REVISIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA 50/2010. DIRECTOR GENERAL DEL SISTEMA DE AGUAS DE LA CIUDAD DE MÉXICO.

Los argumentos expuestos por la autoridad recurrente resultan insuficientes para justificar la procedencia del recurso de revisión contencioso administrativa hecho valer, por las razones que se vierten a continuación.

Por una parte, trata de justificar la procedencia del citado medio de impugnación atendiendo a la literalidad del artículo 140 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, que dispone que contra las sentencias de la Sala Superior dictadas con motivo del recurso de apelación interpuesto contra las decisiones de las Salas Ordinarias y Auxiliares que decreten o nieguen sobreseimiento, las que resuelvan el juicio o la cuestión planteada en el fondo y las que pongan fin al procedimiento, podrán interponerse los medios de defensa previstos en la Ley de Amparo.

Por otro lado, en defecto de lo anterior, pretende que, como el artículo 39 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal establece que en los juicios de nulidad seguidos ante las Salas de dicho órgano jurisdiccional, a falta de disposición en ese ordenamiento se estará a lo dispuesto, en cuanto no se oponga a sus prescripciones, entre otros cuerpos normativos, a lo que prevea la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y, en tanto que el artículo 63 de esta última prevé el recurso de revisión que conforme al artículo 104, fracción I-B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe sustanciarse y decidirse por los Tribunales Colegiados de Circuito.

Las anteriores manifestaciones resultan insuficientes para acreditar la procedencia del recurso de revisión interpuesto, lo cual impide a este Tribunal Colegiado abordar el análisis de los motivos de inconformidad, en atención a lo siguiente:

La existencia del recurso de revisión administrativa instituido en favor de la autoridad está prevista en el artículo 104, fracción I-B, constitucional(1), del que se desprende que los Tribunales Colegiados de Circuito serán competentes para conocer del recurso de revisión administrativa que promuevan las autoridades, entre otros casos, contra las resoluciones pronunciadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, sólo en los supuestos que señalen las leyes y que el trámite de éstos será el mismo que el que la Ley de Amparo determina para la revisión en amparo indirecto.

Del señalamiento expreso que se hace en el dispositivo constitucional analizado, en el sentido de que la revisión procederá sólo en los casos que señalen las leyes, se desprende que el Constituyente determinó que fuera el legislador secundario quien estableciera, en concreto, la regulación pertinente referente al medio impugnativo y los supuestos de procedencia del citado recurso, como sucede en el caso de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en cuyo artículo 63 se prevén las hipótesis en que limitativamente procede el recurso de revisión administrativa contra determinadas resoluciones del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por tratarse de un medio de defensa de naturaleza excepcional, así como sucedió antes de la entrada en vigor de la actual Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, pues la abrogada ley del citado tribunal establecía en su artículo 88, los casos en que procedía el recurso de revisión limitativamente.

Sin embargo, la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, ordenamiento que entró en vigor a partir del once de septiembre de dos mil nueve y que actualmente regula la tramitación del juicio de nulidad promovido en contra de actos de autoridades administrativas del Gobierno del Distrito Federal, no prevé en ninguno de sus artículos el medio impugnativo, los supuestos de procedencia ni el término en que deberá interponerse el recurso de revisión administrativa, dado que ni siquiera hace referencia a él.

En efecto, del contenido del artículo 140 en comento(2) se advierte que únicamente establece que contra las resoluciones que pronuncie la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, las partes podrán interponer los medios de defensa previstos en la Ley de Amparo, disposición ambigua para determinar si, en la especie, se prevé en favor de la autoridad algún recurso o medio de defensa por el que pueda combatir la resolución que, en segunda instancia, emita la Sala Superior del referido órgano jurisdiccional.

Así es, respecto de los particulares, resulta claro que el medio de defensa previsto en la Ley de Amparo a través del cual se pueden impugnar las sentencias de la Sala Superior es el juicio de amparo directo, cuya procedencia se encuentra prevista en su artículo 158, el cual establece que el juicio de amparo directo, competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito, procederá contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no proceda algún recurso ordinario por el que puedan ser modificados o revocados, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte a las defensas del quejoso, trascendiendo al resultado del fallo y por violaciones de garantías cometidas en las propias sentencias, laudos o resoluciones indicados.

