconstitucionalidad del sistema de pensiones previsto en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y su reflejo en la autonomía e independencia del Poder Judicial local.
5. De manera similar se ha resuelto, entre otras, la controversia constitucional 62/2021 en la que esta Sala sostuvo que las referencias al presupuesto de egresos son sólo parte de la compleja argumentación para demostrar la invalidez del decreto pensionario impugnado. Además, la cita del Decreto 1105 que contiene el presupuesto de egresos para el Estado, para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno, únicamente es contextual y no se puede tener por impugnado en razón de que se invalidó por la Segunda Sala de este Alto Tribunal al resolver la Controversia Constitucional 15/2021.
6. Se considera un hecho notorio que el doce de febrero de dos mil veintiuno, el aquí Poder actor promovió una controversia constitucional la cual tiene el número de registro 15/2021, en contra de los poderes Ejecutivo y Legislativo del mismo Estado, demandando la invalidez del presupuesto a que se hace referencia, dicha controversia fue resuelta por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en sesión de veinticuatro de noviembre de dos mil veintiuno .
7. TERCERO. Oportunidad . El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el plazo para promover una controversia constitucional es de treinta días que se computan de manera distinta, en función del tipo de acto controvertido.
8. En el presente caso, debido a que el Poder actor impugna un decreto cuya naturaleza es de acto legislativo, el cómputo debe realizarse tomando en cuenta el día en que fue publicado en el periódico oficial de la entidad, esto es, en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6109 del Estado de Morelos, el treinta y uno de agosto de dos mil veintidós, por lo que el plazo de treinta días para presentar la controversia constitucional transcurrió del uno de septiembre al dieciocho de octubre, ambos de dos mil veintidós .
9. Consecuentemente, dado que la demanda se presentó el cuatro de octubre de dos mil veintidós, es evidente que la controversia constitucional se promovió oportunamente.
10. CUARTO. Legitimación activa. De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia , la parte actora deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas respectivas estén facultados para representarla.
11. El Poder Judicial del Estado de Morelos, compareció por conducto de Luis Jorge Gamboa Olea, quien acreditó su carácter de Magistrado Presidente del Tribunal Superior de Justicia y de la Junta de Administración, Vigilancia y Disciplina del Poder Judicial del Estado de Morelos .
12. El mencionado Magistrado Presidente se encuentra facultado para promover la presente controversia constitucional en representación del Poder Judicial del Estado de Morelos, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso h),constitucional; 10, fracción I, y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos , así como 34 y 35, fracción I , de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Morelos .
13. QUINTO. Legitimación pasiva. Se reconoció como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo así como al Secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos.
14. De conformidad con la fracción II, del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia , tiene el carácter de parte demandada en la controversia constitucional la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional.
15. Por lo tanto, de conformidad con lo previsto en la ley reglamentaria, la parte demandada también debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios facultados para representarla, en términos de las normas que lo rigen.
16. Así, el Poder Ejecutivo es representado por la Consejera Jurídica Dulce Marlene Reynoso Santibáñez; el Poder Legislativo es representado por el Diputado Francisco Erik Sánchez Zavala, Presidente de la Mesa Directiva de la LV Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, y; en representación de la Secretaría de Gobierno del Estado de Morelos ésta fue representada por su titular Samuel Sotelo Salgado, quien acreditó su calidad con la copia certificada de su nombramiento expedida el cuatro de enero de dos mil veintitrés y quien cuenta con legitimación pasiva en la presente controversia en tanto refrendó el Decreto impugnado.
17. Así, dichos funcionarios están legitimados para comparecer en la presente controversia constitucional, el Secretario de Gobierno al haber refrendado el decreto impugnado y Consejero Jurídico, en representación del Poder Ejecutivo, de conformidad con la fracción II, del artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos .
18. Por otra parte, el Poder Legislativo del Estado de Morelos es representado por el Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado.
19. Lo anterior, se advierte del acta de sesión ordinaria de pleno del catorce de septiembre de dos mil veintidós, en donde consta su designación como Presidente de la Mesa Directiva.
20. En esas condiciones, en términos del artículo 36, fracción XVI, de la referida ley, el Presidente de la Mesa Directiva cuenta con facultades para representar al Poder Legislativo local .
21. Por consiguiente, los funcionarios acreditaron tener facultades para comparecer a la presente controversia constitucional.
22. SEXTO. Causas de improcedencia . Antes de entrar al estudio de fondo, resulta necesario analizar las causas de improcedencia planteadas por las autoridades demandadas, así como aquellas que de oficio pudiera advertir este Alto Tribunal.
23. Tanto el Secretario de Gobierno como el Consejero Jurídico, en representación del Poder Ejecutivo local, ambos del Estado de Morelos, señalan debe sobreseerse en la controversia constitucional, porque el poder actor no les atribuye algún acto de forma directa, es decir, no se formularon conceptos de invalidez que controviertan su actuar por vicios propios respecto de la promulgación y publicación del decreto impugnado.
24. Son infundados los motivos de sobreseimiento antes expuestos, en virtud de que las autoridades mencionadas forman parte del proceso de creación del decreto combatido y, por ende, esa participación y la constitucionalidad de su actuación es susceptible de ser analizada por esta Primera Sala, de conformidad con lo previsto en el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia .
25. Por su parte, el Poder Legislativo del Estado de Morelos señala que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia , porque la expedición del decreto impugnado no le provoca afectación alguna al Poder Judicial actor y, por tanto, carece de interés legítimo para promover el presente medio de control de constitucionalidad.
26. Lo anterior debe desestimarse, ya que la determinación de la afectación que genera a la parte actora la expedición del decreto por el cual se otorga una pensión , es una cuestión que involucra el estudio de fondo del asunto, por lo que no puede ser motivo de análisis en este considerando. Sirve de sustento a lo anterior, la jurisprudencia número P./J. 92/99 de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE” .
27. SÉPTIMO. Estudio. El Poder actor demanda la invalidez de la porción normativa del artículo 2º del Decreto cuatrocientos veintidós, por medio del cual el Congreso local otorgó una pensión por jubilación con cargo al presupuesto del Poder Judicial, imponiéndole la obligación de pagarla a partir del día siguiente a aquél en que el trabajador se separó voluntariamente de sus labores en razón de que, dicha jubilación tiene cabida en lo previsto por el artículo 58, fracción II, inciso f) de la Ley de Servicios Civil vigente en el Estado de Morelos que será cubierta por el Poder Judicial del Estado de Morelos, con cargo a la partida presupuestal correspondiente al pago de pensiones, controversias constitucionales y amparos del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos.
28. La porción combatida es del tenor literal siguiente:

