REVISIÓN FISCAL 99/2007. ADMINISTRADOR LOCAL JURÍDICO DEL ORIENTE DEL DISTRITO FEDERAL DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.

En efecto, en términos de lo dispuesto en el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, de aplicación al presente asunto según lo prevé el artículo cuarto transitorio de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo pueden resolver las cuestiones efectivamente planteadas por las partes, además de que el análisis oficioso de la incompetencia de la autoridad que emita una resolución, así como de aquella que ordene o tramite el procedimiento del cual derivó esa resolución, según lo previsto en el artículo 238, penúltimo párrafo, del mencionado ordenamiento jurídico, vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, se limita al análisis de la existencia de preceptos legales que faculten a la autoridad para actuar en determinados términos, y a la inexistencia o ausencia total de fundamentación o motivación en la resolución o en el acto de autoridad cuestionados, pero no puede extenderse a la insuficiente fundamentación, puesto que al determinarse la actualización de ésta, no se resuelve si la autoridad demandada carecía o no de facultades legales para actuar como lo hizo.

Efectivamente, el artículo 238, fracción I, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, establece lo siguiente:

"Artículo 238. Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales:

"I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado u ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución.

"...

"El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución."

Del numeral antes transcrito, se advierte que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa declararán la nulidad de la resolución administrativa impugnada en el juicio, cuando quede acreditada la incompetencia de la autoridad que inició o instruyó el procedimiento administrativo o de la que emitió la resolución definitiva impugnada con que culminó el mismo, lo que puede hacer incluso de oficio, por ser una cuestión de orden público; así, el legislador federal estableció la anulación de toda resolución administrativa afectada por un vicio de ilegalidad, como en el caso lo son, el referido a la incompetencia de la autoridad emisora o la falta absoluta de fundamentación y motivación.

Empero, dentro de esos vicios de ilegalidad analizables de oficio no se incluyó la insuficiente fundamentación de la competencia, precisamente porque una cosa es la falta o ausencia de fundamentación (que se presenta por la ausencia total de la cita de la norma en que se apoya una resolución o acto de autoridad), y otra muy diferente es la insuficiente fundamentación (que se refiere, en tratándose de la competencia, a aquellos supuestos en los cuales la autoridad haya sustentado su actuación en uno o varios artículos de manera parcial o, en su caso, sin precisar el párrafo, la fracción, el inciso o el subinciso de los artículos aplicados, de tal suerte que el sustento de su actuación no sea suficiente en sí mismo para justificar el acto o resolución de autoridad combatidos, al no poder conocerse la parte específica de la norma que prevé la competencia por materia, territorio o grado a favor de la autoridad que emite el acto de molestia respectivo).

Sustenta qué debe entenderse por ausencia o falta de fundamentación y motivación, la tesis I.6o.A.33 A del Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que este Décimo Tercer Tribunal Colegiado comparte, publicada en la página 1350, Tomo XV, marzo de 2002, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del tenor literal siguiente:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, FALTA O INDEBIDA. EN CUANTO SON DISTINTAS, UNAS GENERAN NULIDAD LISA Y LLANA Y OTRAS PARA EFECTOS.-La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido de manera reiterada que entre las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en el artículo 16 constitucional, se encuentra la relativa a que nadie puede ser molestado en su persona, posesiones o documentos, sino a virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, y dicha obligación se satisface cuando se expresan las normas legales aplicables y las razones que hacen que el caso particular encuadre en la hipótesis de la norma legal aplicada. Ahora bien, el incumplimiento a lo ordenado por el precepto constitucional anterior se puede dar de dos formas, a saber: que en el acto de autoridad exista una indebida fundamentación y motivación, o bien, que se dé una falta de fundamentación y motivación del acto. La indebida fundamentación implica que en el acto sí se citan preceptos legales, pero éstos son inaplicables al caso particular; por su parte, la indebida motivación consiste en que en el acto de autoridad sí se dan motivos pero éstos no se ajustan a los presupuestos de la norma legal citada como fundamento aplicable al asunto. En este orden de ideas, al actualizarse la hipótesis de indebida fundamentación y motivación del acto reclamado, tal circunstancia se ubica en el supuesto previsto en la fracción IV del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación y, por tanto, la nulidad debe ser lisa y llana, pues lo contrario permitiría a la autoridad demandada que tuviera dos o más posibilidades de fundar y motivar su acto mejorando su resolución, lo cual es contrario a lo dispuesto en la fracción II del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, lo que implica una violación a las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales. En cambio, la falta de fundamentación consiste en la omisión de citar en el acto de molestia o de privación el o los preceptos legales que lo justifiquen; esta omisión debe ser total, consistente en la carencia de cita de normas jurídicas; por su parte, la falta de motivación consiste en la carencia total de expresión de razonamientos. Ahora bien, cuando se actualiza la hipótesis de falta de fundamentación y motivación del acto reclamado, tal circunstancia se ubica en el supuesto previsto en la fracción II del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación y, por tanto, la nulidad debe ser para efectos, en términos de lo dispuesto en el párrafo final del numeral 239 del propio código."

Apoya lo resuelto en cuanto a lo que debe entenderse por insuficiente fundamentación, la jurisprudencia número I.4o.A. J/43, del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que este Décimo Tercer Tribunal Colegiado comparte, publicada en la página 1531, Tomo XXIII, mayo de 2006, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuya voz y contenido dicen, a la letra, lo siguiente:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN.-El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el "para qué" de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción."

