Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 190/2022

Fecha: 05-Jul-2023

Encabezado

ACTOR: INSTITUTO MORELENSE DE PROCESOS ELECTORALES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

ÍNDICE TEMÁTICO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 190/2022

ACTOR: INSTITUTO MORELENSE DE PROCESOS ELECTORALES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión de cinco de julio de dos mil veintitrés, emite la siguiente

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 190/2022, promovida por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana contra el Poder Legislativo del Estado de Morelos, demandando la invalidez del artículo 2º del decreto número cuatrocientos treinta y cinco (Decreto 435), publicado el diez de agosto de dos mil veintidós en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, Sexta Época, número 6103.

Presentación del escrito inicial. El trece de septiembre de dos mil veintidós, Mireya Gally Jordá, quien se ostentó como consejera presidenta del mencionado Instituto promovió la demanda de controversia constitucional.
Antecedentes. En síntesis, el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana (en lo sucesivo “Instituto electoral”) señala los siguientes antecedentes:
El veintinueve de julio de dos mil veintiuno, el Instituto electoral remitió al Poder Ejecutivo del estado su anteproyecto de presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal de dos mil veintidós, con el fin de que dicho anteproyecto fuera incluido en el presupuesto de egresos del gobierno del estado y sometido a la consideración del congreso local.
El veintinueve de diciembre de dos mil veintiuno, el Instituto electoral giró un oficio a la Secretaría de Hacienda del Gobierno del estado solicitando que se le precisara el monto que debía considerar para el ejercicio fiscal de dos mil veintidós.
El treinta de diciembre de dos mil veintiuno, se recibió en la oficialía de partes del Instituto electoral un oficio signado por el titular de la Secretaría de Hacienda local, en el cual se contestaba que el presupuesto total que le correspondía era el del presupuesto autorizado para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve.
La Secretaría de Hacienda justificaba su determinación en que el presupuesto de egresos local para el ejercicio fiscal de dos mil veintidós todavía no era aprobado por el Poder Legislativo, por lo que aplicaba lo dispuesto en el artículo 32, párrafo décimo primero de la Constitución del estado, en el sentido de que ante la falta de aprobación de las leyes de ingresos y del presupuesto de egresos continúan rigiendo los ordenamientos que hubieren sido aprobados para el ejercicio fiscal del año anterior, con la precisión de que si en el presupuesto de egresos existen recursos aprobados por ser año electoral, se entiende que sólo se autorizan recursos referentes al último año en el que no hubo elecciones.
La Secretaría de Hacienda señaló que, entonces, el presupuesto de egresos que debería tomarse en cuenta para el Instituto electoral sería el del ejercicio fiscal de dos mil veinte, pues el de dos mil veintiuno correspondió a un año electoral; no obstante, la ley de ingresos y el presupuesto de egresos de dos mil veinte habían sido invalidados por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 116/2020. Por ello, en opinión de la misma Secretaría, aplicaba el presupuesto de egresos para el ejercicio de dos mil diecinueve.
Por lo tanto, la Secretaría de Hacienda concluyó que el presupuesto total que se debía considerar para el Instituto electoral era el previsto en el presupuesto de egresos de dos mil diecinueve, el cual establece una cantidad de $132’821,000.00 (ciento treinta y dos millones ochocientos veintiún mil pesos 00/100 M.N.), del cual están excluidas las prerrogativas de los partidos políticos para el año electoral.
El trece de enero de dos mil veintidós, el Instituto electoral aprobó el acuerdo de distribución del presupuesto de egresos del propio Instituto para el ejercicio fiscal de dos mil veintidós. En la misma fecha, se aprobó el acuerdo IMPEPAC/CEE/011/2022, mediante el cual se aprobó la distribución del presupuesto referido.
El veinticuatro de agosto de dos mil veintidós, Melody Ivonne Zamudio Solís, hizo del conocimiento del Instituto electoral el Decreto 435 que contiene una pensión por jubilación a su favor.
El dos de septiembre del mismo año, la misma persona presentó un escrito donde por segunda ocasión solicitó que le fuera cubierto el pago correspondiente a la pensión por jubilación, en términos del Decreto 435.
Se afirma que en el Decreto 435, el congreso local se limitó a señalar que la pensión por jubilación es con cargo al presupuesto del Instituto electoral, lo que se hizo sin asignar presupuesto para pagar la pensión a partir del día siguiente a aquel en que se separó de sus labores la persona beneficiaria, según se ordena en el artículo 2° del Decreto impugnado.
Conceptos de invalidez. En síntesis, el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana (“Instituto electoral”) señala como único concepto de invalidez lo siguiente:
El Decreto 435 vulnera en contra del Instituto electoral los artículos 14, 16, 17, 116, fracción IV, 123, apartado B, fracción XI, inciso a), 126 y 127 de la Constitución Federal, y los artículos 23, fracción V, 83 y 131 de la Constitución local por las razones siguientes.
Que la ley faculte al Poder Legislativo a emitir decretos jubilatorios de trabajadores de organismos constitucionales autónomos se aparta del principio de autonomía de la gestión previsto en los artículos 17 y 116, fracción IV, de la Constitución Federal.
El Decreto 435 transgrede el artículo 116 constitucional, en el cual se establece que el ejercicio del poder en cada entidad federativa debe estar dividido para su ejercicio.
El Decreto 435 viola el artículo 16 constitucional, al incumplir con los requisitos de fundamentación y motivación.
El Decreto 435 es contrario al principio de autonomía consagrado en los artículos 116, fracción IV de la Constitución Federal y 23, fracción IV de la Constitución local, pues el Instituto electoral, en tanto organismo público autónomo, tiene personalidad jurídica y patrimonio propio.
