SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1147/2022-S3

El accionante alega que el Fiscal Departamental de Oruro hoy accionado vulneró su derecho de a la tutela judicial efectiva, al confirmar el Requerimiento de desestimación de querella interpuesta por su persona contra una funcionaria municipal por el delito de incumplimiento de deberes, siendo que la prenombrada devolvió su trámite de aprobación de plano geo-referencial alegando que debe reiniciarlo, pese a que el mismo estaba en curso desde hace diez años atrás, enmarcando su actuar en el delito endilgado; por lo que, era función del Ministerio Público investigar los hechos en su condición de defensor de la sociedad para luego, con base en los actos investigativos requerir lo que corresponda, lo que no ocurrió, negándole la posibilidad  de ser escuchado por una autoridad judicial, pues era deber del Fiscal Departamental accionado revocar la Resolución de desestimación de querella ordenando la apertura de este proceso penal, al estar en el caso demostrados los elementos constitutivos del delito.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si se debe conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Derecho a la tutela judicial efectiva

Sobre el núcleo esencial de este derecho, la SCP 0050/2013 de 11 de enero señala: «El art. 115.I de la CPE, consagra este derecho, indicando que: “Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos”, la SC 0600/2003-R de 6 de mayo, desarrolló la siguiente jurisprudencia constitucional, señalando que: “…según la norma prevista por el art. 8.1 del Pacto de San José de Costa Rica, 'toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecidas con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter', como podrá advertirse la norma transcrita consagra dos derechos humanos de la persona: 1) el derecho de acceso a la justicia; y 2) el derecho al debido proceso, entendiéndose por aquélla la potestad, capacidad y facultad que tiene toda persona para acudir ante la autoridad jurisdiccional competente para demandar que se preserve o restablezca una situación jurídica perturbada o violada que lesiona o desconoce sus derechos e intereses, a objeto de lograr, previo proceso, una decisión judicial que modifique dicha situación jurídica. Conocido también en la legislación comparada como 'derecho a la jurisdicción' (art. 24 de la Constitución Española), es un derecho de prestación que se lo ejerce conforme a los procedimientos jurisdiccionales previstos por el legislador, en los que se establecen los requisitos, condiciones y consecuencias del acceso a la justicia; por lo mismo, tiene como contenido esencial el libre acceso al proceso, el derecho de defensa, el derecho al pronunciamiento judicial sobre el fondo de la pretensión planteada en la demanda, el derecho a la ejecución de las sentencias y resoluciones ejecutoriadas, el derecho de acceso a los recursos previstos por ley. Finalmente, este derecho está íntimamente relacionado con el derecho al debido proceso y la igualdad procesal”.

Asimismo, la SC 0797/2010-R de 2 de agosto, señaló que: “…comprende el acceso de toda persona, independientemente de su condición económica, social, cultural o de cualquier otra naturaleza, de acudir ante los órganos de administración de justicia para formular peticiones o asumir defensa y lograr el pronunciamiento de una resolución que tutele sus derechos, como bien jurídico protegido; obteniendo el pronunciamiento de la autoridad sea judicial, administrativa o fiscal, que debe responder a esa petición de acceso a la justicia, no simplemente recibiendo la denuncia o querella, sino materializando una investigación eficiente (…).

En síntesis, el derecho de la tutela judicial efectiva, permite la defensa jurídica de todos los demás derechos mediante un proceso que se desarrolle dentro de los marcos de las garantías jurisdiccionales, procesales y constitucionales”.

Por lo que toda persona podrá acudir ante los órganos encargados de la administración de justicia, en el que las autoridades judiciales velarán porque el proceso judicial que tengan a su cargo se desenvuelva acorde a las garantías jurisdiccionales, procesales y constitucionales, a más del libre acceso al proceso por parte del justiciable y en la que ante una petición suya, obliga a la autoridad judicial a pronunciarse sobre el fondo de la pretensión llevada a juicio, debiendo responderle de forma eficiente y materializando así el derecho a la tutela judicial efectiva o de acceso a la justicia».

III.2.  Análisis del caso concreto

De la identificación de la problemática constitucional expuesta en el Fundamento Jurídico, se tiene que la reclamación converge en esencia en la presunta omisión del Fiscal Departamental de Oruro hoy accionado, de investigar el presunto delito de incumplimiento de deberes en el que hubiese incurrido la tercera interesada, toda vez que la prenombrada devolvió el trámite de aprobación de plano geo-referencial iniciado por el accionante, alegando que debe reiniciarlo, pese a que el mismo estaba en curso desde hace diez años atrás, enmarcando su actuar en el delito endilgado; por lo que, confirmar el Requerimiento de desestimación de querella vulneraría su derecho a la tutela judicial efectiva, dado que era deber del Fiscal Departamental accionado revocar la Resolución de desestimación de querella ordenando la apertura de este proceso penal, al estar en el caso demostrados los elementos constitutivos del delito.