Sin embargo, la Ley de Amparo no prevé medio de defensa alguno a través del cual la autoridad se encuentre en aptitud de combatir, en forma similar o análoga al particular, las resoluciones definitivas, laudos o resoluciones que pongan fin al juicio, pronunciados por los tribunales lato sensu, como lo es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

Por tanto, carece de justificación la pretensión deducida, dado que el recurso intentado se plantea, en lo sustancial, como un medio impugnativo a una sentencia definitiva que es una opción ejercitable en paralelo y contrapartida, pero sólo por particulares, más no por las autoridades.

Por otro lado, cabe mencionar que si bien la propia Ley de Amparo regula diversos recursos, no menos cierto es que tales medios de defensa no cuentan con independencia o autonomía, sino que constituyen vías para impugnar determinaciones que se toman en el propio juicio de amparo, por lo que sólo pueden interponerse por las partes que intervienen en este último, ya sea con el carácter de quejosos, terceros perjudicados o autoridades responsables, no así por terceros ajenos a dicho juicio.

Lo anterior, deja en evidencia que en la Ley de Amparo no se prevé medio de defensa por medio del cual una autoridad demandada, en un juicio de nulidad tramitado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, pueda impugnar una resolución pronunciada por su Sala Superior, por tanto, el recurso intentado no tiene fundamento o sustento válido en la Ley de Amparo.

En esas condiciones, ha sido demostrado, el medio impugnativo que se pretende no está previsto legalmente en la Ley de Amparo, y de aplicar analógicamente tales disposiciones, se estaría en un caso de analogía integradora de derecho (iuris), pero sin un principio que legitimara crear el medio impugnativo y su regulación, atendiendo a la naturaleza excepcional y restrictiva propia del recurso de revisión, que exige la previsión expresa.

Esto es así, dado que la analogía es procedente únicamente cuando no hay una regulación específica en la ley para un caso concreto y se acude a varias normas del ordenamiento jurídico para, de su conjunto, extraer los principios conducentes al supuesto de aplicación, en el caso, se acudiría a los principios que rigen el juicio de amparo, donde no hay cabida para dar protección alguna a las autoridades, pues se ha dicho, su objeto es la protección de los derechos mínimos fundamentales de los gobernados.

No es obstáculo para llegar a la anterior conclusión la circunstancia de que el artículo 104, fracción I-B, constitucional, disponga que el trámite de la revisión administrativa será el mismo que la Ley de Amparo prevé para la revisión en amparo indirecto, pues el hecho de que su sustanciación deba realizarse de conformidad con las reglas de la revisión en amparo indirecto, no se traduce en que dicho medio de defensa sea procedente para combatir resoluciones diversas a las pronunciadas en un juicio de garantías, como lo es la sentencia emitida en un recurso de apelación por la Sala Superior del multicitado tribunal, en tanto no hay disposición expresa ineludiblemente necesaria, si se toma en cuenta el carácter excepcional de la revisión administrativa.

Por otro lado, los argumentos en que la parte recurrente señala que, como el artículo 39 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal establece que en los juicios de nulidad seguidos ante las Salas de dicho órgano jurisdiccional, a falta de disposición en ese ordenamiento se estará a lo dispuesto, en cuanto no se oponga a sus prescripciones, entre otros cuerpos normativos, a lo que prevea la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y en tanto que el artículo 63 de esta última prevé el recurso de revisión que conforme al artículo 104, fracción I-B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos debe sustanciarse y decidirse por los Tribunales Colegiados de Circuito, también son insuficientes para acreditar la procedencia del recurso, en atención a lo siguiente:

La supletoriedad de un ordenamiento es una figura jurídica que implica la acción de subsanar la deficiente regulación o la omisión de éste en aspectos que resultan necesarios, apoyándose en otro que regula la institución o figura de que se trata. En este caso, la ley a suplir debe prever la institución o figura respectiva y de manera expresa remitir para su complementación a un diverso ordenamiento jurídico.