Se vulnera el artículo 123, apartado B, fracción IV, inciso a), y el artículo 127 de la Constitución Federal, los cuales establecen la obligación de los Poderes de la Unión de otorgar el pago de las pensiones o jubilaciones, la prohibición de concederlas o cubrirlas cuando no estén asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, y la obligación de que se encuentren referidas en los presupuestos de egresos.
Se vulnera el principio de congruencia presupuestal de los organismos públicos autónomos previsto en la Constitución local, el cual establece que corresponde al Consejo Estatal Electoral aprobar su proyecto de presupuesto de egresos, mismo que debe incluirse en el presupuesto de egresos local sin que pueda ser modificado, conforme al artículo 32 del mismo ordenamiento.
En consecuencia, se estima que el Decreto 435 afecta el presupuesto del Instituto electoral, pues impone la obligación de erogar un recurso que no se encuentra previsto y no determina una partida para el pago de la pensión, contrariando los artículos 126 de la Constitución Federal y 131 de la Constitución local.
El congreso local no puede determinar en qué casos procede otorgar una prestación cuando ésta nace de las relaciones de trabajo entre un organismo público autónomo y sus trabajadores, pues ello vulnera la autonomía de la gestión presupuestal y el principio de autonomía e independencia garantizado en el artículo 116 constitucional.
El congreso local transgrede la independencia y autonomía presupuestal del Instituto electoral al obligarlo a cubrir una pensión por jubilación sin aprobar una partida para cubrirla, lo que se traduce en una subordinación que entromete y vuelve dependiente al Instituto electoral frente al congreso demandado.
Los artículos 24, fracción XV, 56, 57, último párrafo, 59 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos otorgan al congreso local la atribución de ser el órgano resolutor en materia de pensiones; no obstante, ello lesiona la autonomía presupuestal del Instituto electoral, pues se prevé que el congreso fije los casos en que procede otorgar el pago de pensiones de los trabajadores del Instituto electoral.
En la controversia constitucional 75/2021, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que los poderes Ejecutivo y Legislativo del estado de Morelos se encuentran constreñidos a entregar los recursos económicos respectivos cuando determinen el pago de una pensión jubilatoria.
Artículos constitucionales violados. El Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana estima violados en su perjuicio los artículos 16, 17, 49, 116, 123, 126 y 127 de la Constitución Federal.
Registro, turno, admisión y trámite. Mediante acuerdo de veintitrés de septiembre de dos mil veintidós, el entonces ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional y lo turnó al ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá para instruir el procedimiento.
Mediante acuerdo de veinticuatro de octubre del mismo año, el ministro instructor admitió a trámite la demanda y tuvo como demandados a los poderes Legislativo y Ejecutivo y al secretario de gobierno del Estado de Morelos; además, requirió a los dos poderes para que con sus contestaciones de la demanda remitieran las copias certificadas de los antecedentes legislativos y del ejemplar del periódico oficial relacionados con el Decreto impugnado. Finalmente, ordenó dar vista con la demanda a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo que a su representación correspondiera.
Contestación del Poder Legislativo. Mediante escrito recibido el tres de enero de dos mil veintitrés, Francisco Erik Sánchez Zavala, diputado presidente de la Mesa Directiva de la Quincuagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Morelos, rindió su contestación de la demanda, donde en resumen señaló lo siguiente:
Son improcedentes e infundados los conceptos de invalidez del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana (“Instituto electoral”), pues deja de observar que el congreso expidió el Decreto 435 en uso de las facultades que le otorga la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, la cual establece que los trabajadores del estado tienen derecho a una pensión que otorga el congreso local mediante decreto cuando se cumplen los requisitos previstos en la misma ley.
Una vez analizado el caso de Melody Ivonne Zamudio Solís, el congreso local consideró que se satisfacían los requisitos de la Ley del Servicio Civil para asignar la pensión solicitada, por lo que mediante el Decreto 435 se concedió la pensión por jubilación.
El Instituto electoral promovió ante el Tribunal Electoral del estado un Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, al cual correspondió el número de expediente TEEM-JDC-19/2022, y donde reclamó del congreso local la falta de respuesta a un oficio de catorce de octubre de dos mil veintidós donde se solicitaba de los poderes Ejecutivo y Legislativo el cumplimiento del Decreto 435.
El doce de diciembre de dos mil veintidós, el Tribunal Electoral del estado dictó sentencia donde ordenó al Poder Ejecutivo y a la Secretaría de Hacienda elevar la petición de ampliación presupuestal solicitada por el Instituto electoral al congreso local, para que el Poder Legislativo pudiera cumplir los plazos ordenados en la resolución.
El trece de diciembre del mismo año, el congreso recibió un oficio donde el titular del Ejecutivo le eleva una petición de ampliación presupuestal solicitada por el Instituto electoral; este oficio fue conforme a lo ordenado por el Tribunal Electoral del Estado en las resoluciones emitidas en los juicios electorales TEEM/JE/13/2022-3 y su acumulado TEEM/JE/14/2022-3, TEEM/JE/15/2022-3 y su acumulado TEEM/JE/16/2022-3, TEEM/JE/17/2022-3, TEEM/JE/18/2022-3 y TEEM/JE/19/2022-1. (página 10 de la contestación del Poder Legislativo)
En el oficio recibido en el congreso local, el Gobernador y el Secretario de Hacienda del Estado de Morelos señalaron lo siguiente: (a) es imposible determinar la fuente de ingresos para proveer los recursos económicos al Instituto electoral en el presupuesto de egresos; (b) es improcedente otorgar las ampliaciones presupuestales solicitadas; (c) es imposible cumplir con las normas que señalan que toda propuesta de aumento o creación de gasto en el presupuesto de egresos debe acompañarse de una iniciativa o identificación de la fuente de ingresos o compensarse con reducciones en otros gastos; (d) deben observarse las disposiciones que obligan a que los ajustes presupuestarios no generen déficit en el gasto público; (e) no es viable realizar un análisis sobre la situación financiera del Instituto electoral debido a la discrepancia entre la información proporcionada y las cifras que constan en la cuenta pública.