Delimitada la problemática constitucional planteada por el impetrante de tutela, resulta pertinente contextualizar la situación fáctica, así de antecedentes se tiene que por memorial de 11 de agosto de 2021, el nombrado formalizó querella en contra de Aracely Juanes Juaniquina
-tercera interesada- por la presunta comisión del delito de incumplimiento de deberes; emitiéndose al respecto la Resolución de Requerimiento de desestimación de querella el 12 del citado mes y año, ante lo cual el ahora peticionante de tutela interpuso objeción, que fue resuelta por la autoridad jerárquica fiscal, siendo las razones y fundamentos de la Resolución Jerárquica F.D.O./F.G.A.C. 447/2021 de 27 de septiembre, mediante la cual el Fiscal Departamental de Oruro confirmó la Resolución de desestimación de querella, los siguientes:

i)     Los fundamentos para la desestimación señalan que los hechos narrados en la querella son atípicos y no configuran el delito endilgado, correspondiendo los reclamos sobre la aprobación de planos geo-referenciales al ámbito administrativo.

ii)    El querellante refiere que la funcionaria pública, a través de otro servidor, señaló que el trámite no proseguiría debiendo iniciarlo nuevamente desde “cero”, incumpliendo sus deberes.

iii)   De los antecedentes se tiene que la controversia radica en la tipicidad, es decir, si los hechos denunciados se subsumen o no al tipo penal; en ese sentido, conforme el art. 55 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP) -Ley 260 de 11 de julio de 2012-, los Fiscales pueden desestimar denuncias, querellas, e informes policiales analizando los presupuestos del tipo penal antes de realizar una investigación, donde el análisis parte de los hechos relatados debido a que la calificación provisional corresponde al Ministerio Público.

iv)   Respecto al delito previsto por el art. 54 del CP, debe tenerse presente que la ilegalidad “conceptual” se encuentra vinculado a lo que no está permitido por ley, mismo que se relaciona con el dolo; sobre el particular, el AS 282/2015-RRC-L de 8 de junio, refiriéndose al tipo penal y la tipicidad, sostuvo que el tipo penal describe un acto u omisión, reconociéndose al Tipo una triple función: seleccionadora -comportamientos penalmente relevantes-, garantista -solo comportamientos que se adecuan a lo descrito en la norma son sancionados-; y, motivadora -alerta a ciudadanos sobre conductas prohibidas-; sobre los elementos del tipo el subjetivo, normativo, objetivo o descriptivo y constitutivo, una conducta es típica cuando presenta las características específicas de tipicidad, y es atípica cuando falta alguna de ellas. Por otra parte, con relación al delito de incumplimiento de deberes el AS 0156/2018-RRC de 20 de marzo señala que, el art. 154 del CP no sufrió modificaciones que prevean una forma culposa de comisión; por lo que, resulta doloso.

v)    El relato del hecho debe mencionar cómo es que se presume que la conducta es dolosa, aspecto que no acontece en el caso debido a que el querellante refiere que el trámite data de 2010, cuando la querellada no desempeñaba funciones.

vi)   Los argumentos expresados en la querella y objeción, no sustentan algún hecho vinculado al delito de incumplimiento de deberes porque no guardan relación con los presupuestos exigidos por el tipo.

vii)  De los hechos narrados y la compulsa de las normas citadas por el querellante, ninguna hace referencia concreta a que la querellada en su condición de Directora de Ordenamiento Territorial del GAM de Oruro, tiene el deber, la obligación, facultad o atribución de aprobar planos geo-referenciales sin cumplir el conducto regular establecido respecto de los requisitos de admisión, además de la existencia de diversas secciones de dicha unidad.

viii) La Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril 2002-, regula la actividad y procedimiento administrativo del sector público, respecto al derecho de petición regula la impugnación de las actuaciones sobre procedimientos administrativos que requieren ser atendidos, ámbito en el cual, los reclamos expuestos en la querella deben ser tratados, más aun considerando que todo Gobierno Autónomo Municipal cuenta con un ente fiscalizador encargado de controlar las acciones de las reparticiones municipales.