En ese orden de ideas, la supletoriedad es un medio de aplicación legislativa para dar debida coherencia al sistema jurídico. El carácter supletorio de la ley resulta, en consecuencia, de una integración y reenvío de una ley a otros textos legislativos generales que fijen los principios aplicables a la regulación de la ley suplida.

La supletoriedad es, entonces, un principio de economía e integración legislativa para evitar la reiteración de tales principios por una parte, así como la posibilidad de confirmación de los preceptos especiales en la ley suplida; por tal razón, en la enumeración expresa de leyes supletorias se establecen rangos prioritarios en su aplicación sobre la materia de la ley que se suple.

En relación con la aplicación supletoria de una ley, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido el criterio de los siguientes rubro, texto y datos de identificación:

"SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES. SÓLO PROCEDE EN AMPARO RESPECTO DE INSTITUCIONES QUE PREVÉ LA LEY ESPECÍFICA.-La supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Civiles a la materia de amparo se produce exclusivamente cuando la ley específica contempla la institución pero no se señalan algunas o todas las reglas de su aplicación, mas tal supletoriedad no puede efectuarse respecto de instituciones no previstas en el ordenamiento a suplir." (Octava Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: VII, junio de 1991. Tesis: 3a. CX/91. Página: 100).

En relación con el tema, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que sólo es válido acudir a la figura jurídica de la supletoriedad cuando existe un vacío legislativo, y no ante el silencio del legislador respecto de situaciones que no tuvo la intención de establecer en la ley que permite dicha supletoriedad.

De lo expuesto deriva que la aplicación supletoria de las normas legales sólo es válida cuando encontrándose contenida en la ley originaria la institución de que se trate, dicha ley no la regule con la amplitud, exhaustividad y profundidad necesaria, esto es, que encontrándose prevista la institución, no se estructure en detalle, de donde resulta necesario para la aplicación supletoria de una ley a otra, satisfacer los siguientes presupuestos:

1. Que la ley a suplir contemple la institución respecto de la que se pretenda la aplicación supletoria.

2. Que la institución comprendida en la ley a suplir no tenga la reglamentación requerida, o bien, que conteniéndola, ésta sea deficiente.

En tal contexto, del contenido de los artículos 39 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal y 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, invocados por la recurrente para justificar la procedencia de su recurso, se advierte que si bien la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo resulta supletoria a la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, lo cierto es que el sistema del recurso de revisión previsto en el artículo 63 del ordenamiento citado en primer término, tampoco puede reputarse aplicable al caso que nos ocupa, toda vez que, como se señaló, la supletoriedad no tiene el alcance de crear un medio de defensa, como lo pretende la inconforme, sino que su función es subsanar la deficiente regulación o la omisión de éste en aspectos que resultan necesarios, apoyándose en otro que regula la institución o figura de que se trata; estimar lo contrario implicaría la creación de recursos no establecidos en la legislación objeto de supletoriedad, con la consecuente sustitución de la voluntad del legislador.

En esos términos, al no colmarse los supuestos de procedencia pretendidos por la recurrente, lo procedente es desechar el recurso de revisión que nos ocupa.

No obsta para la anterior conclusión la circunstancia de que mediante auto de presidencia de siete de mayo de dos mil diez se haya admitido a trámite el presente recurso, porque los acuerdos de esta naturaleza no impiden al tribunal examinar la procedencia del recurso, máxime que tampoco causan estado.

Esto último encuentra apoyo en la jurisprudencia 2a./J. 222/2007, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, perteneciente a la Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 216, cuyos rubro y texto son los siguientes:

"REVISIÓN EN AMPARO. LA ADMISIÓN DEL RECURSO NO CAUSA ESTADO.-La admisión del recurso de revisión por parte del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o del de una de sus Salas es una determinación que por su naturaleza no causa estado, al ser producto de un examen preliminar del asunto, correspondiendo en todo caso al órgano colegiado el estudio definitivo sobre su procedencia; por tanto, si con posterioridad advierte que el recurso interpuesto es improcedente, debe desecharlo."

TERCERO.-Consecuencias del fallo. Atento al resultado del análisis de la procedencia del recurso de revisión, éste debe desecharse y, en consecuencia, debe quedar firme y con plenos efectos la sentencia recurrida que declaró la nulidad de la resolución impugnada.