En los efectos de las sentencias de los juicios electorales se ordenó al Poder Ejecutivo y a la Secretaría de Hacienda que remitieran al congreso del estado las peticiones de ampliación presupuestal que hizo el Instituto electoral, conforme al estudio que dichas autoridades realizaran. Por su parte, se ordenó al congreso pronunciarse sobre la viabilidad de cada una de las peticiones, e informar al Tribunal Electoral del Estado sobre ello.
En consecuencia, dado que el Poder Ejecutivo no presentó la solicitud de ampliación y no señaló una fuente de ingresos para cubrir los recursos solicitados, el congreso local afirma que está imposibilitado para realizar el pronunciamiento que se le ordenó, ya que no se cumple con lo previsto en el artículo 40 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos, según el cual para otorgar ampliaciones se necesita identificar la fuente de ingresos que respalde dicha acción.
Contestación del Poder Ejecutivo. Mediante escrito recibido el nueve de enero de dos mil veintitrés, Dulce Marlene Reynoso Santibáñez, consejera jurídica y representante legal del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos rindió su contestación de la demanda en los siguientes términos:
Es erróneo que el Poder Ejecutivo haya transgredido el principio de autonomía presupuestal, pues si bien el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana (“Instituto electoral”) tiene la facultad de elaborar y proponer su proyecto de presupuesto de egresos sin injerencia e intervención de ninguna entidad, poder u órgano, lo cierto es que conforme al artículo 40 de la Constitución local al Poder Legislativo es a quien corresponde decidir si se aprueba o no el presupuesto.
Una vez aprobado el presupuesto del Instituto electoral, este organismo público autónomo tiene autonomía presupuestaria para determinar el manejo de su presupuesto, como se desprende de lo resuelto en la controversia constitucional 31/2016.
Así, dado que no se configura la restricción presupuestal de la que se duele el Instituto electoral, no se viola el principio de autonomía presupuestaría como se afirma en el concepto de invalidez.
En lo que va del año se le han otorgado al Instituto electoral ampliaciones presupuestales que ascienden a $21’997,619.01 (veintiún millones novecientos noventa y siete mil seiscientos diecinueve pesos 01/100 M.N.), así como los recursos aprobados en el presupuesto de egresos del ejercicio fiscal de dos mil diecinueve.
Se aclara que tuvo que aplicarse el presupuesto de egresos de dos mil diecinueve porque la legislatura local no aprobó la ley de ingresos ni el presupuesto de egresos de dos mil veintidós y porque la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez del presupuesto de egresos de dos mil veinte.
Dado que el Poder Ejecutivo no ha violado la autonomía presupuestaria del organismo, e incluso le ha dotado de recursos económicos, es facultad del Instituto electoral manejar, administrar y ejercer su presupuesto aprobado.
Para cumplir con sus obligaciones, el Instituto electoral puede tomar medidas para reducir y racionalizar el gasto corriente, haciendo uso de los recursos provenientes de las economías que genere, en términos del artículo 15 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos.
El Instituto electoral es la autoridad obligada a cubrir el pago de la pensión por jubilación, pues la persona beneficiaria concluyó su relación laboral con dicho órgano constitucional autónomo.
Debe considerarse la problemática financiera del estado, porque las pensiones de los trabajadores tienen como única fuente de ingresos el erario, por lo que del presupuesto de egresos de los poderes y municipios debe destinarse una partida para el pago de las pensiones de sus extrabajadores.
El Poder Ejecutivo no es patrón solidario o sustituto de las obligaciones que tiene el Instituto electoral con sus jubilados, y sólo debe hacerse cargo de sus propias obligaciones.
Los actos de promulgación y publicación emitidos por el Gobernador del estado fueron apegados al orden constitucional y legal vigente, de tal manera la impugnación que formula el Instituto electoral es notoriamente improcedente e infundada.
Contestación del secretario de gobierno. Mediante escrito enviado el nueve de enero de dos mil veintitrés mediante Correos de México y recibido el dieciséis del mismo mes y año en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Samuel Sotelo Salgado, secretario de gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos rindió su contestación de la demanda, señalando esencialmente lo siguiente:
El Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana no impugnó por vicios propios la publicación del Decreto 435 impugnado, el cual es el único acto atribuible al secretario de gobierno.
El Poder Ejecutivo está facultado para publicar y hacer cumplir las leyes y demás disposiciones y para promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos del congreso; y por su parte, al secretario de gobierno le corresponde refrendar el Decreto promulgatorio con fundamento en lo establecido en la Constitución local y la Ley Orgánica de la Administración Pública del estado. Por ello, se sostiene la constitucionalidad de dichos actos.
La impugnación es notoriamente improcedente e infundada, porque los actos apuntados no invaden el ámbito de facultades constitucionales del Instituto electoral, sino que, por el contrario, la actuación del secretario fue apegada a las leyes.
Opinión del Fiscal General de la República y del Consejero Jurídico del Gobierno Federal. Dichas autoridades no emitieron opinión.
Audiencia. El treinta y uno de marzo de dos mil veintitrés se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Ley Reglamentaria de la materia) , donde se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas por las partes.
Cierre de la instrucción. El once de abril de dos mil veintitrés se declaró cerrada la instrucción y se envió el expediente al ministro instructor para la elaboración del presente proyecto de sentencia.
Radicación. Previo dictamen del ministro instructor, el asunto quedó radicado en la Primera Sala.

Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso k) de la Constitución Federal ; 10, fracción I y 11, fracciones VI y VIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación , en relación con lo dispuesto en los puntos Segundo, fracción I y Tercero del Acuerdo General 1/2023 , ya que el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana no impugna una norma general, por lo que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

Es requisito indispensable fijar de manera breve y precisa las normas generales, actos u omisiones que sean materia de la controversia constitucional, conforme a lo dispuesto en el artículo 41, fracción I de la Ley Reglamentaria de la materia .
En su demanda, el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana impugnó el artículo 2º del Decreto 435, porque establece una pensión por jubilación a favor de Melody Ivonne Zamudio Solís, con cargo al erario del propio Instituto y sin que se le hayan transferido los recursos económicos para enfrentar dicha carga.
El decreto impugnado establece literalmente lo siguiente:

DECRETO NÚMERO CUATROCIENTOS

TREINTA Y CINCO

POR EL CUAL SE CONCEDE PENSIÓN POR

JUBILACIÓN A MELODY IVONNE ZAMUDIO SOLÍS

ARTÍCULO 1.- Se concede pensión por Jubilación a Melody Ivonne Zamudio Solís, quien prestó sus servicios en el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, Universidad Tecnológica Emiliano Zapata del Estado de Morelos y finalmente en el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, quien fue su último patrón, ocupando el cargo final en dicha institución de directora jurídica de la Secretaría Ejecutiva.

ARTÍCULO 2.- La pensión decretada lo es a razón del 85% del último salario percibido por la solicitante, a partir del día siguiente a aquél en que quedó separada de sus labores, y debe ser cubierta por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, como organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 58, fracción II, inciso d) de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, en vigor.

ARTÍCULO 3.- El monto de la pensión se calculará tomando como base el último salario percibido por la peticionaria de pensión, incrementándose la cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general vigente del área correspondiente al estado de Morelos, integrándose la misma por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, según lo cita el arábigo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, en vigor.

ARTÍCULOS TRANSITORIOS

PRIMERO.- Remítase el presente al titular del Poder Ejecutivo del Estado, para los efectos que indican los artículos 44 y 70, fracción XVII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.

SEGUNDO.- El presente decreto, entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, órgano de difusión del Gobierno del Estado de Morelos.

TERCERO.- Notifíquese personalmente al quejoso la presente determinación y notifíquese por oficio al Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Morelos, en cumplimiento a la ejecutoria de amparo pronunciada dentro del expediente número: 167/2022; ambas notificaciones por conducto de la Dirección Jurídica de este Congreso del Estado de Morelos.

Por lo tanto, esta Primera Sala tiene como efectivamente impugnada la porción normativa del artículo 2º del Decreto 435, que a la letra dice: “ , y debe ser cubierta por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, como organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 58, fracción II, inciso d) de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, en vigor ”, pues en dicha porción se encuentra lo impugnado por el Instituto promovente.