ix)   Corresponde considerar el principio de mínima intervención o de última ratio del derecho penal, si bien protege bienes jurídicos, no significa que los mismos necesariamente sean protegidos penalmente; así en el caso, conforme la querella, los hechos se vinculan al ámbito administrativo municipal, no siendo posible utilizar el derecho penal de forma supletoria, menos a fin de ejercer coacción para lograr otros fines; y,

x)    Resulta inconsistente pretender que existió incumplimiento de deberes, más aún cuando para la configuración del tipo penal, el deber como tal debió ser ilegalmente omitido, rehusado a ser realizado, o retardado, considerando que el delito de incumplimiento de deberes es enteramente doloso y no culposo.

A partir de los antecedentes referidos, se tiene que el ahora accionante, desde la presentación de su querella, ejerció sus derechos sin que hubiese tenido alguna restricción u obstaculización para ello, y más bien producto de dicha activación se inició en etapa preliminar la actuación del Ministerio Público con la Resolución de desestimación, que impugnada por el prenombrado mereció a su vez la Resolución Jerárquica hoy cuestionada de cuyos fundamentos jurídicos y razones expresadas por el Fiscal Departamental de Oruro -hoy accionado-, a prima facie advierten que el prenombrado ejerció su derecho a la defensa reclamando las razones que consideró erróneas para desestimar la querella interpuesta contra la funcionaria municipal -tercera interesada-, quien a su criterio incumplió sus deberes al devolver su trámite de aprobación de plano geo-referencial, pese a que estuvo en curso desde el 2010; asimismo, se tiene que dichos reclamos ameritaron un pronunciamiento de la autoridad jerárquica, objetivando la continuidad de su reclamo y el ejercicio del derecho a la impugnación ante la autoridad competente para resolver las denuncias sobre la necesaria defensa de los intereses de la sociedad a través de la investigación, y que por ello no correspondía la desestimación de la querella por haber transcurrido diez años sin que se concluya su trámite, alegando que la funcionaria municipal querellada se rehusó a cumplir con sus deberes; instancia jerárquica que conforme a su atribuciones y competencias emitió la Resolución Jerárquica F.D.O./F.G.A.C. 447/2021.

En ese sentido, el precitado ejercicio de derechos encuentra también materialización del debido proceso, no solo en lo concerniente a la tramitación procesal de la querella -interposición y objeción a la desestimación-, sino además en la otorgación de razonamientos jurídico-intelectivos a través de los cuales se explicitó las razones por las cuales se desestimó su querella, mismos que con suficiente motivación y fundamento jurídico, doctrinario y jurisprudencial establecieron que la formulación argumentativa de la querella no permitía efectuar una adecuada subsunción al tipo penal endilgado, conforme concluyó el Requerimiento de desestimación emitida por el Fiscal de Materia cuando señaló que los hechos narrados en la querella son atípicos y no configuraban el delito de incumplimiento de deberes. Al efecto, la autoridad fiscal departamental, sustentó su decisión de confirmar la desestimación de la querella en los entendimientos desarrollados por el AS 282/2015-RRC-L referidos a lo que se entiende por tipo penal y tipicidad, señalando que el primero describe un acto u omisión penalmente relevante, mientras que la tipicidad correspondería a la adecuación de una conducta a los presupuestos descritos en la norma penal -delito-; asimismo, precisando lo señalado por el AS 0156/2018-RRC, el Fiscal Departamental accionado sostuvo que el delito de incumplimiento de deberes inserto en el art. 154 del CP, constituía un delito eminentemente doloso y no culposo, razón por la cual, el presunto dolo en la conducta de la querellada -tercera interesada- no fue expuesta ni explicada en el memorial de querella al limitarse el hoy accionante a señalar que su trámite data desde el 2010, y por ello dichas afirmaciones no guardarían relación con los presupuestos exigidos por el tipo penal; toda vez que, no se hubiese señalado en la querella que la hoy tercera interesada, en su condición de Directora de Ordenamiento Territorial del GAM de Oruro, tenía el deber y obligación, según sus facultades, de aprobar los planos geo-referenciales sin cumplir el conducto regular de su tramitación, tal es así, que finalizando el análisis sobre el incumplimiento de la necesaria argumentación fáctica, el Fiscal jerárquico refirió que para la configuración del tipo penal debía señalarse la forma en la cual el deber fue ilegalmente omitido, rehusado o retardado en su ejecución, máxime si como se mencionó precedentemente, la autoridad alegó que doctrinalmente se estableció que este delito era netamente doloso. De lo expresado se entiende entonces que la autoridad Fiscal accionada, sustentó su decisión en que la ahora impetrante de tutela no efectuó una argumentación precisa y detallada de qué manera la prenombrada funcionaria municipal, dolosamente, hubiese omitido cumplir su función para no dar curso a la aprobación de los referidos planos.