“DECRETO NÚMERO CUATROCIENTOS VEINTIDÓS POR EL CUAL SE CONCEDE PENSIÓN POR JUBILACIÓN A NELSON TORRES PEÑA.

ARTÍCULO 2º.- La pensión decretada lo es a razón del90% del último salario del solicitante a partir del día siguiente a aquél en que se separe de sus labores; toda vez que la jubilación solicitada encuadra en lo previsto con los artículos 55, 56 y 58, fracción I, inciso c) de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos en vigor, y debe ser cubierta por el Poder Judicial del Estado de Morelos con cargo al presupuesto autorizado de éste, en el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos con cargo al presupuesto autorizado a peste, en el Presupuesto de Egreso del Gobierno del Estado de Morelos en vigor.

”

1. El planteamiento de invalidez desarrollado por el poder accionante es fundado. Esta Primera Sala ha resuelto múltiples controversias constitucionales relativas al otorgamiento unilateral de pensiones por el Congreso del Estado de Morelos con cargo al presupuesto del Poder Judicial. En dichos asuntos se ha procedido estableciendo los fundamentos constitucionales pertinentes (A), para enseguida analizar con ellos el decreto combatido (B), y, en el presente asunto se seguirá la misma metodología.
2. A. Parámetro de regularidad constitucional. El principio de división de poderes en el caso de las entidades federativas está previsto en el artículo 116, primer párrafo de la Constitución Federal , en donde se establece que el poder público de los estados se dividirá para su ejercicio en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, sin que se puedan reunir dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
3. El Tribunal Pleno ha señalado que el principio de división de poderes está contenido en una norma constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes de las entidades federativas. Por esta razón, existe un sistema de pesos y contrapesos que tiende a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto que pueda producir una distorsión en el sistema de competencias o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales o a sus garantías reconocidos constitucionalmente .
4. Además, se ha establecido que, para respetar tal equilibrio, los poderes públicos de las entidades federativas están obligados a respetar los mandatos prohibitivos de no intromisión, no dependencia y no subordinación .