El artículo 21, fracción I de la Ley Reglamentaria de la materia dispone que el plazo para promover una controversia constitucional es de treinta días que se computan en función del tipo de acto controvertido.
En el expediente no consta la fecha en que se haya notificado el Decreto 435 al Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, el cual, sin embargo, manifestó que tuvo conocimiento del Decreto el veinticuatro de agosto de dos mil veintidós, fecha en la cual Melody Ivonne Zamudio Solís le presentó una copia certificada de dicho acto y le solicitó el pago de la pensión por jubilación que le había sido concedida. En ese entendido, el plazo de treinta días para presentar la demanda de controversia constitucional transcurrió del jueves veinticinco de agosto al lunes diez de octubre de dos mil veintidós .
En consecuencia, dado que la demanda se presentó el trece de septiembre de dos mil veintidós, su promoción fue oportuna.
Esta Primera Sala resolvió en los mismos términos la controversia constitucional 75/2021, resuelta en la sesión de ocho de diciembre de dos mil veintiuno por mayoría de votos .

El carácter de parte actora lo tiene el poder que promueve la controversia constitucional, quien deberá comparecer al juicio por conducto de los funcionarios legalmente facultados para representarla, de conformidad con los artículos 10, fracción I, y 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia .
El Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana (“Instituto electoral”) es un organismo constitucional autónomo en términos de los artículos 116, fracción IV, inciso c) de la Constitución Federal y 23, fracción V, párrafo tercero de la Constitución del estado, por lo que se trata de uno de los entes legitimados que pueden promover una controversia constitucional, según se desprende de la fracción I del artículo 105 constitucional.
El Instituto electoral compareció al juicio por conducto de su consejera presidenta, Mireya Gally Jordá, personalidad que se le reconoce en el acuerdo de designación de diecisiete de abril de dos mil veintiuno del Consejo General del Instituto Nacional Electoral; dicha funcionaria está facultada para promover el presente medio de control en representación del Instituto, conforme a la fracción I del artículo 79 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Morelos .
En consecuencia, queda satisfecho el presupuesto procesal de la legitimación activa, porque la presente controversia fue promovida por un órgano legitimado y mediante su debido representante.

Los poderes que pronunciaron el acto tienen el carácter de partes demandadas en la controversia, y deberán comparecer al juicio por conducto de los funcionarios legalmente facultados para representarlas, conforme a los artículos 10, fracción II, y 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia .
En este caso, desde el acuerdo de admisión de la demanda el ministro instructor reconoció el carácter de demandados a los poderes Legislativo y Ejecutivo y al secretario de gobierno del estado de Morelos, porque se les atribuye, respectivamente, la emisión, publicación y refrendo del Decreto 435 impugnado.
V.1. Poder Ejecutivo. Ahora bien, Dulce Marlene Reynoso Santibáñez compareció al juicio en su carácter de consejera jurídica y representante legal del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, calidad que acreditó con la copia certificada de su nombramiento, publicada el cuatro de mayo de dos mil veintidós en el medio oficial local. Esta funcionaria cuenta con la facultad de representación legal conforme al artículo 36, fracción II de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado .
V.2. Poder Legislativo. El Poder Legislativo compareció al juicio mediante el diputado Francisco Érik Sánchez Zavala, presidente de la Mesa Directiva de la Quincuagésima Quinta Legislatura del Congreso del estado de Morelos, calidad que acreditó con la copia certificada de la sesión de veintinueve de agosto de dos mil veintiuno en la que fue electo para el cargo por el periodo que comprende del primero de septiembre de dos mil veintiuno al treinta y uno de agosto de dos mil veintidós. Su facultad de representación legal consta en el artículo 36, fracción XVI de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado .
V.3. Secretario de gobierno. Samuel Sotelo Salgado compareció al juicio en su carácter de secretario de gobierno del Poder Ejecutivo del estado de Morelos, calidad que acreditó con la copia certificada de su nombramiento, publicada el cuatro de mayo de dos mil veintidós en el medio oficial local. Su legitimación pasiva deviene de que refrendó el decreto impugnado .
En consecuencia, queda satisfecho el presupuesto procesal de la legitimación pasiva, pues dos poderes y la Secretaría de Gobierno del estado de Morelos acuden como partes demandadas a la presente controversia mediante sus debidos representantes.