En la continuidad de su labor analítica, el Fiscal Departamental de Oruro accionado, respaldándose en los alcances de la Ley de Procedimiento Administrativo, precisó que todo procedimiento administrativo -se colige entre ellos el trámite de aprobación de planos en sede municipal- son regulados por dicha norma, y por ende los reclamos sobre su tramitación  -defectuosa, anómala o dilatoria- correspondían ser efectuados en la misma sede administrativa donde se llevaba a cabo; sumado a ello, mencionó que incluso en los diferentes Gobiernos Autónomos Municipales, se cuenta con un ente fiscalizador que ejercería control sobre las distintas reparticiones que estructuralmente lo componen, coligiéndose que, ante la presunta dilación y posterior devolución del trámite de aprobación de planos geo-referenciales, previamente el hoy peticionante de tutela debió efectuar sus reclamos en sede administrativa. Por otra parte, la prenombrada autoridad sostuvo que es deber del Ministerio Público considerar el principio de mínima intervención o última ratio del derecho penal explicando que si bien tiene la finalidad de proteger los bienes jurídicos, para dicha protección no necesariamente se debe acudir de manera directa al derecho penal, por ello concluyó que los hechos relatados en la querella se vinculaban al ámbito administrativo municipal, y por ende no correspondía acudir al derecho penal de forma supletoria como una manera de coaccionar -entiéndase a la servidora pública querellada-  para lograr sus objetivos, cuál sería la aprobación de los planos geo-referenciales.

Bajo los precitados antecedentes, se evidencia que el ahora accionante tuvo acceso a la justicia activando los medios ordinarios para hacer escuchar sus reclamos, mereciendo las respuestas del Ministerio Público, que en lo sustancial determinaron que la argumentación fáctica expuesta por el propio impetrante de tutela impedían subsumir la actuación de la querellada al delito de incumplimiento de deberes, explicando al efecto la autoridad accionada las razones de dicha conclusión, mismas que obedecen a una serie de circunstancias debidamente analizadas y valoradas por la autoridad Fiscal accionada, mismas que contemplan las normas aplicables al caso en examen, así como las atribuciones competenciales que delimitaron su labor, sustentando su decisión con la debida motivación y fundamentación que permiten comprender las razones por las que se desestimó la querella, sustentando sus criterios en normas, doctrina y jurisprudencia, lo cual denota una labor completa en los marcos de lo establecido por la jurisprudencia referidos a la garantía del debido proceso y sus elementos constitutivos; aspectos que además advierten una tutela judicial efectiva que no puede ser denunciada de vulnerada cuando la forma de resolución no condice con las pretensiones de quien acude a las instancias administrativas, del Ministerio Público o judiciales, pues su disconformidad con la decisión asumida por el Fiscal Departamental de Oruro de confirmar la desestimación de querella, no determina de manera inmediata que este derecho hubiese sido vulnerado, por el contrario fue ejercido conforme los procedimientos establecidos por ley, ejerciendo sus derechos que de forma alguna se advierte hubiesen sido restringidos o limitados, y más bien se denota su acceso a la investigación, a los recursos, a la defensa, a un pronunciamiento de autoridad competente según sus atribuciones, y un fallo debidamente motivado y fundamentado que resolvió el fondo de su pretensión; parámetros que evidencian a su vez la observancia de las directrices relacionadas al derecho fundamental de tutela judicial efectiva que se encuentran glosadas en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; por lo que, la tutela solicitada debe ser denegada, máxime si se considera que la dimensión de reclamo del accionante convergería más en una especie de revisión de actuaciones inherentes a la legalidad ordinaria, sin especificar, establecer ni desarrollar una carga argumentativa mínima que muestre o evidencie lesión de derechos, tergiversando con su petitorio y pretensión las atribuciones y competencias de este Tribunal, como si fuese una instancia más de impugnación dentro de la vía judicial y/o administrativa, lo cual no es viable conforme se tiene explicado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0045/2019-S1 de 3 de abril y 0329/2022-S3 de 22 de abril, entre otras, lo cual confirma a su vez la denegatoria de la tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.