45. Al respecto, la intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, e implica que uno de los poderes se inmiscuya o interfiera en una cuestión propia de otro, pero sin afectar de manera determinante la toma de decisiones. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación, e implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. Finalmente, la subordinación es el nivel de violación más grave, pues implica que un poder no pueda tomar sus decisiones de manera autónoma, sometiéndose a la voluntad del poder que lo subordina.

1. Además, el Tribunal Pleno ha sostenido que la autonomía de la gestión presupuestal de los poderes judiciales locales, prevista en el artículo 17 de la Constitución Federal constituye una condición necesaria para que estos poderes ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial, el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores.
2. Así, la autonomía en la gestión presupuestal es un principio fundamental de la independencia de los poderes judiciales locales, misma que no puede sujetarse a las limitaciones de otros poderes sin que ello derive en una violación al principio de división de poderes .
3. B. Análisis del caso concreto. De la lectura del artículo 2º del Decreto 422 impugnado, esta Primera Sala observa que, en efecto, la pensión por jubilación se otorga de manera unilateral por el Congreso del Estado de Morelos con cargo al erario del Poder Judicial actor. De esta manera, la legislatura estatal establece el destino de una parte del presupuesto de la rama judicial, pues dispone de recursos ajenos para el pago de dicha pensión sin darle intervención al poder que debiera hacer la provisión económica respectiva .
4. Así, con la emisión del Decreto 422, el Congreso del Estado lesionó la independencia del Poder Judicial en el nivel más grave, es decir, en el de la subordinación y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de los recursos, pues el hecho de que la legislatura local sea la instancia que decida si procede otorgar una pensión por jubilación resulta contraria al artículo 116 constitucional, toda vez que sólo el Poder Judicial es quien debe administrar, manejar y aplicar su propio presupuesto.
5. El Tribunal Pleno ha sostenido que, conforme al artículo 116, fracción VI de la Constitución Federal las legislaturas estatales son las encargadas de emitir las leyes que deben regir las relaciones de trabajo entre el estado y sus trabajadores. Por ello, si en las normas locales se prevé lo relativo a los temas de seguridad social, como lo son las pensiones, se cumple así con el mandato del artículo 127, fracción IV constitucional . No obstante, esto no implica que los órganos legislativos deban otorgar directamente las pensiones, ya que no deben dirigir de manera unilateral los recursos ni determinar las pensiones de otros poderes del Estado.
6. Debido a que no es parte de la litis, no se estudia en el presente fallo el sistema legal de pensiones del Estado de Morelos pero ello, no implica que esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación deje de advertir que la posibilidad de que el Congreso local sea la instancia que determine, calcule y otorgue de manera unilateral una pensión con cargo al presupuesto de otro poder es un aspecto que puede transgredir la autonomía de otros poderes o incluso de otros órdenes jurídicos.
7. Lo anterior, sumado a que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veinticuatro de noviembre del dos mil veintiuno, resolvió por unanimidad de cinco votos, la controversia constitucional 15/2021, en el sentido de declarar la invalidez del oficio GOG/087/2020, de treinta de septiembre del dos mil veinte, impugnado del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, y los artículos décimo sexto (en la parte que asigna el presupuesto total al Poder Judicial del Estado de Morelos) y décimo octavo, párrafos primero y segundo, así como el anexo 2, del Decreto número 1105 por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del primero de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil veintiuno; ello al considerar que la modificación que efectuó el Gobernador al proyecto presupuestario, impidió que la legislatura de esa entidad federativa dictaminara y aprobara un monto global de presupuesto para el Poder Judicial local teniendo como base la cantidad solicitada originalmente por el Poder Judicial en su proyecto.
8. Por lo que concluyó que los artículos y anexos que contienen las asignaciones presupuestarias al Poder Judicial estatal no garantizan que el presupuesto que fue reducido por el Gobernador y así aprobado por la legislatura efectivamente sea equivalente al cuatro punto siete por ciento (4.7%) mínimo del gasto programable que debe otorgársele al Poder Judicial del Estado de Morelos en el presupuesto de egresos.
9. Como se advierte, la Segunda Sala declaró la invalidez de los artículos décimo sexto, en la parte que asigna el presupuesto total al Poder Judicial del Estado de Morelos y décimo octavo, párrafos primero y segundo, así como el anexo 2, del Decreto número 1105 por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil veintiuno; para los efectos siguientes:

a. El Congreso del Estado de Morelos, sin dilación alguna, tome las medidas indispensables para garantizar que se otorgue al Poder Judicial de esa entidad federativa una cantidad equivalente al cuatro punto siete por ciento (4.7%) del gasto programable en términos del artículo 40, fracción V, de la Constitución local, en el entendido de que, para tal efecto, deberá precisar, con toda claridad y certeza, cómo quedó comprendido el gasto programable del ejercicio dos mil veintiuno, con qué conceptos y partidas presupuestarias y por qué, atendiendo a los parámetros y reglas que para tal efecto prevé el artículo 2, fracciones XVII, XVIII, XX y XXI, del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil veintiuno.

b. Hecho lo anterior, deberá transferir al poder público actor la cantidad que, en su caso, resulte de la diferencia entre el cuatro punto siete por ciento (4.7%) del gasto programable autorizado en el decreto de presupuesto de egresos para dos mil veintiuno y la asignación presupuestaria que se le hizo en cantidad total de $549’034,000.00 (quinientos cuarenta y nueve millones treinta y cuatro mil pesos 00/100 moneda nacional).

1. Por otro lado, procede desestimar lo que señalan las autoridades demandadas en la parte en la que manifiestan que en el presupuesto de egresos local para el dos mil veintiuno se etiquetó a favor del Poder Judicial una partida con los recursos necesarios para las pensiones y las controversias constitucionales, porque el hecho mismo de que el Congreso local otorgue la pensión es, per se, el acto que causa la invalidez, con independencia de si la partida prevista en el presupuesto es idónea y suficiente.
2. Así, lo procedente es declarar la invalidez de la porción normativa del artículo 2º del Decreto 422, publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” número 6109, de treinta y uno de agosto de dos mil veintidós, por medio del cual el Congreso del Estado de Morelos otorgó una pensión por jubilación con cargo al presupuesto del Poder Judicial, lo que hace innecesario el estudio de los conceptos de invalidez restantes, pues en nada cambiaría la conclusión .
3. Efectos. Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 41, fracciones IV, V y VI y 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal , esta Primera Sala determina lo siguiente:
4. Se declara la invalidez parcial del Decreto 422, únicamente en la porción normativa del artículo 2º que dice: “ y debe ser cubierta por el Poder Judicial del Estado de Morelos con cargo al presupuesto autorizado a éste, en el Presupuesto de Egreso del Gobierno del Estado de Morelos en vigor. ”
5. Cabe precisar que el efecto de la invalidez parcial decretada no puede causar afectación alguna a los derechos que ya se habían otorgado a la persona jubilada y que no fueron materia de la invalidez decretada en la presente controversia, por lo que el Congreso del Estado de Morelos, en ejercicio de sus facultades, deberá:
6. Modificar el decreto impugnado únicamente en la parte materia de la invalidez, y
7. A fin de no lesionar la independencia del Poder Judicial actor y en respeto del principio de autonomía en la gestión presupuestal de los Poderes, establecer de manera puntual:

• Si será el propio Congreso quien se hará cargo del pago de la pensión respectiva con cargo al presupuesto general del Estado, o
• En caso de considerar que debe ser algún otro Poder o entidad quien deba realizar los pagos correspondientes a la pensión, deberá otorgar efectivamente los recursos necesarios para que dicho ente pueda satisfacer la obligación en cuestión.

1. Esta declaratoria de invalidez surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos al Congreso del Estado de Morelos.

Por lo expuesto y fundado, se