Lo referente a la procedencia de la controversia constitucional es de estudio preferente, por lo que es necesario examinar las causas de improcedencia planteadas por las autoridades demandadas.
VI.1. Extemporaneidad. El Poder Legislativo del Estado de Morelos afirma que la presente controversia es improcedente en términos del artículo 19, fracción VII, en relación con el 21 de la Ley Reglamentaria de la materia , porque la demanda se presentó fuera del plazo legal. No obstante, para esta Primera Sala dicha causa de improcedencia es infundada, porque tal como se analizó en el apartado tercero de esta sentencia, el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana promovió su demanda dentro del plazo establecido en la Ley Reglamentaria de la materia, por lo que su presentación sí fue oportuna.
VI.2. Promulgación, publicación y refrendo. El Poder Ejecutivo y el secretario de gobierno del Estado de Morelos señalaron que la controversia es improcedente, porque los actos de publicación y promulgación y de refrendo fueron realizados en apego a lo establecido en las normas locales. Sin embargo, para esta Sala esta causa de improcedencia es infundada, porque ambas autoridades forman parte del proceso de creación del decreto impugnado, por lo que tanto su participación como la consiguiente constitucionalidad de su actuación es susceptible de analizarse en este medio de control, conforme al artículo 10, fracción II de la Ley Reglamentaria de la materia .
VI.3. Principio de definitividad. El Poder Ejecutivo del Estado de Morelos considera que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI de la Ley Reglamentaria de la materia , que establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto.
El Poder Ejecutivo señala que en términos del artículo 321 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Morelos , el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana (“Instituto electoral”) promovió ante el Tribunal Electoral del Estado de Morelos un juicio electoral, radicado con el número de expediente TEEM/JE/19/2022-1, en el que el propio Instituto señaló como acto impugnado el oficio SH/CPP/DGPGP/2845-GH/2022 de veintitrés de noviembre de dos mil veintidós, donde la Secretaría de Hacienda del estado señaló que era imposible ministrarle la ampliación presupuestal requerida mediante dos oficios para dar cumplimiento a la pensión por jubilación prevista en el Decreto 435.
El doce de diciembre de dos mil veintidós, el Tribunal Electoral emitió sentencia donde declaró fundados e infundados los agravios, y en los efectos ordenó ( i ) al Poder Ejecutivo y a la Secretaría de Hacienda remitir en un plazo de veinticuatro horas al congreso local la petición de ampliación presupuestal del Instituto electoral, conforme al estudio que para tal efecto realicen y señalando la fuente de ingresos; ( ii ) al congreso del estado pronunciarse en un plazo de veinticuatro horas sobre la viabilidad de la solicitud, con la obligación de informar al Tribunal el cumplimiento de lo ordenado; y ( iii ) al mismo congreso contestar con plena libertad el oficio IMPEPAC/SE/VAMA/647/2022 remitido por el Instituto electoral el catorce de octubre, con la obligación de informar al Tribunal.
Con fecha de trece de diciembre de dos mil veintidós, y en cumplimiento a la resolución del Tribunal Electoral, el Poder Ejecutivo remitió el oficio GOG/0105/2022 al congreso local con las peticiones de ampliación presupuestal solicitadas por el Instituto electoral.
Por lo relatado, el Poder Ejecutivo considera que el Instituto electoral está haciendo uso de un medio de defensa legal que está intrínsecamente relacionado con el acto reclamado que impugna en la presente controversia constitucional, por lo que debe operar el sobreseimiento del medio de control al actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, en relación con el artículo 20, fracción II de la Ley Reglamentaria de la materia.
Esta Primera Sala considera que es infundada dicha causa de improcedencia. En la controversia constitucional 6/2001 , el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que el artículo 19, fracción VI de la Ley Reglamentaria de la materia establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se agote la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto.
Este “principio de definitividad” en las controversias constitucionales opera solamente si en la demanda no se plantean violaciones directas o inmediatas a la Constitución Federal, sino tan sólo a leyes locales que en consecuencia produzcan una transgresión a la propia Constitución.
Según el Pleno, esta directriz tiene su lógica en que el órgano local al cual se le atribuye la competencia para conocer del conflicto no está facultado para pronunciarse sobre la vulneración a la Constitución Federal, pues en nuestro sistema constitucional la interpretación de la norma fundante corresponde en exclusiva al Poder Judicial de la Federación, y en el caso de las controversias constitucionales esto le corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación .
En este caso, esta Primera Sala advierte que el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana alega diversas violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, pues en su demanda señala que en el Decreto 435 el congreso local le impuso el pago de una pensión con cargo a su erario sin transferirle los recursos necesarios para cubrir dicha obligación, lo que desde su perspectiva transgrede entre otros preceptos el artículo 116 constitucional relativo al principio de división de poderes en las entidades federativas.
En consecuencia, para efectos de la procedencia de la controversia constitucional, el Instituto electoral no está obligado a agotar la vía prevista en el código local para la solución del conflicto, pues en su demanda planteó violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal que ameritan el conocimiento por parte de esta Suprema Corte.
Otra razón para declarar infundado el planteamiento de improcedencia resulta porque los actos que se combatieron ante el Tribunal Electoral del Estado de Morelos, y que dieron origen al expediente TEEM/JE/19/2022-1, son diferentes al acto impugnado ante esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la presente controversia constitucional 190/2022.
En efecto, en este medio de control constitucional el Instituto electoral impugna el Decreto 435, mediante el cual el congreso del estado de Morelos concedió una pensión por jubilación a una extrabajadora del referido órgano constitucional autónomo, pues a consideración del Instituto promovente ello implica una transgresión de diversos preceptos de la Constitución Federal.
Por el contrario, en el juicio electoral TEEM/JE/19/2022-1, el mismo Instituto electoral impugnó, por un lado, el oficio SH/CPP/DGPGP/2845-GH/2022, mediante el cual el Poder Ejecutivo y la Secretaría de Hacienda del estado le comunicaron al Instituto la imposibilidad de ministrarle la ampliación presupuestal necesaria para cumplir el decreto de pensión y, por otro lado, la omisión del congreso local de responder la solicitud de ampliación presupuestal en el oficio IMPEPAC/SE/VAMA/647/2022 .
Así, dado que el Decreto 435 sólo es materia de análisis en la presente controversia constitucional, se procede enseguida a su estudio.

