Suprema Corte de Justicia de la Nación

SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD DE ATRACCIÓN 551/2023.

Fecha: 06-Dic-2023

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción 551/2023, promovida por los Magistrados integrantes del Segundo Tribunal Colegiado del Decimoquinto Circuito -por mayoría de votos-, para que este Alto Tribunal conozca y resuelva el amparo en revisión 554/2022 de su índice.

El problema jurídico a resolver por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consiste en determinar si se ejerce o no la facultad de atracción para conocer y resolver el recurso de revisión interpuesto en contra de la sentencia dictada en el juicio de amparo indirecto de origen, en el que se reclamó, de forma destacada, la determinación presidencial de cancelar la conclusión y operación de una Planta Cervecera en la Ciudad de Mexicali, derivado del resultado de una “consulta ciudadana” realizada para tal fin en el Estado de Baja California, así como los vicios que presentaron durante el procedimiento o substanciación de dicha consulta y las normas jurídicas en que se sustentó, en relación con los derechos a la salud, al agua, a un medio ambiente sano, seguridad jurídica, acceso a la justicia, de participación y acceso a la información.

ANTECEDENTES
Demanda de amparo indirecto. Por escrito presentado el diecisiete de marzo de dos mil veinte en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de Baja California, con residencia en Mexicali, Rodolfo Andrade Pelayo , Karla Fernanda Macedo Chain , Fernando Antonio Aguilar Piña , Gabriel Merienne Guajardo y Mario Alfonso Rubio Gómez -en adelante la parte quejosa o los quejosos -, por propio derecho, demandaron el amparo y protección de la Justicia de la Unión en contra del (I) Presidente de la República, (II) Secretaría de Gobernación, (III) Subsecretaría de Gobernación, (IV) Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales -en lo ulterior SEMARNAT -, y de la (V) Comisión Nacional de los Derechos Humanos -en adelante CNDH -, a quienes les atribuyeron los actos que a continuación se transcriben:

PRIMERO: Del Presidente de la República Mexicana, se señala como acto reclamado, la determinación anunciada en ordenar e instruir con fecha 09 de marzo de 2020 , la realización de una consulta pública a la Secretaria de Gobernación y Subsecretaria de esa misma dependencia. Acto de autoridad generado a través de la conferencia de Prensa de fecha 09 de marzo de 2020, que en párrafos subsiguientes se transcribirá, por medio del cual se decide someter a Consulta Ciudadana, sin fecha aparente, sin especificar día y hora, empero se materializara en marzo del presente año, para ver si opera o no, una planta cervecera en la ciudad de Mexicali, Baja California, con la justificación de que se tiene que escuchar a la ciudadanía.

SEGUNDO: De la Secretaria General de Gobernación, orden y emisión de consulta pública, que le fue instruida por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a celebrarse en el mes de marzo de 2020, desconociendo su fecha de publicación y contenido.

TERCERO: De la Subsecretaria General de Gobernación, ejecución de la orden de consulta instruida por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a celebrarse en el mes de marzo de 2020, bajo protesta de decir verdad, desconocemos su fecha de publicación y contenido.

CUARTO: De la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, se señala como acto reclamado la consulta pública propuesta en la ciudad de Mexicali, la cual irregularmente e intitula “ la consulta pública propuesta por SEMANART no afecta el derecho humano al agua, emitida mediante ‘Comunicado de Prensa número 034/20, de fecha 11 de marzo de 2020’ , mediante el cual determina someter a una Consulta Pública, la Instalación de la Cervecera en el Municipio de Mexicali, Baja California.

QUINTO: De la Comisión Nacional de Derechos Humanos, se reclama como acto reclamado , específicamente, la recomendación 1/2020, la cual se señala como un complemento a la determinación de la consulta por parte de SEMARNAT, bajo protesta de decir verdad desconocemos su fecha de publicación y contenido. (Fojas 2 y 3 del juicio de amparo indirecto 383/2020 de origen).

Conceptos de violación. Los quejosos alegaron la transgresión en su perjuicio de los derechos humanos previstos en los artículos 1o., 4o., 6o., 14, 16, 17, 107, fracción II, y 133 de la Constitución Federal, así como las disposiciones aplicables previstas en el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe -en adelante Acuerdo de Escazú -, de conformidad con los cuatro conceptos de violación sintetizados siguientes:

En los dos primeros refirieron que la “Consulta Ciudadana” instruida por el Presidente de la República para preguntar si debía operar o no una planta cervecera en la ciudad de Mexicali, carecía de fundamento competencial, así como de la debida fundamentación y motivación que garantizara el derecho de seguridad jurídica.
Ello, porque no se tomaron las medidas necesarias para asegurar la participación del Gobernado (sic) de Baja California, en particular de los mexicalenses, en dicha consulta, en tanto no se les hizo de su conocimiento los riesgos ambientales o los beneficios implicados en relación con la utilidad económica, el agua y el ecosistema de esa zona por la instalación de la planta cervecera, como tampoco los plazos y lugares para desahogar la consulta, ni las autoridades o instituciones encargadas de vigilar ese proceso desde la etapa inicial hasta la toma de decisión, es decir, la fecha de comienzo y conclusión, por lo que tal proceso resultaba viciado.
Además, tampoco se establecieron los mecanismos para acceder a la información relativa al resultado de la consulta ni los medios de impugnación aplicables para inconformarse, por lo cual estimaron que también se violaron los derechos fundamentales a la protección de la salud, al agua, a un medio ambiente sano, de acceso a la justicia, de participación y de acceso a la información.
En el tercero, adujeron que la SEMARNAT carecía de competencia legal para emitir la “consulta pública propuesta en la ciudad de Mexicali”, la cual, había promovido como no abierta y en el sentido de asegurar que dicha consulta no afectaba el derecho humano al agua, de manera que intentaba incidir en la libre voluntad de los ciudadanos, además de que estaba autorizando y ejecutando tal acto con base en el artículo 7 del Acuerdo de Escazú, cuya aplicación era retroactiva en perjuicio de los residentes de Mexicali, en tanto ese instrumento internacional había sido adoptado el cuatro de marzo de dos mil dieciocho, esto es, con posterioridad a la instalación del proyecto de la planta cervecera, y en adición, repitieron los argumentos de los conceptos de violación previos.
En el cuarto, señalaron que la recomendación 1/2020 emitida por la CNDH no había sido dada a conocer previo a su publicación, cuya fecha y contenido desconocían, precisamente, porque no se les había involucrado de forma efectiva a todos los mexicalenses en las cuestiones relativas a su emisión, por lo que se violaba el Acuerdo de Escazú por habérseles negado el acceso a la información ambiental ahí contenida.

Prevención. Por razón de turno, correspondió conocer de la demanda de amparo indirecto al Juez Quinto de Distrito en el Estado de Baja California, con residencia en Mexicali, el que mediante proveído de cuatro de agosto de dos mil veinte la radicó con el número de expediente 383/2020 y, entre otras cuestiones, previno a la parte quejosa para que ofreciera las copias suficientes de la demanda de amparo y del posterior escrito aclaratorio, a fin de correr traslado a las partes y aperturar el incidente de suspensión solicitado.
Desechamiento de la demanda de amparo indirecto. Previo desahogo del escrito aclaratorio, por acuerdo de dieciocho de agosto de dos mil veinte el Juez de Distrito tuvo por cumplida la prevención, y con fundamento en el artículo 113 de la Ley de Amparo, determinó desechar de plano la demanda al considerar actualizada la causa de improcedencia prevista en la fracción XVI del artículo 61 de esa ley , pues aseguró que la determinación que instruía la realización de una consulta ciudadana para decidir si operaba o no la planta cervecera -de nueve de marzo de dos mil veinte- y la recomendación 1/2020 reclamadas, eran actos consumados de modo irreparable , en tanto se advertía, como hecho notorio, que el veintitrés de marzo de dos mil veinte, en la página oficial de internet de la Secretaría de Gobernación, se publicó la nota: “Concluye ejercicio participativo en Mexicali en relación a cervecera Constellation Brands ”, en la que se señalaba la participación de treinta y seis mil setecientos ochenta y un personas en dicha consulta, cuyo setenta y seis por ciento había votado en contra de la construcción de la planta, de manera que ello hacía improcedente el juicio de amparo, porque ni física ni materialmente se podía obtener la restitución de los actos reclamados.
Recurso de queja y resolución. En contra de tal desechamiento, la parte quejosa, por conducto de uno de sus autorizados en términos amplios del artículo 12 de la Ley de Amparo, Guillermo Eugenio Rivera Millán, interpuso recurso de queja , cuyo conocimiento, por razón de turno, correspondió al Segundo Tribunal Colegiado del Decimoquinto Circuito, el que lo radicó con el número 111/2020 y lo admitió a trámite. Y por resolución de veintidós de octubre de dos mil veinte, resolvió el recurso declarándolo fundado para el efecto de revocar el auto recurrido, a fin de que el Juez de Distrito se pronunciara sobre la admisión de la demanda , al considerar que los actos reclamados no podían calificarse como aquellos consumados de modo irreparable, en tanto que en el caso de una eventual sentencia concesoria, sí podrían restituirse los derechos vulnerados, además de que el problema jurídico planteado no era factible de abordarse en esa etapa procedimental en que se encontraba el juicio, sino hasta que se recabaran mayores elementos durante su trámite para dilucidar sobre la posible actualización de dicha causa de improcedencia o de una diversa.
Cumplimiento de ejecutoria y admisión. Así, por acuerdo de once de noviembre de dos mil veinte, el Juez de Distrito admitió a trámite la demanda de amparo indirecto, aperturó el incidente de suspensión solicitado, requirió el informe justificado de las autoridades responsables, dio la intervención legal al agente del Ministerio Público Federal de su adscripción, reservó proveer lo conducente acerca de los terceros interesados señalados en la demanda, tuvo por ofrecidas las pruebas documentales de la parte quejosa y, entre otras cuestiones, señaló hora y fecha para la celebración de la audiencia constitucional.
Ampliación de demanda. Por escrito presentado el dos de diciembre de dos mil veinte ante la referida oficina de correspondencia común, los quejosos Rodolfo Andrade Pelayo y Gabriel Merienne Guajardo , por propio derecho, promovieron ampliación de demanda en contra de las mismas autoridades responsables, salvo la Subsecretaría de Gobernación y la CNDH, y adicionaron a la Subsecretaría de Desarrollo Democrático, Participación Social y Asuntos Religiosos de la Secretaría de Gobernación, a la Comisión Nacional del Agua -en adelante CONAGUA -así como a la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Mexicali, a quienes les atribuyeron los actos que a continuación se precisan:
Al Presidente de la República, la determinación por la que ordenó la no continuación de la construcción, apertura, y operación de la empresa cervecera “Constellation Brands” en Mexicali, comunicada a través de la conferencia de prensa de veintisiete de noviembre de dos mil veinte.
De la Secretaría de Gobernación, la determinación contenida en el informe justificado rendido en el diverso juicio de amparo 286/2020 -sin que especificaran los datos de identificación-.
De la referida Subsecretaría de Desarrollo, la orden, emisión y ejecución de la consulta popular celebrada los días veintiuno y veintidós de marzo de dos mil veinte.
De la CONAGUA, SEMARNAT y de la aludida Comisión Estatal, el comunicado de prensa 227/2020, intitulado: “Posición de CONAGUA respecto a los resultados de la consulta en Mexicali, Baja California”, mediante la que determinaron no otorgar los permisos de construcción para la continuación de la empresa cervecera en esa ciudad.
Conceptos de violación. Ambos quejosos, tal como aconteció en la demanda inicial, alegaron la transgresión en su contra de los derechos previstos en los artículos 1o., 4o., 6o., 14, 16, 17, 107, fracción II, y 133 de la Constitución Federal, así como las disposiciones aplicables del Acuerdo de Escazú, y formularon cuatro conceptos de violación, cuyos argumentos a continuación se resumen:

En el primero, tercero y cuarto, señalaron que carecía de fundamentación y motivación la orden del Presidente de la República para cancelar el funcionamiento de la empresa cervecera en Mexicali, al igual que el resto de las determinaciones reclamadas, porque en todas ellas las responsables habían sido omisas en precisar el fundamento legal que las facultaba para ello.
En el segundo, adujeron que era incorrecto lo aseverado por la Secretaría de Gobernación en su informe justificado rendido en el juicio de amparo 286/2020, acerca de que la consulta ciudadana tenía como bases constitucionales los artículos 3o. y 39, pues, en realidad, el fundamento legal era el diverso 35, fracción VIII, en relación con el 1o. -derechos humanos-, 2o. -derechos indígenas-, 3o. -al medio ambiente sano-, 5o. -al trabajo y comercio-, 6o. -acceso a la información-, 14, 16 y 17 -tutela judicial efectiva- de dicha ley suprema.
Aseguraron que debía considerarse en el asunto el carácter vinculatorio del Acuerdo de Escazú, que se había aprobado por el Senado en noviembre de ese año, puesto que las responsables no respetaron en el procedimiento de la consulta las etapas establecidas en dicho instrumento, consistentes en el acceso a la información -dotar a la población de la información relativa a los derechos en juego en la consulta-, participación ciudadana -la publicación, ejecución, escrutinio de los resultados y la toma de decisión relativas- y el acceso a la justicia -conforme a lo acordado por la mayoría-.

Finalmente, repitieron los argumentos vertidos en la demanda inicial, para concluir que la información dada a conocer como resultado de la consulta ciudadana era falsa por estar viciada de origen.

Prevenciones sobre la ampliación. Mediante proveído de cuatro de diciembre de dos mil veinte, el Juez de Distrito tuvo por recibida la ampliación de la demanda y, por una parte, denegó la suspensión de plano solicitada sobre los nuevos actos reclamados, al considerar que ninguno actualizaba los supuestos previstos en el artículo 22 constitucional; y, por la otra, previno a los dos quejosos para que manifestaran, bajo protesta de decir verdad, los datos que permitieran identificar la localización del juicio de amparo 286/2020, así como la fecha en que habían tenido conocimiento de los actos reclamados relacionados con ese juicio.
Ratificación de firmas. Previa promoción del escrito aclaratorio relativo, en auto de dieciséis de diciembre de dos mil veinte, se requirió a los quejosos para que ratificaran el contenido y las firmas de dicho escrito, por estimarse notoriamente diferentes a las suscritas en la demanda inicial y su ampliación.
Por no presentada ampliación de demanda. Previa comparecencia del quejoso Rodolfo Andrade Pelayo, mediante proveído de dieciséis de febrero de dos mil veintiuno, por un lado, se tuvo por no presentada la ampliación de la demanda respecto del diverso quejoso Gabriel Merienne Guajardo, debido a que no acudió a ratificar el contenido y firma del escrito aclaratorio relativo. Así, respecto del primero de los mencionados, se admitió la ampliación y, entre otras cuestiones, se desecharon por impertinentes las dos pruebas periciales ofrecidas en materia de cibernética e informática, al igual que dos pruebas testimoniales ofrecidas por el quejoso.
Quejas contra admisión de la ampliación y resolución. Inconformes con tal admisión, las responsables Secretaría de Gobernación y el Presidente de la República -representado por esa dependencia- interpusieron recursos de queja, los cuales fueron turnados por conocimiento previo al Segundo Tribunal Colegiado del Decimoquinto Circuito, el que los radicó con el número 89/2022 y, por resolución de dieciocho de mayo de dos mil veintidós, los declaró infundados , confirmando el proveído recurrido.
Reconocimiento de carácter de terceros interesados. En auto de dieciséis de junio de dos mil veintidós, el Juez de Distrito reconoció en el asunto la calidad de terceros interesados a la empresa Constellation Brands, al Gobernador del Estado de Baja California, a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión y al Municipio de Mexicali, por lo que ordenó su emplazamiento.
Sentencia recurrida. Una vez agotado el trámite del juicio, el veinte de julio de dos mil veintidós, el Juez de Distrito celebró la audiencia constitucional y el diecisiete de octubre siguiente, dictó sentencia en la que sobreseyó en el juicio , al considerar, en resumen, lo siguiente:

Decretó la inexistencia de los actos atribuidos a la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Mexicali, por haberlos negado en su informe justificado.
Declaró actualizada la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con los diversos 1o., fracción I, y 5o., fracción II, de la Ley de Amparo, acerca de la recomendación 1/2020 reclamada a la CNDH, al considerar que dicha determinación no tenía la naturaleza de los actos que caracterizan a los emitidos por una autoridad, en tanto no anulan ni modifican situaciones jurídicas en concreto.
En cuanto a los actos consistentes en la orden de realizar una consulta pública para la operación o no de la planta cervecera en Mexicali, las consecuencias de cancelar su funcionamiento, así como de la negativa de otorgar los permisos correspondientes para ello, consideró actualizada la diversa causa de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 61 de la Ley de Amparo, al estimar que esa consulta es un ejercicio democrático que se asocia con un contenido político electoral, dado el vínculo indisoluble con el voto popular y las normas electorales que la proveían, a saber, la Ley Federal de Consulta Popular, cuyo objeto era precisamente regular el procedimiento para la convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de los resultados y promover la participación ciudadana.
Incluso, señaló que dicha ley federal establecía la procedencia del recurso de apelación previsto en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, para impugnar los informes de la verificación del porcentaje constitucional requerido y del resultado de la consulta popular; todo lo anterior, conforme a lo previsto en el artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Federal.
Por esas razones, determinó sobreseer en el juicio de amparo.

Recurso de revisión . Inconformes con esa sentencia, mediante escrito presentado vía electrónica el cuatro de noviembre de dos mil veintidós a través del Portal de Servicios en Línea del Poder Judicial de la Federación, los quejosos interpusieron recurso de revisión, por conducto de su autorizado Guillermo Eugenio Rivera Millán, en cuyo único agravio adujeron, en síntesis:

Refutaron que sobre los actos reclamados relacionados con la consulta ciudadana se hubiera actualizado la causa de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 61 de la Ley de Amparo, pues, en realidad, en el asunto se tutelaba lo que llamaron el “derecho humano a la consulta ciudadana en su ámbito del derecho al medio ambiente” y no lo concerniente a un derecho político electoral, en tanto dicha consulta no había sido regulada conforme a las leyes electorales, sino con fundamento en el Acuerdo de Escazú, el cual no tenía ninguna relación con los derechos políticos electorales, de manera que la impugnación de la consulta no implicaba la aplicación de leyes electorales cuya competencia correspondiera a una autoridad judicial en esa materia.
Precisaron que desconocer la vinculatoriedad del Acuerdo de Escazú en el asunto, implicaría declarar la inconstitucionalidad de la consulta por su contravención a los artículos 1o., 35 y 133 de dicha ley suprema, así como los derechos de seguridad jurídica y legalidad, por carecer de sustento jurídico un proceso que involucra la participación ciudadana para decidir su propio futuro en materia ambiental.
No obstante, simultáneamente indicaron que el hecho de que las responsables hayan realizado la consulta ciudadana con base en una disposición internacional comprendida dentro del Acuerdo de Escazú, sin que dicho precepto fuera vinculante al momento de emisión del acto, provoca incertidumbre en los ciudadanos que ya han participado en ese proceso al no tener la seguridad de cuál es la normatividad por la que se rigió la consulta.
Afirmaron que no hubo una correcta fijación de la litis, porque el a quo confundió que no se impugnaba la no continuación de la operación de la empresa, sino la ejecución de la consulta ciudadana por sí sola.
Por lo demás, repitieron los argumentos planteados en la demanda y su ampliación acerca de los vicios en el proceso de dicha consulta ciudadana que, a su vez, invalidaba los resultados obtenidos.

Trámite del recurso ante el Tribunal Colegiado de Circuito . Nuevamente, por conocimiento previo, el medio de impugnación fue turnado al Segundo Tribunal Colegiado del Decimoquinto Circuito, el que por acuerdo de treinta de noviembre de dos mil veintidós lo radicó con el número 554/2022 y, entre otras cuestiones, lo admitió a trámite .
Solicitud de ejercicio de la facultad de atracción . Por resolución de cinco de julio de dos mil veintitrés, el Tribunal Colegiado del conocimiento calificó como oportuna la interposición del recurso de revisión, decretó la firmeza del sobreseimiento en el juicio acerca de los actos reclamados a la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Mexicali -ante su inexistencia- y a la CNDH -al carecer dichos actos de la naturaleza propia de aquellos que sí son emitidos por una autoridad para efectos del juicio de amparo-, ello, a causa de la falta de impugnación de los inconformes respecto de tales aspectos en la sentencia recurrida.
Asimismo, por mayoría de votos, declaró fundado y suficiente el agravio de los recurrentes para modificar dicha sentencia en la parte en que el a quo decretó el sobreseimiento por virtud de la causa de improcedencia establecida en la fracción XV de la Ley de Amparo, sobre los actos reclamados relacionados con la consulta ciudadana, al considerar que en el asunto no se estaba en presencia de una consulta ciudadana en materia electoral, en tanto no se había sujetado a las bases que para ello preveía la fracción VIII del artículo 35 constitucional. Derivado de lo anterior, continuó con el estudio de las causas de improcedencia invocadas por las responsables y aquellas cuyo análisis hubiera sido omitido por el Juez de Distrito, y determinó que no se actualizaba ninguna; y, por último, solicitó a este Alto Tribunal ejercer su facultad de atracción con base en las razones resumidas siguientes:

Afirmó que conforme a los posibles alcances de los derechos fundamentales que los quejosos estiman violados, surge la interrogante: “¿Cuáles son las bases mínimas de fundamento constitucional, internacional y legal, para llevar a cabo una consulta ciudadana, donde estén involucrados los derechos humanos relacionados con el medio ambiente y agua, basado bajo los estándares del derecho a la información, participación y tutela judicial efectiva?”
Ello, para saber cuáles son las condiciones formales mínimas que deben revestir esta clase de mecanismos de participación pública en materia ambiental, con especial relevancia en el derecho al agua y sus garantías de protección, como también las obligaciones que el Estado debe observar y, si al respecto, resulta aplicable el principio deliberativo democrático que rigen los artículos 35, fracción III, o 26, apartado A, de la Constitución Federal, en la que la propia Suprema Corte debe aprobar de manera previa la determinación de la realización de una consulta ciudadana en materia ambiental y, si en su caso, esta última debe ser acorde con los artículos 1o., 4o., 6o., 14, 16, 17, 40 y 41 constitucionales, o inclusive, bajo control dinámico en términos de la fracción VII del artículo 35 de esa ley suprema, en el tema de participación deliberativa democrática o de no jurisdicción por parte de este Alto Tribunal.
Y, en adición a lo anterior, dilucidar si para la elaboración de esa consulta ciudadana deben tomarse en cuenta los tratados o instrumentos internacionales, así como las normas generales y federales mexicanas, que ahí señala.
Por otra parte, refirió que otro cuestionamiento a dilucidar sería definir los parámetros mínimos o indispensables que dentro del marco del acto administrativo democrático deben llevarse a cabo, que incluso podría derivar en el establecimiento de un protocolo de actuación para los juzgadores cuando en materia de amparo deban resolver cuestionamientos relacionados con las consultas ciudadanas en materia de derechos humanos respecto al medio ambiente y agua, con lo cual el asunto reunía los requisitos que hacen procedente el ejercicio de la facultad de atracción.

Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación . Mediante proveído de diecisiete de agosto de dos mil veintitrés, la Ministra Presidenta de este Alto Tribunal tuvo por recibida la solicitud de mérito radicándola con el número de expediente 551/2023 , la admitió a trámite y, entre otras cuestiones, turnó el asunto para su estudio a la Ponencia de la Ministra Loretta Ortiz Ahlf, integrante de esta Segunda Sala.
Avocamiento . En auto de dieciocho de septiembre de dos mil veintitrés, esta Segunda Sala, por conducto de su Ministro Presidente, se avocó al conocimiento del asunto y ordenó la remisión de los autos a la Ministra Loretta Ortiz Ahlf, una vez que estuviera debidamente integrado el expediente.
Con motivo del cambio de adscripción de la Ministra Loretta Ortiz Ahlf, el asunto se returnó a la ponencia del Ministro Alberto Pérez Dayán.
COMPETENCIA
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver la presente solicitud de ejercicio de la facultad de atracción.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán (ponente).
LEGITIMACIÓN
La solicitud de ejercicio de la facultad de atracción proviene de parte legitimada.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán (ponente).
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que no procede ejercer su facultad de atracción para conocer y resolver el recurso de revisión interpuesto.
En principio, es importante señalar que ni la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni la Ley de Amparo o la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación definen, establecen o dan elementos indubitables para determinar cuándo se está en presencia de asuntos que revistan interés y trascendencia o, en su caso, características especiales que justifiquen el ejercicio de la facultad de atracción.
Sin embargo, el Constituyente Permanente y el legislador ordinario consideraron que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación debe ser la que, a través de los asuntos que ante ella se ventilan y por medio de la interpretación que realice, establezca los criterios que integren el marco jurídico para el ejercicio de la facultad de atracción, como en realidad acontece y se corrobora con diversos criterios que sobre el tema este Máximo Tribunal del país ha emitido.
Destacan entre estos, la jurisprudencia 2a./J. 123/2006, sustentada por esta Segunda Sala, de rubro: “ATRACCIÓN. PARA EJERCER ESTA FACULTAD EN AMPARO EN REVISIÓN, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN DEBE TOMAR EN CUENTA LAS PECULIARIDADES EXCEPCIONALES Y TRASCENDENTES DEL CASO PARTICULAR Y NO SOLAMENTE SU MATERIA”.
Así como la diversa jurisprudencia 2a./J. 143/2006, también emitida por esta Segunda Sala, de rubro: “ FACULTAD DE ATRACCIÓN. EL INTERÉS Y TRASCENDENCIA QUE JUSTIFICAN SU EJERCICIO SON DE ÍNDOLE JURÍDICA ” ; la cual, aunque hace referencia a los juicios de amparo directo, también es aplicable a todos los medios de impugnación previstos en la Ley de Amparo por virtud de su artículo 80 Bis.
Del estudio de las jurisprudencias que han sido transcritas se desprenden, entre otras, las premisas siguientes:

Tanto el Pleno como las Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, pueden ejercer la facultad de atracción.
El Pleno de este Alto Tribunal puede ejercer dicha facultad respecto de asuntos que son competencia de las Salas y viceversa, cuando un asunto en que se plantea la facultad de atracción sea competencia del Tribunal Pleno, pero de su análisis se advierta preliminarmente que debe rechazarse, tal decisión puede asumirla alguna de las Salas.
El ejercicio de la facultad de atracción es discrecional.
El ejercicio discrecional de la facultad de atracción no debe ejercerse en forma arbitraria o caprichosa.
Tal ejercicio debe hacerse de forma restrictiva.
La facultad de atracción sólo puede ejercerse cuando se funde en circunstancias que no podrían darse en la mayoría o en la totalidad de los asuntos.
El ejercicio de la facultad de atracción no puede depender de situaciones temporales o contingentes, sino que debe derivar de la naturaleza misma del asunto.

En congruencia con lo anterior, el Máximo Tribunal del país ha establecido que la facultad de atracción constituye el medio discrecional y excepcional de control de la legalidad de rango constitucional con el que cuenta para atraer asuntos que, en principio, no son de su competencia originaria, pero revisten interés y trascendencia.
Esto es, la materia del asunto, por sí misma, no puede dar lugar a que se ejerza la facultad de atracción, sino que para que proceda su ejercicio, el asunto debe revestir una connotación excepcional a juicio del Alto Tribunal, máxime que la finalidad perseguida por el poder reformador de la Constitución Federal al prever esa competencia no fue la de reservar cierto tipo de asuntos a su conocimiento, sino la de permitir que conozca solamente de aquellos casos que, por sus peculiaridades excepcionales y trascendentes, exijan de su intervención decisoria.
Entonces, para ejercer la facultad de atracción es necesario que se acrediten, por un lado, los requisitos formales de procedencia consistentes en que (I) la solicitud respectiva provenga de parte legitimada para ello y (II) se trate de uno de los supuestos previstos en las fracciones V, párrafo final, y VIII, párrafo penúltimo, del artículo 107 de la Constitución Federal; y, por el otro lado, los requisitos relativos al fondo o elementos valorativos, en cuanto a que el amparo directo o medio de impugnación correspondiente, reúna de forma conjuntiva y no optativa los calificativos de “interés” y “trascendencia”.
Así, debe entenderse que el requisito de “interés” tiene un carácter cualitativo en cuanto se refiere a la propia naturaleza intrínseca del asunto, por guardar importancia (jurídica, histórica, política, económica o social), gravedad o complejidad por el impacto que causaría en los valores sociales, políticos o, en general, de convivencia, bienestar o estabilidad del Estado Mexicano relacionadas con la administración e impartición de justicia. A su vez, el requisito de “trascendencia” posee un carácter cuantitativo en tanto refleja lo novedoso o excepcional que implicaría la fijación de un criterio normativo para casos futuros, precisamente por no existir precedentes aplicables al respecto.
De esta manera, a través de sus criterios jurisprudenciales, este Alto Tribunal ha ido estableciendo el parámetro jurídico para ejercer la facultad de atracción, a fin de no tornar arbitraria la determinación que permita resolver los asuntos sometidos a su conocimiento.
Precisado lo anterior, en la especie, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que no procede ejercer su facultad de atracción para conocer y resolver el amparo en revisión de mérito, por las consideraciones que a continuación se sustentan.
Como se advierte de los apartados previos, la presente solicitud, aunque reúne los requisitos formales para su procedencia al haber sido planteada por la mayoría de los Magistrados integrantes del Segundo Tribunal Colegiado del Decimoquinto Circuito, acerca del amparo en revisión 554/2022, de su índice.
Lo cierto es que, en cuanto a los requisitos de fondo , el asunto no reviste el interés ni la trascendencia necesarias que hagan procedente ejercer la facultad de atracción , pues sobre los posibles temas en que se pretende justificar dicho ejercicio, existen diversos criterios en los que el Máximo Tribunal del país ya ha estudiado tales cuestiones, tal como se procederá a evidenciar y, que por ende, su resolución no daría lugar a emitir un criterio novedoso ni excepcional para el orden jurídico nacional.
Al respecto, debe tenerse presente que la mayoría del Tribunal Colegiado del conocimiento justificó su planteamiento, aduciendo que, el asunto es de interés y trascendencia porque, conforme a los posibles alcances de los derechos fundamentales que los quejosos estimaron violados, es necesario responder la interrogante acerca de cuáles son las bases mínimas de fundamento constitucional, internacional y legal, para llevar a cabo una “consulta ciudadana” que involucre los derechos humanos relacionados con el medio ambiente y al agua, así como las obligaciones que el Estado debe observar para ello y, si en su caso, en términos del artículo 35, fracción VIII, constitucional , se actualiza la facultad del Máximo Tribunal del país para resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la “consulta popular”, previo a la convocatoria que emita el Congreso de la Unión.
Ello, adujeron, a fin de dilucidar si resulta aplicable el principio deliberativo democrático que rigen los artículos 35, fracción III , o 26, apartado A , de la Constitución Federal.
Para lo cual precisaron, que la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación debe aprobar de manera previa la determinación de la realización de esa “consulta ciudadana” en materia ambiental y, a su vez, si esto debe ser acorde con los artículos 1o., 4o., 6o., 14, 16, 17, 40 y 41 constitucionales, o inclusive, bajo control dinámico en términos de la fracción VII del artículo 35 de esa ley suprema, en el tema de participación deliberativa democrática o de no jurisdicción por parte de este Alto Tribunal.
Asimismo, para determinar si en un caso como este, debía tomarse como vinculante el contenido de los tratados e instrumentos internacionales, así como de las leyes internas -citadas de la foja ciento diez a ciento catorce de la resolución que dio origen a la presente solicitud-.
Y, además, señalaron que otra cuestión que podría dilucidar este Tribunal Constitucional, era la consistente en definir los parámetros mínimos o indispensables, que dentro del marco del acto administrativo democrático, deben llevarse a cabo, lo cual, incluso, podría derivar en el establecimiento de un protocolo de actuación para los juzgadores, cuando en materia de amparo deban resolver cuestionamientos derivados de una “consulta ciudadana” en materia de derechos humanos al medio ambiente y al agua.
Cabe destacar que la Magistrada disidente, en su voto particular, precisó que no compartía de decisión emitida por el Tribunal de su adscripción porque, en asuntos relacionados con el tema de la consulta reclamada y la instalación o no de la empresa cervecera Constellation Brands en esa ciudad, se actualiza la causal de improcedencia hecha valer por las autoridades responsables prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, en relación con la fracción I, del numeral 5, este último aplicado a contrario sensu , ambos de la Ley de Amparo, concatenados con la fracción I, del artículo 107, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que no se advertía que los actos reclamados afectaran el interés legítimo de la parte quejosa.
Ello, dijo, porque la situación en que los quejosos pudieran encontrarse frente al orden jurídico, relativo al medio ambiente y al derecho al acceso al agua como residentes de la ciudad, no se encontraba afectado, porque, precisamente, las condiciones en las que disfrutaban esos derechos permanecía inalterada, en la medida en el que el resultado del ejercicio participativo ciudadano en cuestión implicó la no instalación de la empresa cervecera por lo que la consulta pública (ya celebrada), en dado caso, ocasionó una afectación en forma exclusiva a la esfera jurídica de la citada empresa cervecera.
Además de que no tenía una especial repercusión ni importancia, conocer qué cantidad de agua sería necesaria para la operación de la planta, así como la derrama económica –que sería de la empresa- que representaría la instalación de la cervecera, porque el proyecto ya se había cancelado y las cosas volvieron al estado que guardaban; de ahí que el posible daño al medio ambiente que se originaría con la instalación de la planta cervecera no existía, ni existió, y el derecho al acceso al agua no tuvo vulneración alguna.
Finalmente, puntualizó que no era dable que se señalara por parte del Tribunal qué es lo que esta Suprema Corte debería analizar, y si en términos del artículo 35, fracción VIII, constitucional, se actualizaba la facultad de este Máximo Tribunal de resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular previo a la convocatoria que realiza el Congreso de la Unión, en tanto ello no podía sustentar la justificación para que esta Suprema Corte conociera del asunto, al no tratarse del mismo supuesto tal como los propios quejosos lo señalaron en su demanda en cuanto a que no reclamaban violación al procedimiento de consulta popular a que se refiere el artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Federal, en relación a los parámetros que regula la Ley Federal de Consulta Popular.
Ahora bien, como se adelantó, a juicio de esta Segunda Sala el asunto no reviste el interés ni la trascendencia necesarias para que sea este Alto Tribunal -vía facultad de atracción- el que lleve a cabo su estudio , pues como se adelantó, sobre los posibles temas en que se pretende justificar dicho ejercicio (derecho a la información y su accesibilidad como garantía; derecho a la participación abierta e inclusiva y, derecho a la justicia en asuntos ambientales y del agua –instancias judiciales y administrativas), existen diversos criterios en los que el Máximo Tribunal del país ya ha estudiado tales cuestiones, y en virtud de los cuales, el Tribunal Colegiado del conocimiento está facultado para determinar cuál es el sistema legal o parámetro normativo aplicable a la consulta pública o ciudadana reclamada, a fin de verificar si estuvo ajustada a derecho o no, si se garantizaron los derechos fundamentales involucrados y, también, si las autoridades responsables cumplieron sus obligaciones en ese sentido.
En efecto, esta Segunda Sala al resolver el amparo en revisión 365/2018 , estableció que “ el derecho de participación pública en asuntos medioambientales, se ve reflejado en diversos instrumentos internacionales relacionados con el medio ambiente y el desarrollo sostenible, a saber, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte; el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus) y las Directrices para la elaboración de legislación nacional sobre el acceso a la información, la participación del público y el acceso a la justicia en asuntos ambientales (Directrices de Bali)”.
Asimismo, indicó que “aunque no todos estos instrumentos son vinculantes, lo cierto es que constituyen pautas orientadoras que permiten advertir la importancia de la participación pública en materia ambiental, razón por la que este Alto Tribunal no puede pasarlas por alto, en tanto constituyen criterios orientadores que permiten dar plena realización al derecho humano a un medio ambiente sano, al acceso a la información y a la participación ciudadana, tutelados por los artículos 4, 6 y 35 constitucionales, respectivamente ”.
De manera que concluyó que “ el derecho a la participación previsto en los artículos 35, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 25, inciso a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 23, numeral 1, inciso a) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no se restringe a participar en asuntos políticos, por ejemplo, en las elecciones a través del voto, sino que incluye la posibilidad de incidir en la discusión relativa a políticas y proyectos medioambientales, especialmente, cuando éstos les afecten a los ciudadanos”.
A su vez, se advierte que en el amparo en revisión 956/2015 , entre otros actos, se reclamó la resolución en materia de impacto ambiental que autorizó una obra hidráulica y planteó la inconstitucionalidad de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente -en adelante ley general en la materia-, en cuyo asunto esta Sala estudió el contenido y desarrolló el alcance de los artículos 30, 34 y 35 de dicha ley, determinando, en lo que aquí interesa, que una vez presentada la solicitud de autorización de impacto ambiental, la SEMARNAT debía iniciar el procedimiento de evaluación e integrar el expediente relativo que pondría a disposición del público para que pudiera consultarlo cualquier persona y, que además, debería de realizar una consulta pública cuando lo solicitara cualquier integrante de la comunidad, en cuyo caso, tendría que seguir los pasos siguientes:
Que la SEMARNAT publicara la solicitud de autorización en materia de impacto ambiental en su Gaceta Ecológica.
El promovente publicara a su costa un extracto del proyecto de la obra o actividad en un periódico de amplia circulación en la entidad federativa de que se tratara, dentro del plazo de cinco días, contados a partir de la fecha en que se presentara la manifestación de impacto ambiental.
Cualquier ciudadano, dentro del plazo de diez días contados a partir de la publicación del extracto del proyecto, podría solicitar a la SEMARNAT que pusiera a disposición del público de la entidad correspondiente la manifestación del impacto ambiental.
Cuando las obras o actividades de que se tratara pudieran ocasionar desequilibrios ecológicos graves o daños a la salud pública o a los ecosistemas, la Secretaría, en coordinación con las autoridades locales, podrían organizar una reunión pública de información en la que el promovente explicaría los aspectos técnicos ambientales de la obra o actividad.
En el plazo de veinte días a partir de que se pusiera a disposición del público la citada manifestación, cualquier interesado podría hacer observaciones y proponer el establecimiento de medidas de prevención y mitigación adicionales.
La Secretaría agregaría al expediente dichas observaciones y las consignaría, en la resolución que emitiera, el proceso de consulta pública realizado y los resultados de las observaciones y propuestas que por escrito se hayan formulado.
En esa resolución, se podría autorizar la obra o actividad en los términos solicitados, autorizarla de forma parcial o de acuerdo con las modificaciones propuestas o medidas adicionales de prevención o mitigación, precisando los requerimientos que debían observarse, o bien negar tal autorización por contravenir las propias disposiciones de la ley general en la materia.
Así, en dicho precedente se precisó, también, la naturaleza jurídica de la consulta pública prevista en la mencionada ley general, las características propias que la distinguían de otras figuras jurídicas similares, y se dijo, que su objetivo, en materia ambiental, era el de promover la participación activa de la sociedad, facilitándole la información relativa a proyectos que representaran un potencial riesgo ambiental e incluso, otorgar a los posibles afectados la oportunidad de intervenir para hacer observaciones y proponer el establecimiento de medidas de prevención o mitigación de eventuales consecuencias ecológicas.
Criterio que fue reiterado en el diverso amparo en revisión 578/2019 , en el cual esta Sala desarrolló más a profundidad las etapas y requisitos relativos al procedimiento de consulta pública, como consecuencia del estudio que se efectuó sobre la constitucionalidad del sistema de consulta y participación pública previsto en la ley general en la materia.
Asimismo, respecto de las obligaciones que tiene el Estado Mexicano para proteger y garantizar los derechos involucrados en materia ambiental, con especial relevancia en el derecho al agua, se cuenta con las jurisprudencias siguientes:

1a./J. 9/2022 (11a.), de rubro: “ DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. EL ANÁLISIS DE LOS SERVICIOS AMBIENTALES DEBE SER CONFORME AL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN ”.
1a./J. 10/2022 (11a.), de rubro: “ DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. POR VIRTUD DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN, RESULTA CONSTITUCIONAL ADOPTAR DECISIONES JURISDICCIONALES EN SITUACIONES QUE PUEDAN PRODUCIR RIESGOS AMBIENTALES, INCLUSO ANTE LA FALTA DE CERTEZA CIENTÍFICA O TÉCNICA AL RESPECTO ”.
1a./J. 12/2022 (11a.), de rubro: “ PRINCIPIO DE PREVENCIÓN EN MATERIA AMBIENTAL. SU RELACIÓN Y ALCANCE CON EL DEBER DE CUIDAR EL MEDIO AMBIENTE REGULADO POR EL MARCO NORMATIVO CONVENCIONAL DE LA MATERIA ”.
1a./J. 13/2022 (11a.), de rubro: “ MANIFESTACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL. SU EVALUACIÓN HOLÍSTICA E INTEGRAL CON BASE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESTABLECIDO PARA TAL EFECTO EN LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE, ASÍ COMO EN SU REGLAMENTO EN MATERIA DE EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL, GARANTIZA UNA ADECUADA PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE ”.
1a./J. 78/2023 (11a.), de rubro: “ DERECHO HUMANO AL AGUA. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS OBLIGACIONES GENERALES DEL ESTADO MEXICANO EN MATERIA DE ESTE DERECHO ”.
1a./J. 82/2023 (11a.), de rubro: “ DERECHO HUMANO AL AGUA. ESTÁNDAR DE PROTECCIÓN DEL ”.
1a./J. 83/2023 (11a.), de rubro: “ DERECHO HUMANO AL AGUA. LAS GARANTÍAS DE LA ACCESIBILIDAD SON: FÍSICA, ECONÓMICA, NO DISCRIMINACIÓN Y ACCESO A LA INFORMACIÓN ”.

Por lo tanto, con base en lo hasta aquí expuesto, esta Sala arriba a la convicción de que a través de tales criterios jurídicos este Alto Tribunal ya ha estudiado, con sus respectivos matices, los temas que se plantean en el presente asunto, por lo que su resolución no daría lugar a emitir un criterio novedoso o excepcional para el orden jurídico nacional que ayude a dirimir casos futuros análogos.
Sin que lo anterior implique prejuzgar sobre el fondo del asunto, en tanto que para dilucidar si un caso cumple con los requisitos de interés y trascendencia que hagan procedente o no el ejercicio de la facultad de atracción, es necesario examinar dicho asunto en su integridad.
Apoya lo precedente, la tesis aislada P. CLI/96, de rubro: “ ATRACCION, FACULTAD DE. EL ANALISIS DE LA PROCEDENCIA DE SU EJERCICIO OBLIGA A EXAMINAR EL ASUNTO EN SU INTEGRIDAD, SIN PREJUZGAR SOBRE EL FONDO ”.
Y máxime que, no debe pasar inadvertido que todo lo que los quejosos plantearon en su demanda de amparo, lo hicieron considerando la subsistencia del riesgo o daño ambiental al ecosistema por el potencial inicio de operaciones de la referida planta cervecera en Mexicali, a partir de la convocatoria pública para decidir colectivamente si ello se permitía o no; sin embargo, resulta ser un hecho notorio para esta Sala, que el resultado de dicho ejercicio participativo trajo como consecuencia la cancelación del funcionamiento de la planta cervecera para trasladarla a otro lugar, por lo que, prima facie , el asunto tampoco daría lugar a un pronunciamiento de fondo acerca del alcance de los derechos fundamentales que los quejosos estimaron violados, porque, en todo caso, la materia de análisis en el asunto podría reducirse, incluso, a una cuestión de procedencia del juicio de amparo.
Consecuentemente, se estima que todos los criterios ya invocados, así como la posible determinación sobre la procedencia o improcedencia del juicio de amparo, se trata de cuestiones que no repercutirán de manera excepcionalmente importante en la solución de casos futuros análogos y que, por tanto, no darían lugar a emitir un criterio novedoso o excepcional para el orden jurídico nacional; de ahí que no ha lugar a ejercer la facultad de atracción solicitada.
Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán (ponente).
DECISIÓN
En virtud de lo anterior, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no ejerce su facultad de atracción para conocer y resolver el amparo en revisión 554/2022 del índice del Segundo Tribunal Colegiado del Decimoquinto Circuito, al carecer de los requisitos de interés y trascendencia necesarios para ello.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no ejerce la facultad de atracción.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos al tribunal colegiado de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Yasmín Esquivel Mossa, Luis María Aguilar Morales, Javier Laynez Potisek y Presidente Alberto Pérez Dayán (ponente).