Solicitud de ejercicio de la facultad de atracción 54/2023

1. PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver si ejerce o no la facultad de atracción para conocer del amparo en revisión ********** del índice del Tercer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Decimoprimer Circuito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107, fracción VIII, penúltimo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. SEGUNDO. Legitimación. En términos de los artículos 107, fracción VIII, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 40 y 80 Bis de la Ley de Amparo, la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción proviene de parte legítima, pues el Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo determinó, de oficio, hacer suyo el asunto en sesión privada de esta Primera Sala de ocho de marzo de dos mil veintitrés.
3. TERCERO. Cuestiones necesarias para resolver este asunto. Con la finalidad de determinar si procede el ejercicio de la facultad de atracción planteada, resulta conveniente relatar, en lo que interesa, los antecedentes del amparo en revisión cuya atracción se tramita.
4. Antecedentes.
5. Demanda de amparo indirecto **********. Mediante escrito de trece de octubre de dos mil veintidós **********, apoderado de las personas quejosas, solicitó el amparo y protección de la justicia Federal, en contra de la autoridad responsable y por los actos siguientes:

Por razón de turno correspondió el conocimiento del asunto al Juzgado Tercero de Distrito en el Estado de Michoacán, mismo que lo registró con el número **********.

1. Sentencia recurrida. El juzgado del conocimiento, mediante resolución de trece de diciembre de dos mil veintidós, sobreseyó en el juicio, en esencia, por las siguientes consideraciones:

• En el caso las omisiones reclamadas a las autoridades responsables consistentes en la omisión absoluta de legislar en materia de “Declaración Especial de Ausencia de Personas Desaparecidas y No Localizadas”, así como su armonización con las diversas legislaciones civiles y familiares locales; son improcedentes .
• En el amparo en revisión 1359/2015, resuelto por la Primera Sala de la Suprema Corte, se estableció que sólo habrá una omisión legislativa propiamente dicha cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente.
• Al igual, se precisó que en caso de no existir un mandato constitucional que establezca con toda claridad el deber de legislar la conducta de la autoridad carecería de toda relevancia para efectos del juicio de amparo.
• En otro aspecto, además de sostener que el juicio de amparo indirecto es procedente contra omisiones legislativas, también se señaló que en ciertos casos pudiera tornarse improcedente, en relación con el principio de división de poderes, cuando no se esté ante una omisión legislativa absoluta.
• Así, la Suprema Corte indicó que cuando en la demanda de amparo indirecto se señala como acto reclamado una omisión legislativa absoluta no se actualiza, por regla general, alguna causal de improcedencia que suponga una vulneración al principio de relatividad.
• Sin embargo, el Alto Tribunal explicó que el amparo aún podría ser improcedente contra omisiones legislativas, pues, aunque no se viole el principio de relatividad, los tribunales de amparo no tienen facultades para obligar al Poder Legislativo a legislar, reiterando que de acuerdo con el principio de división de poderes consagrado en el artículo 49 constitucional, los órganos de gobierno solo pueden ejercer las competencias y funciones que les son otorgadas.
• De todo lo expuesto, es válido concluir que el juicio de amparo indirecto procederá contra omisiones legislativas, siempre y cuando sean clasificadas como absolutas, es decir, que exista previamente un mandato expreso de la Constitución para legislar en determinado sentido, y que haya sido desatendido total o parcialmente por el legislador.
• Así, la omisión legislativa que reclama la parte quejosa no puede considerarse como una omisión legislativa absoluta, pues no se acredita alguna obligación constitucional impuesta al Congreso de Michoacán de legislar en un determinado sentido .
• Lo anterior, porque únicamente refieren que a través del artículo noveno transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General en Materia de Desaparición Forzada, se estableció que las entidades federativas debían emitir y, en su caso, armonizar la legislación que corresponda a su ámbito de competencia dentro de los ciento ochenta días siguientes a la fecha en que entrara en vigor el decreto.
• Sin embargo, al ser un decreto de expedición de una Ley General, evidentemente tal disposición no es un mandato constitucional expreso , por lo que no se actualiza el primer supuesto para considerar una omisión legislativa absoluta.
• En consecuencia, el presente juicio es improcedente, porque el juez no tiene facultades para obligar al Poder Legislativo del Estado a legislar sobre la materia citada. Pues, conforme al artículo 49 de la Constitución, los órganos de gobierno sólo pueden ejercer las competencias y funciones que les son otorgadas.

1. Amparo en revisión **********. En contra de la determinación anterior, la parte quejosa, en escrito de veintiocho de diciembre de dos mil veintidós, interpuso recurso de revisión del cual conoció el Tercer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Decimoprimer Circuito.
2. En su escrito de agravios , la parte recurrente planteó, en síntesis, lo siguiente:

• Primero: El Juez de Distrito interpretó indebidamente los artículos 49, 103 y 107 de la Constitución respecto a la procedencia del juicio de amparo contra omisiones legislativas, pues sostuvo el criterio de que, para ser procedente, el acto reclamado debía ser una omisión legislativa absoluta y, para considerar esto, debía existir un mandato constitucional.
• Lo errado de la decisión se encuentra en que consideró que el mandato constitucional debía ser, en todos los casos, de naturaleza expresa, y en realidad lo que ha establecido la Suprema Corte, particularmente en el amparo en revisión 1359/2015, es que el mandato debe ser preciso o con toda claridad.
• Así pues, el estándar que debió utilizar el Juez de Distrito para considerar la existencia de la omisión absoluta era que el mandato podía desprenderse de la Constitución o Convenciones , sin requerir que este sea necesariamente expreso. Interpretación que encuentra su justificación en lo relativo al principio pro persona y al bloque de regularidad constitucional.
• De esta manera, en el caso, basta con que la Constitución contemple la desaparición forzada y desaparición cometida por particulares como fenómenos lesivos respecto a los bienes que tutela. Lo anterior, porque en sus artículos 19, 29 y 73 fracción XXI, inciso a), así como en los transitorios de la reforma constitucional en la materia publicada el 10 de julio de 2015, el legislador lo estableció como “constitucionalmente relevante”, lo cual permite considerar que sí existe un mandato constitucional de legislar en la materia y en cada una de sus áreas.
• En el caso, el grado de “precisión” y de “claridad” que requiere el precedente citado de la Primera Sala se colma porque la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas que reglamenta los alcances del mandato constitucional, de manera tajante y precisa impuso a los poderes legislativos — federal y local— la obligación de legisla r en materia de declaración especial de ausencia de personas desparecidas , mandato que proviene de la propia Constitución.
• Segundo. Causa agravio la interpretación realizada por el Juez de Distrito respecto a la naturaleza del acto reclamado enunciado en la demanda como: “la paralización del proceso legislativo respecto a la Iniciativa con Proyecto de Decreto por la cual se crea la Ley de Declaración Especial de Ausencia para Personas Desaparecidas del Estado de Michoacán de Ocampo”, ya que el juzgador subsumió el acto reclamado, pues estimó que si bien se había reclamado la paralización del proceso legislativo, lo cierto es que esto se traducía también en la omisión de las autoridades responsables de legislar en dicha materia.
• Ahora bien, la paralización del proceso legislativo es un acto con efectos prohibitivos para la esfera jurídica de la parte quejosa, no únicamente con efectos omisivos, pues dicha paralización implica la imposibilidad de presentar una solicitud de declaración especial de ausencia con relación a la persona desaparecida, en los términos previstos en la Ley General, lo cual no fue analizado por el Juez de Distrito pues al subsumir los actos reclamados, incumplió con la obligación de fijar de manera clara y precisa la litis, y con ello omitió pronunciarse en la sentencia respecto a los efectos negativos y prohibitivos del acto reclamado en la esfera jurídica de la parte quejosa, violando las reglas de trámite y resolución del juicio de amparo.
• En esas condiciones, el Juez de Distrito debió considerar que, si bien la paralización legislativa podía entenderse en términos de una omisión, los efectos particulares de ese acto implican una prohibición para la parte quejosa de ejercitar un derecho que le reconoce la Ley General, razón por la cual el análisis relativo de procedencia resulta insuficiente para considerar que la sentencia cumplió con el requisito de exhaustividad.
• Tercero. Causa agravio que la sentencia utilizó como sustento toral argumentos obiter dicta del amparo en revisión 1359/2015, dándoles tratamiento de ratio decidendi, sin argumentar los motivos por los cuales los razonamientos del precedente podían tener el carácter de torales en la resolución.
• Ello es así, porque en el precedente de la Primera Sala la cuestión de si un mandato constitucional era “expreso” o no, o si simplemente era “preciso” o “claro”, no fue materia de la decisión de fondo, y el juez de distrito, en la sentencia impugnada, se decantó por requerir a los quejosos acreditaran que se actualizaba un mandato constitucional expreso impuesto al Congreso del Estado para legislar en un determinado sentido.
• Cuarto. Inconvencionalidad de los artículos 103 y 107 de la Constitución; 1, 61, fracción XXIII, 73 y 77 y 107 de la Ley de Amparo, pues la forma aplicada por el Juez de Distrito, y al no haber prosperado la interpretación conforme propuesta por la parte quejosa, de dichos preceptos y su aplicación causan agravio al violar el derecho a un recurso judicial efectivo que reconocen los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
• Lo anterior, porque si no existe posibilidad de interpretar la legislación de manera conforme con la Constitución y de los tratados internacionales, particularmente con relación a los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, resulta un obstáculo para el acceso a un recurso judicial efectivo.

1. Motivos para solicitar el ejercicio de la facultad de atracción. Por su parte, la recurrente solicitó, mediante escrito de veintitrés de enero de dos mil veintitrés, que conociera del amparo en revisión la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en atención a la relevancia del asunto, debido a lo siguiente:
2. Permitirá a la Suprema Corte precisar los alcances del requisito del “mandato constitucional” para efectos de la procedencia de amparos contra omisiones legislativas absolutas de ejercicio obligatorio, estableciendo si dichos mandatos deben ser necesariamente expresos en el texto constitucional o, si bien, puede provenir de otros mandatos generales y tenerse por acreditado por contenerse en forma implícita en la CPEUM, a partir de la interpretación de los valores, principios y derechos que contiene/tutela .
3. CUARTO. Marco jurídico que rige a la facultad de atracción . A fin de resolver sobre la procedencia de la presente solicitud de facultad de atracción, es necesario previamente puntualizar que, de conformidad con los artículos 107, fracción VIII, último párrafo de la Constitución Federal y 21, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la facultad de atracción otorgada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de un asunto de la competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito, requiere para su ejercicio que el asunto revista características especiales que resulten de interés y trascendencia, a fin de justificar que por esta vía excepcional se abandone el reparto ordinario de atribuciones y competencias entre este Alto Tribunal y los Tribunales Colegiados de Circuito.
4. En tal virtud, de lo previsto en la fracción VIII del artículo 107 de la Constitución Federal, se advierte que la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene la facultad, a través de la interpretación que realiza en los asuntos que ante ella se ventilan, de establecer criterios que integren el marco de ejercicio de la citada facultad en aquellos asuntos que reúnan o satisfagan las dos exigencias básicas de interés y trascendencia, previstas constitucional y legalmente hablando. Al respecto, se debe atender a la tesis de rubro: “FACULTAD DE ATRACCIÓN. REQUISITOS PARA SU EJERCICIO ” .
5. Así, en este caso, el interés y la trascendencia son las únicas pautas normativas con las que cuenta esta Suprema Corte para orientar el ejercicio de la facultad de atracción. De acuerdo con el criterio de la Primera Sala, para dar contenido a estos conceptos se han usado criterios tanto de carácter cualitativo como cuantitativo.
6. Entre los de carácter cualitativo, podemos encontrar conceptos tales como: “gravedad”, “complejidad”, “importancia” o “impacto”, y dentro de éstos, otros derivados, como “interés de la Federación”, “importancia derivada de la existencia de un conflicto de poderes”, “relevancia jurídica”, “relevancia histórica”, “interés de todos los sectores de la sociedad”, “interés derivado de la afectación política que generará el asunto”, “interés económico”, “interés asociado a la convivencia, bienestar y estabilidad de la sociedad”, etcétera.
7. Entre los requisitos cuantitativos encontramos el del “carácter excepcional”, “que el asunto no tenga precedentes”, “que sea novedoso”, “que el asunto se sale del orden o regla común”, “que el asunto no tenga similitud con la totalidad o la mayoría de los asuntos”, “que se expresen razones que no cabría formular en la mayoría o en la totalidad de los asuntos”, “que se dé un tratamiento nunca antes dado a uno o más temas”, etcétera.
8. Unos y otros - requisitos cualitativos y cuantitativos- , pueden tener un carácter eminentemente jurídico (complejidad, excepcionalidad, novedad), o bien un carácter extrajurídico (relevancia histórica, política, interés nacional). Para tratar de delimitar y sistematizar el uso de estos criterios puede estipularse que para referirnos al aspecto cualitativo es aconsejable utilizar los conceptos interés e importancia, como notas relativas a la naturaleza intrínseca del caso, tanto jurídica como extrajurídica.
9. Por su parte, para el aspecto cuantitativo puede reservarse el concepto trascendencia, con el fin de reflejar el carácter excepcional o novedoso que entrañará la fijación de un criterio normativo para casos futuros (pues este término, en su más estricto sentido, se refiere a aquello que está más allá de los límites de lo ordinario, que se aparta de lo común); en este aspecto, el criterio será eminentemente jurídico.
10. De este modo, los casos concretos que deba atraer la Suprema Corte de Justicia de la Nación deben revestir, por un lado, interés o importancia notable , a juicio de este Alto Tribunal (jurídica, histórica, política, económica, social) y , por otro lado, ser asuntos trascendentes debido a su excepcionalidad o carácter extraordinario, por apartarse de las pautas comunes de solución que se adoptan ordinariamente . Los dos requisitos deben satisfacerse cabal y conjuntamente.
11. Sin embargo, lo más importante al determinar el ejercicio de una facultad que es finalmente discrecional, es tener en cuenta la necesidad de dar razones justificativas en favor de la decisión de atraer el caso o no hacerlo, a la luz del esfuerzo de definición realizado hasta aquí. La discrecionalidad de la facultad de atracción otorgada por el artículo 107, fracción VIII, de la Constitución fue determinada como tal en la tesis de rubro: “ATRACCIÓN, FACULTAD DE. SU EJERCICIO POR LA SUPREMA CORTE ES DISCRECIONAL” .
12. QUINTO. Consideraciones y fundamentos. Esta Primera Sala estima que el presente asunto reviste los requisitos de importancia y trascendencia necesarios para el ejercicio de la facultad de atracción, toda vez que la resolución del mismo permitirá la fijación de un criterio relevante para casos futuros, pues lo perseguido con la facultad de este Alto Tribunal para atraer asuntos considerados trascendentes es el establecimiento de un criterio obligatorio sobre un problema o interpretación jurídica en específico, en ese mismo sentido, esta Primera Sala puede válidamente atraer asuntos si lo considera necesario para sentar precedentes.
13. Para explicar lo anterior, es necesario advertir que la entonces parte quejosa, en su escrito inicial, argumentó la actualización de una omisión legislativa por parte del Congreso del Estado de Michoacán. Ello, en esencia, porque no se había emitido la legislación respectiva en materia de declaración especial de ausencia de personas desaparecidas , y no se habían armonizado diversas legislaciones civiles y familiares locales en la materia.
14. Esto último, con fundamento en lo dispuesto en el artículo noveno transitorio de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas , publicada en la Primera Sección del Diario Oficial de la Federación el viernes diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete, en el que se prevé lo siguiente:

“Noveno. El Congreso de la Unión deberá legislar en materia de Declaración Especial de Ausencia dentro de los ciento ochenta días siguientes a la fecha en que entre en vigor el presente Decreto.

Las Entidades Federativas deberán emitir y, en su caso, armonizar la legislación que corresponda a su ámbito de competencia dentro de los ciento ochenta días siguientes a la fecha en que entre en vigor el presente Decreto.

En aquellas Entidades Federativas en las que no se haya llevado a cabo la armonización prevista en el Capítulo Tercero del Título Cuarto de esta Ley, dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, resultarán aplicables las disposiciones del referido Capítulo no obstante lo previsto en la legislación local aplicable.”

1. El Juez de Distrito del conocimiento consideró que en el caso no se actualizaba la omisión legislativa reclamada, ya que no existía un mandamiento constitucional expreso que obligara al órgano legislativo a actuar en un sentido determinado, por lo que, resolvió sobreseer en el juicio.
2. Por lo anterior, la parte recurrente, en el cúmulo de agravios esgrimidos, tiene por intención demostrar que la interpretación sostenida por el juzgador fue incorrecta, pues, a su juicio, no es indispensable que exista un mandato expreso en la Constitución para reclamar una omisión legislativa.
3. Ello, toda vez que conforme al criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación únicamente es necesario que exista un mandamiento constitucional preciso o claro de legislar , parámetro que se cumplía en la Ley General citada, pues aquel ordenamiento reglamenta los alcances de un mandato constitucional que impone a los órganos legislativos —federales y locales— la obligación de legislar en materia de declaración especial de ausencia de personas desparecidas.
4. Ahora bien, es prudente señalar que esta Primera Sala de la Suprema Corte ya se ha pronunciado con relación al tópico en estudio. En efecto, en el amparo en revisión 1359/2015 —el cual utilizó como fundamento el Juez de Distrito del conocimiento para sobreseer en el juicio— se hizo una primera mención sobre la procedencia del juicio de amparo cuando se reclaman omisiones legislativas .
5. En el precedente citado se desarrolló la naturaleza de este tipo de abstenciones, su alcance, los tipos de omisiones que existen y, en específico, se precisó que en el marco del juicio de amparo sólo habrá una omisión legislativa propiamente dicha cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente. En efecto, en caso de no existir un mandato constitucional que establezca con toda claridad el deber de legislar, la conducta de la autoridad carecería de toda relevancia jurídica para efectos del juicio de amparo, de ahí que en esta vía procesal no tenga mucho sentido hablar de omisiones de ejercicio potestativo.
6. Aun con lo anterior, lo relevante de la atracción del presente asunto, es que se estudiaría el alcance de los mandatos de legislar provenientes de fuentes estrictamente legales —específicamente establecidos en normas generales—. Lo que, en esencia, permitiría resolver si el incumplimiento de tales obligaciones actualiza una omisión reclamable por medio del juicio de amparo.
7. Así, se podrían establecer criterios y directrices novedosos con relación a la temática, ya que se desarrollarían consideraciones respecto al impacto que tienen aquellos mandatos en la actuación de los legisladores, la naturaleza de estos deberes y, en su caso, determinar cuál es el estándar para tener por actualizada una omisión legislativa de esta índole.
8. Además, el planteamiento de la parte recurrente en cuanto a que las obligaciones previstas en la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas reglamentan los mandatos de la Constitución en la materia, cuestión por la cual es posible reclamar la abstención de su cumplimiento; permitiría a esta Primera Sala resolver si a través de las obligaciones de legislar impuestas en normas generales es posible desarrollar o actualizar mandamientos constitucionales implícitos para efecto de reclamar omisiones legislativas.
9. En suma, la atracción del asunto tendría un impacto significativo en los supuestos de procedencia del amparo indirecto, pues, como se mencionó, se estudiaría la factibilidad de impugnar abstenciones de carácter legislativo desde una perspectiva novedosa.
10. Lo anterior, podría generar una nueva concepción y alcance del tópico, lo que permitiría continuar construyendo la doctrina jurisprudencial e interpretativa de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en cuanto a la naturaleza de las omisiones legislativas.
11. Asimismo, en caso de alcanzar la votación necesaria, se podrían consolidar criterios obligatorios en la materia que puedan facilitar la aplicabilidad de precedentes y resolver casos futuros que presenten problemáticas similares.
12. Finalmente, no pasa inadvertido que en las solicitudes de ejercicio de la facultad de atracción 569/2021 y 170/2022 , esta Primera Sala de la Suprema Corte, respecto a problemas jurídicos similares, decidió no ejercer su facultad de atracción.
13. Sin embargo, ello no atendió —propiamente— a que la problemática de los asuntos no tuviera la suficiente relevancia para ser atraída, sino que, en el camino procesal del asunto, surgió una causal de improcedencia. En efecto, en ambos precedentes se dio cuenta que habían cesado los efectos de los actos reclamados , pues ya se había emitido el ordenamiento por el cual se argumentaba la omisión legislativa.
14. De tal suerte, lejos de constituir un impedimento para la conclusión sostenida en esta ejecutoria; permite ilustrar que la complejidad del tema ha generado incertidumbre para los órganos jurisdiccionales , pues en los precedentes citados, fueron los propios Tribunales Colegiados de Circuito los que solicitaron a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ejercer su facultad de atracción.
15. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sí ejerce la facultad de atracción para conocer y resolver el amparo en revisión ********** del índice del Tercer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Decimoprimer Circuito.

SEGUNDO. Devuélvanse los autos a la Presidencia de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para los efectos legales conducentes.

Notifíquese con testimonio de esta resolución y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la Señora Ministra y de los Señores Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Juan Luis González Alcántara Carrancá, Ana Margarita Ríos Farjat, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, y Presidente Jorge Mario Pardo Rebolledo (Ponente).