Esta Primera Sala advierte que el planteamiento de invalidez del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana (“Instituto electoral”) es fundado, pues el hecho de que el congreso estatal le haya ordenado el pago de una pensión por jubilación a favor de Melody Ivonne Zamudio Solís sin haberle transferido los recursos económicos para cumplir con dicha obligación vulnera su autonomía en la gestión de los recursos.
En la controversia constitucional 75/2021 , esta Sala declaró la invalidez parcial del artículo 2° del Decreto 1095, en la porción donde el congreso del Estado de Morelos otorgó una pensión por invalidez con cargo al presupuesto del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana. Dado que el presente asunto tiene antecedentes y un problema jurídico similar, es posible para esta Sala reiterar las consideraciones de dicho precedente en este asunto.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha fijado una sólida doctrina respecto del principio de división de poderes, en la cual ha precisado que dicho principio exige un equilibrio entre los distintos poderes de las entidades federativas, que opera a través de un sistema de pesos y contrapesos con la finalidad de evitar la preponderancia de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión que desarmonice el sistema de competencias previsto constitucionalmente y que pueda afectar el principio democrático o los derechos fundamentales reconocidos en la Norma Fundamental .
A partir de lo anterior y frente a la creación y reconocimiento de la autonomía que la propia Constitución Federal le ha otorgado a los organismos constitucionales autónomos, esta Suprema Corte ha reconocido que, a partir de una teoría material del principio de división de poderes, el poder público no sólo reside exhaustivamente en los tres poderes a los que tradicionalmente se han atribuido las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, que sin perder su esencia, han dejado a otros organismos el ejercicio de funciones o competencias para hacer más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.
De esta forma, la introducción constitucional de estos organismos diversifica y especializa el ejercicio de las funciones medulares del Estado, lo que necesariamente implica que mantengan con los otros órganos del estado relaciones de coordinación, y que cuenten con autonomía e independencia funcional y financiera.
Por ello, a partir de una interpretación evolutiva del principio de división de poderes, reconocida por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el análisis de la constitucionalidad de las normas u actos por violaciones a este principio debe partir de las normas constitucionales previstas para garantizar la autonomía y la independencia de estos organismos frente a los distintos órganos del poder público .
En el caso de los órganos públicos locales electorales, el principio de división de poderes encuentra sustento en los artículos 41, fracción V, apartado C y 116, fracción IV, incisos a) y b) de la Constitución Federal , que establecen que, en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, son principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia , legalidad, máxima publicidad y objetividad, y que las autoridades que tienen a su cargo la organización de las elecciones deben gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones , conforme a lo establecido en la propia Constitución y las leyes; principio que también se encuentra en el artículo 23, fracción V de la Constitución de Morelos .
Ahora bien, la autonomía en la gestión del presupuesto del Instituto electoral local —cuyo fundamento se encuentra en el artículo 17 constitucional— resulta una condición indispensable para garantizar que sus funciones sean realizadas con plena independencia, ya que ese atributo resulta fundamental para salvaguardar la inmutabilidad salarial, el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de las personas juzgadoras, obligaciones institucionales que difícilmente se podrían cumplir sin la existencia de una plena autonomía presupuestal .
En el caso, del análisis al decreto impugnado, esta Primera Sala advierte que, efectivamente, el congreso del estado concede una pensión por jubilación a una persona que prestó sus servicios profesionales al Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, es decir, fijó las reglas para que este último cubriera determinado monto económico con cargo a su presupuesto, por lo que nos encontramos ante un intento de manipulación en el destino del erario del Instituto dedicado a la organización y desarrollo de las funciones electorales.
Esta Suprema Corte analizó el sistema de pensiones del estado de Morelos en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, y sostuvo que el hecho de que el congreso local sea el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de los trabajadores de un ayuntamiento transgrede el principio de libertad hacendaria municipal, al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales .
Tales precedentes no son directamente aplicables al presente asunto, pues los actores eran municipios cuya hacienda pública está protegida en el artículo 115 constitucional, sin embargo, las consideraciones resultan ilustrativas al evidenciar la intromisión del Poder Legislativo cuando emite decretos que conceden alguna prestación de seguridad social sin darle participación alguna al poder u órgano afectado.
Consecuentemente, esta Primera Sala considera que, como se ha concluido en diversos asuntos, el decreto combatido representa una violación al principio de división de poderes, dado que vulnera la independencia del Instituto electoral, y por consiguiente su autonomía en la gestión de los recursos, puesto que el congreso del estado concedió una pensión por jubilación a una persona que tuvo una relación laboral con el Instituto, y ordenó su pago sin otorgar participación a dicho organismo, sobre el que ejerció, de facto, una acción de subordinación.
Es relevante dejar claro que el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana es el único órgano facultado para administrar, manejar y aplicar el presupuesto que le es asignado, de conformidad con sus funciones y objetivos institucionales; por ese motivo, el hecho de que cualquier poder público pretenda tener injerencia en ello representa una violación a lo previsto en el artículo 116 de la Constitución Federal.
Al respecto, al resolver las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008 ya citadas, este Alto Tribunal concluyó que conforme a la fracción VI del artículo 116 constitucional , los congresos estatales son los encargados de emitir las leyes que deben regir las relaciones entre las entidades y sus trabajadores, lo que representa una obligación a cargo de los congresos locales de regular todas las cuestiones relativas a la seguridad social, incluyendo el pago de las pensiones, para cumplir lo previsto en el artículo 127, fracción IV de la Constitución Federal , pero sin que ello les permita otorgar de manera directa las prestaciones.
Si bien el mandato establecido en el artículo 127 constitucional se encamina a regular el otorgamiento de determinadas prestaciones en materia de seguridad social como las jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ello no permite que los congresos locales puedan interferir de manera directa en la asignación de tales prestaciones cuando se trata de personas que prestaron sus servicios profesionales en otro poder.
Cabe destacar que la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos prevé el derecho de los trabajadores a obtener este tipo de pensiones, los requisitos que deben cubrirse para ello y la facultad por parte del congreso del estado de autorizarla mediante decreto; no obstante, no define cómo deben financiarse esas pensiones y cómo se distribuirán las cargas entre las distintas instituciones para las cuales laboró el servidor público, y mucho menos autoriza al congreso a imponer la obligación de pago de las pensiones sin haber otorgado previamente los recursos presupuestales suficientes al órgano autónomo para que cubra el pago a los servidores públicos que estén en su nómina al momento de generar el derecho a recibir su pensión.
Es precisamente tal indefinición la que torna al decreto aquí impugnado inconstitucional, máxime que conforme a los artículos 32 de la Constitución de Morelos y 61, fracción II, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado , la legislatura local es el órgano encargado de revisar, modificar y aprobar el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado, y por ende le corresponde establecer y autorizar las partidas presupuestales a fin de satisfacer la obligación que tiene el Estado de pagar las pensiones a sus trabajadores, así como de distribuir las cargas financieras dependiendo de qué poder o poderes fueron patrones del pensionista y por cuánto tiempo, pues es el propio congreso quien cuenta con la información necesaria en términos de la Ley del Servicio Civil.
Por las razones expuestas, y conforme a las consideraciones de nuestro precedente contenido en la controversia constitucional 75/2021, se declara la invalidez parcial del artículo 2° del Decreto 435, lo que hace innecesario ocuparse de los conceptos de invalidez restantes, pues en nada cambiarían nuestra decisión.