En tales condiciones, si el legislador estableció la facultad de hacer valer de oficio la incompetencia de la autoridad que emitió la resolución impugnada, así como la ausencia total de fundamentación o motivación, se trata de una modalidad específica de "suplencia de la queja deficiente" en materia fiscal, que sólo opera en dos supuestos, siendo el primero, precisamente cuando se advierta la incompetencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada (esto es, que la autoridad carezca de facultades legales para actuar como lo hizo), y el segundo, cuando ésta carezca de fundamentación o motivación (que la autoridad no señale ningún artículo a fin de sustentar su competencia legal en el supuesto de ausencia de fundamentación); entonces, para cumplir con lo anterior, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en todos los casos, debe examinar esos supuestos y declarar, bien que la resolución no adolece de alguno de ellos, lo cual no requiere de un estudio exhaustivo, o bien que en el caso se surte la causal de nulidad correspondiente, debiendo expresar, entonces sí, de una manera fundada y motivada, las consideraciones que le den sustento a esta determinación.

Empero, no deberá resolver, de oficio, la insuficiente fundamentación y motivación de la competencia de la autoridad, cuando de ese análisis no derive que la autoridad emisora de la resolución impugnada, o aquella que haya ordenado o tramitado el procedimiento del cual derivó esa resolución, carezcan de facultades legales para actuar, sea por razón del grado, de la materia o del territorio, pues, como ya se dijo, la "suplencia de la queja deficiente" en materia fiscal sólo opera cuando se advierta la incompetencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada, y cuando la resolución o el acto de autoridad impugnados carezcan de manera total de fundamentación o motivación.

Sustenta la consideración relativa a los límites de la suplencia de la queja deficiente en materia fiscal, la jurisprudencia número 2a./J. 99/2006, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 345, Tomo XXIV, julio de 2006, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, sostenida al resolverse la contradicción de tesis 44/2006-SS, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Octavo, Noveno y Décimo, todos en Materia Administrativa del Primer Circuito, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, el Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, que es del tenor literal siguiente:

"COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO DE NULIDAD. DEBE ANALIZARSE EN TODOS LOS CASOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.-El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo), establece que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada, así como la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución. En esa virtud, se concluye que el Tribunal citado debe, en todos los casos, examinar esos aspectos y declarar que la resolución no adolece de alguno de ellos, lo cual no requiere de consideraciones exhaustivas, o bien, que en el caso se surte la causal de nulidad correspondiente, expresando, entonces sí, de manera fundada y motivada, las consideraciones que den sustento a su decisión."

Es el caso concreto, en el quinto considerando de la sentencia recurrida, la Sala a quo determinó, acorde con lo dispuesto por el artículo 238, fracción I, del Código Fiscal de la Federación, que por tratarse de una cuestión de orden público, el tribunal cuenta con facultades para analizar y resolver de oficio el aspecto relacionado con la competencia territorial de la autoridad que emitió la resolución recurrida, es decir, del jefe de departamento en ausencia y suplencia del administrador de la Aduana del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.

Derivado de tal situación, la Sala de referencia analizó la competencia territorial del funcionario emisor de la resolución recurrida, y mencionó que el artículo tercero del acuerdo por el que se señala nombre, sede y circunscripción territorial de las unidades administrativas del Servicio de Administración Tributaria, publicado el veintisiete de mayo de dos mil dos, en el Diario Oficial de la Federación, es insuficiente para dar certeza jurídica al ahora demandante, en la medida que tal precepto legal se traduce en una norma compleja, precisamente por encontrarse dividido en múltiples párrafos que guardan interrelación en lo que se refiere a la competencia territorial de las aduanas.

Consecuentemente, la Sala concluyó que la cita del artículo y acuerdos referidos, no permite tener por cumplida la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 constitucional, ya que en cuanto a la fijación de la competencia territorial del jefe de departamento en suplencia por ausencia del administrador de la Aduana del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, como norma compleja, necesitaba invocarse la parte que previniera el nombre de la autoridad, su sede y su circunscripción territorial, y como esto no ocurrió, se declaró la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada y de la recurrida.

De lo anterior, se aprecia que el examen de la competencia de la autoridad que actuó en suplencia por ausencia del administrador de la Aduana del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, en lo que se refiere a la territorialidad, fue examinada de oficio por la Sala Fiscal.

Sin embargo, tal determinación es ilegal, porque la Sala a quo no tenía por qué resolver lo relativo a la insuficiente fundamentación de la competencia territorial de la autoridad que emitió el oficio número 326-SAT-A44-XVI-C-8-13914, de treinta y uno de agosto de dos mil cuatro, mediante el cual se impuso multa a la parte actora.

Ello es así, en la medida que el estudio oficioso de las cuestiones de competencia, como ya se vio, sólo opera cuando se advierta la incompetencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada, y cuando la resolución o el acto de autoridad impugnados carezcan de manera total de fundamentación o motivación, pero no cuando el sustento de las facultades ejercidas sea insuficiente.

No es obstáculo a lo anterior el hecho de que en el tercer concepto de impugnación formulado en la demanda de nulidad, se cuestionara la competencia de la autoridad que actuó en suplencia por ausencia.

Ello es así, pues tal inconformidad se hace depender de la actuación en suplencia por ausencia y no de la incompetencia de la autoridad y mucho menos de la falta de cita del artículo o artículos que sustenten la competencia de la autoridad.

En las relacionadas consideraciones, lo fundado del agravio, lleva a dejar insubsistente la sentencia recurrida, para que en su lugar emita una nueva en la que, con plenitud de jurisdicción, y sin dejar de observar lo dispuesto en el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, de aplicación al presente asunto conforme a lo dispuesto en el artículo cuarto transitorio de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, emita una nueva en la que analice en su totalidad los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada.

Por lo expuesto y fundado y en apoyo además, en el artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, se resuelve: