AUTO CONSTITUCIONAL 0078/2025-RCA

II.1. Marco normativo constitucional y legal

El art. 128 de la CPE, establece que: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

En ese sentido el art. 129.I de la Norma Suprema, dispone:

“I.      La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (las negrillas son agregadas).

Disposición constitucional, concordante con el art. 54.I del CPCo, que determina:

“I.      La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo” (las negrillas son ilustrativas).

Respecto a los requisitos de admisión, el art. 33 del mismo cuerpo legal, refiere que, la acción tutelar analizada, al menos deberá contener lo siguiente:

“1.     Nombre, apellido y generales de quien interpone la acción o de su representante legal, acompañando en este último caso, la documentación que acredite su personería. En el caso de terceras personas que tengan interés legítimo, deberán acreditar el interés alegado. Además, deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata.

2.       Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción, o los datos básicos para identificarla o identificarlo, así como, en el caso de que se conozca, el lugar dónde pueda ser notificada o notificado.

3.       Patrocinio de abogado cuando corresponda, o en su caso la solicitud de defensor público.

4.       Relación de los hechos.

5.       Identificación de los derechos o garantías que se consideren vulnerados.

6.       Solicitud, en su caso, de medidas cautelares.

7.       Las pruebas que tenga en su poder o señalamiento del lugar donde se encuentren.

8.       Petición”.

II.2. Los informes y notas no pueden impugnarse mediante los recursos de revocatoria y jerárquico al no constituir, ni generar actos administrativos definitivos

Al respecto, la SC 0612/2010-R de 19 de julio, ha señalado que “…estos documentos no constituyen ni generan actos administrativos definitivos, pueden o no ser asumidos por las autoridades encargadas de la toma de decisiones; y en consecuencia, no se puede exigir su impugnación mediante los recursos de revocatoria o jerárquico, más aún, considerando que en el presente caso no existió un proceso administrativo en sí, ni para la determinación de conclusión de la relación laboral, menos una resolución fundamentada que respalde la denegación de la solicitud de reconocimiento y consecuente pago de vacaciones emitida por la autoridad demandada” (las negrillas nos pertenecen).

II.3.  Análisis del caso concreto

La accionante manifiesta que, el 16 de marzo de 2024, fue electa al Consejo de Administración de la Cooperativa de Ahorro y Crédito Abierta “Magisterio Rural de Chuquisaca” R.L., tras un proceso electoral certificado por la AFCOOP, al asumir el cargo solicitó documentos esenciales para ejercer sus funciones, pero recibió respuestas evasivas del Consejo de Vigilancia; posteriormente, la ASFI, mediante nota ASFI/DSR III/R-8534/2025, Trámite T-1515332583 CMD, hizo conocer al Presidente del Consejo de Administración que como resultado de la Inspección Especial de Gobierno Corporativo con corte al 31 de octubre de 2024, identificó varias deficiencias en la Cooperativa, entre ellas: a) Irregularidades en elecciones: Falta de documentación que respalde la habilitación de candidatos a los Consejos; b) Incumplimiento de requisitos: Dos miembros del Consejo de Administración y uno de Vigilancia no tenían la experiencia exigida por la Ley 393; c) Mal gobierno corporativo: El Consejo de Administración intervenía en operaciones diarias, descuidando sus funciones estratégicas; y, d) Falta de información a nuevos consejeros. En razón de ello, exigió que en el plazo de diez días se: 1) Presente un plan de acción correctivo; 2) Reconforme los Consejos, asegurando el cumplimiento de la Ley 393; y, 3) Se cree un Tribunal de Honor para evaluar el proceso electoral y aplicar sanciones. Posteriormente mediante nota CON-ADM-025/2025 de 27 de enero, el Consejo de Administración la notificó con la recusación temporal como Consejera, basándose en las observaciones efectuadas por parte de la ASFI, sobre su falta de experiencia previa, conforme señala el art. 431.II de la Ley 393, por tales hechos, cuestiona la competencia del Consejo para suspenderla, puesto que, según el Estatuto Orgánico Interno de la Cooperativa -arts. 46, 75 y 173-, solo la Asamblea General puede destituirla y es la que elige anualmente al Comité Electoral, órgano encargado de llevar adelante el proceso eleccionario respecto a los miembros del Consejo de Administración y Vigilancia entre otros, advierte un exceso en las atribuciones de la ASFI, puesto que la orden de reconformar los Consejos tendría que ser retroactiva, no se puede anular decisiones pasadas de los socios, todo ello vulnera sus derechos fundamentales como el debido proceso, a la defensa, a la fundamentación, motivación, a ser escuchada y a la presunción de inocencia; considera su suspensión lesiva pues afecta su derecho a ejercer el cargo conferido por los socios; por lo cual, anunció acciones legales como la interposición de la acción de amparo constitucional para impugnar la suspensión y defender sus derechos.

La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, declaró improcedente la acción de amparo constitucional, basándose en los siguientes argumentos: i) La accionante impugnó la decisión del Consejo de Administración de la Cooperativa de recusarla y suspenderla temporalmente, así como la nota ASFI/DSR III/R-8534/2025, alegando que la suspensión fue un efecto directo de la actuación de la ASFI, no un acto independiente del Consejo; ii) La ASFI actuó dentro de sus atribuciones legales, conforme señalan el art. 93 del Estatuto Orgánico Interno de la Cooperativa, DS 29894 y los arts. 15 y 16 de la Ley 393, que le otorgan facultades de supervisión financiera; la nota emitida por la ASFI respondió a una inspección especial que identificó irregularidades en el proceso eleccionario de la Cooperativa; iii) La accionante no agotó los recursos administrativos previos para cuestionar la decisión de la ASFI, tales como recurso ante la Dirección General de la ASFI, utilizando el procedimiento administrativo común bajo la Ley 2341 y adicionalmente el proceso interno en la Cooperativa, incluyendo al Tribunal de Honor, el cual será creado para determinar si se confirma o no la suspensión definitiva; y, iv) La acción de amparo constitucional es subsidiaria; es decir, solo procede si no existen otras vías efectivas, al existir recursos administrativos pendientes y un proceso interno en desarrollo, la acción presentada no cumplió con este requisito esencial. En conclusión, la citada Sala resolvió declarar la improcedencia por considerar que la accionante omitió agotar las instancias administrativas y que el conflicto aún está sujeto a resoluciones internas, enfatizando que la ASFI, actuó dentro del marco legal y que la subsidiariedad del amparo exige priorizar las vías ordinarias antes de acudir a la protección constitucional.

Ahora bien, de la lectura de la acción de amparo constitucional la accionante señala como actos lesivos a sus derechos fundamentales la nota ASFI/DSR III/R-8534/2025 de 13 de enero, Trámite T-1515332583 CMD, emitida por Efren Oscar Villarreal Waiwa e Ivette Espinoza Vasquez, Director de Supervisión de Riesgos II el primero, y Directora General Ejecutiva a.i. la segunda, ambos de la ASFI; y la nota CON-ADM-025/2025 de 27 de enero, emitida por  los miembros del Consejo de Administración de la Cooperativa; en la primera nota se establece en su punto 3, que dos miembros del Consejo de Administración y uno de Vigilancia no cuentan con experiencia previa en funciones de dirección o administración de actividades a sus cargos, requeridos en la Ley 393; y en la segunda nota, se establece que la accionante carece de experiencia previa de al menos dos años en funciones de dirección o administración de actividades afines al cargo, requisito establecido en el art. 431.II inc. d) de la Ley 393; por lo que, se la recusa  provisional y temporalmente como miembro titular del Consejo de Administración, hasta que la autoridad o instancia competente en aplicación al debido proceso y conforme a la normativa interna de la Cooperativa tramite y resuelva su situación con relación a la observación formulada por la ASFI y cumplido el procedimiento sea puesta en conocimiento de la Asamblea General de Socios para su pronunciamiento y determinación final; de acuerdo a lo descrito en el Fundamento Jurídico II.2 del presente fallo constitucional las notas son documentos de carácter interno o preliminar que por sí solas, no tienen fuerza legal para crear, modificar o extinguir derechos u obligaciones, su contenido no representa una decisión final, ya que las autoridades pueden optar por considerarlas o no al emitir un acto administrativo formal debido a su naturaleza no vinculante, ni están sujetas a recursos administrativos como el revocatorio o el jerárquico, pues solo estos proceden contra actos definitivos que afecten directamente a las personas, más aún, considerando que en el presente caso no existió un proceso administrativo en sí, como tampoco una resolución fundamentada que determine su suspensión temporal como Consejera de Administración de la Cooperativa; en ese sentido, no correspondía que la Sala Constitucional Primera determine la improcedencia por subsidiariedad; puesto que, según el art. 92.I de la Ley 393, los recursos de revocatoria y jerárquico proceden contra resoluciones administrativas emitidas por la ASFI, lo propio sucede en la Ley de Procedimiento Administrativo en sus arts. 61, 64 y 66. Por consiguiente en el presente caso era innecesario exigir el cumplimiento del principio de subsidiariedad.

En cuanto al principio de inmediatez, al ser las notas ASFI/DSR III/R-8534/2025 de 13 de enero, y la nota CON-ADM-025/2025 de 27 de enero, los actos lesivos a los derechos constitucionales de la accionante y la acción de amparo constitucional fue presentada el 11 de febrero de 2025, dentro de plazo legal conforme señalan los arts. 129.II y 55.I del CPCo.

Ante la inconcurrencia de causales de improcedencia, se pasa al análisis de los requisitos previstos en el art. 33 del CPCo; a tal efecto se tiene que:

1)    La impetrante de tutela dejó constancia de su nombre, apellidos y generales (fs. 30);

2)    Identificó los nombres y domicilios de las autoridades contra quienes se dirige la acción tutelar, a los efectos de que puedan ser notificados (fs. 30 y 31);

3)    Existe el patrocinio de un abogado en la causa (fs. 40 y vta., y 103 vta.);

4)    Consta la relación de los hechos que son el sustento de la pretensión tutelar (fs. 31 a 33 vta.);

5)    Se tiene identificados los derechos y principios que se consideran vulnerados (fs. 33 vta. a 39 vta.; y, 99 vta. A 102 vta.);

6)    En otrosí 2, la accionante, solicitó medidas cautelares (fs. 40);

7)    Constan las pruebas en poder de la accionante (fs. 12 a 29); y,

8)    La petición o pretensión de la accionante consta de manera puntual (fs. 39 y vta. y, 102 y vta. y 103).

Con lo cual, se advierte el cumplimiento de los requisitos mínimos de admisibilidad que debe contener la acción de defensa planteada.

En consecuencia, la referida Sala Constitucional al declarar la improcedencia de la acción de amparo constitucional, no obró correctamente.