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 41, fracciones IV, V y VI y 42 de la Ley Reglamentaria de la materia , esta Primera Sala determina lo siguiente:
Declaratoria de invalidez: Se declara la invalidez parcial del Decreto 435, en la porción del artículo 2º que se tacha a continuación:

ARTÍCULO 2.- La pensión decretada lo es a razón del 85% del último salario percibido por la solicitante, a partir del día siguiente a aquél en que quedó separada de sus labores , y debe ser cubierta por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, como organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 58, fracción II, inciso d) de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, en vigor .

El resto del Decreto es válido porque constituye una pensión por jubilación a favor de una persona que satisfizo los requisitos legales para obtener tal derecho; por lo tanto, la violación constitucional no conlleva la invalidez total del decreto, sino sólo de la porción normativa que dispone del presupuesto del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana.
Por otra parte, se vincula al Congreso del estado de Morelos a lo siguiente:
Debe modificar el artículo 2º del Decreto 435 en la porción normativa invalidada, y;
Debe hacerse cargo del pago de la pensión con cargo al presupuesto general del estado, o bien otorgar los recursos necesarios si considera que otro poder o entidad debe realizarlo.
Fecha a partir de la cual surtirá sus efectos la declaratoria general de invalidez: Esta declaratoria de invalidez surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos al Congreso del Estado de Morelos.

Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO. Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se declara la invalidez parcial del artículo 2º del Decreto 435, publicado el diez de agosto de dos mil veintidós en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” del Gobierno Libre y Soberano del Estado de Morelos, para los efectos precisados en el apartado VIII de esta resolución.

TERCERO. Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese, por medio de oficio a las partes y en su oportunidad archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la señora Ministra y los señores Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Juan Luis González Alcántara Carrancá (ponente), quien se reserva su derecho a formular voto concurrente, Ana Margarita Ríos Farjat, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Presidente Jorge Mario Pardo Rebolledo.

Encabezado