SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0445/2021-S4

La impetrante de tutela denunció el incumplimiento de los arts. 160.8 de la CPE; y, 4.II inc. h), 165 y 168 del Reglamento General de la Cámara de Senadores; toda vez que, los servidores públicos ahora demandados, miembros de la Comisión de Seguridad del Estado, FF.AA. y Policía Boliviana de la Cámara de Senadores, no emitieron el informe que dictamine sobre la procedencia de la ratificación de los ascensos a los altos grados de Generales de División y Vicealmirantes de la promoción 1987 y Generales de Brigada y Contralmirantes de la promoción 1989, o la sugerencia de devolución de los antecedentes al Órgano Ejecutivo para subsanar vacíos, omisiones o irregularidades detectadas al respecto.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre la acción de cumplimiento y su ámbito de protección

El art. 134.I de la CPE, establece que: “La acción de cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”; similar contenido se observa en el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que dispone: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”.

Por disposición del art. 410.I de la Norma Suprema, “Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la Constitución”. A su vez, el art. 235 num. 1 de la CPE, dispone que, es una obligación de las servidoras y los servidores públicos “Cumplir la Constitución y las leyes”. Finalmente, por la previsión comprendida en el art. 9 de la misma Ley Fundamental, una de las funciones esenciales del Estado, es el de garantizar el cumplimiento de los deberes reconocidos tanto en la Constitución política del Estado como en la ley.

En ese marco se observa que, la acción cumplimiento se constituye en una garantía jurisdiccional específica y distinta a las demás acciones de defensa constitucional, cuyo propósito es garantizar el cumplimiento de la disposición constitucional o de la ley por parte de las servidoras o servidores públicos a quienes la norma delega determinadas obligaciones.

Es importante dejar establecido que, cuando la Norma Suprema se refiere a “disposición legal”, dicha frase no se restringe solamente a la ley en sentido formal; puesto que, si la indicada acción tiene como propósito el cumplimiento de una disposición constitucional o legal; para que, en el marco del principio de igualdad, estatuido en el art. 14 de la CPE, y el de supremacía constitucional, contenida en el art. 410.I de la misma Norma Suprema, sea aplicada para todos sus destinatarios sin distinción alguna, en la medida en que la ley sea compatible formal y materialmente con la Constitución Política del Estado, bajo una interpretación sistemática y teleológica del texto constitucional se debe concluir que dicha frase comprende no solo a la ley en sentido formal, sino a la ley en sentido material, en otros términos, comprende a toda normativa jurídica que tenga un carácter de generalidad, independientemente de su fuente de producción; criterio que por cierto ya fue establecido en la SCP 1474/2011-R de 10 de octubre.

Es también relevante dejar establecido que, conforme a lo razonado en la Sentencia Constitucional Plurinacional ya precisada, constituyen causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, el incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional, y el incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo; toda vez que, se comprende que, en un proceso judicial o en un procedimiento administrativo existen partes procesales con pretensiones jurídicas concretas, las cuales deben ser resueltas por las autoridades competentes según el procedimiento establecido en cada caso, cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas y no tiene un carácter de generalidad; por lo que, el medio idóneo y eficaz para restituir posibles vulneraciones a derechos fundamentales y garantías constitucionales es la acción de amparo constitucional y no así la acción de cumplimiento.

Por otra parte, la jurisprudencia constitucional, entre ellas, la señalada en el anotado fallo constitucional, ha precisado que la acción de cumplimiento tutela el cumplimiento de disposición constitucional o legal cuando estas establezcan un deber de ejecución en forma de mandato expreso, no sujeto a condición y que se encuentre vigente; así se tiene señalado en la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, cuando en el Fundamento Jurídico III.1.5, refiriéndose a la diferencia existente entre la acción de amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, señaló que: “Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente…”.

III.2.  El principio de no supletoriedad en la acción de cumplimiento

La SC 1474/2011-R, refiriéndose al principio de no supletoriedad, estableció que: “…la jurisdicción constitucional a través de la acción de cumplimiento, solamente puede ser activada siempre y cuando la autoridad que omite el cumplimento de un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente, plasmado en una norma constitucional o legal, haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia a este mandato, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido…” (las negrillas nos pertenecen).

Sobre este particular, José Antonio Rivera Santibáñez[1], refiriéndose a la falta de reclamo con anterioridad y de manera documentada a la autoridad demandada, sobre el cumplimiento legal o administrativo del deber omitido, como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, señala que: “…si el accionante no reclamó a la autoridad o servidor público por su renuencia o conducta omisiva, exigiendo expresamente el cumplimiento del deber imperativo impuesto por la Constitución o las leyes, no puede plantear la Acción de Cumplimiento, pues el reclamo previo es una condición esencial para la procedencia de la acción; ello en razón a que corresponde, en principio, a la propia autoridad o servidor público reparar o enmendar su error, para restablecer el o los derechos vulnerados”.

Como se observa de la jurisprudencia y la doctrina anotadas, en la acción de cumplimiento se aplica el principio de no supletoriedad, que no debe confundirse con el principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional, que por regla general condiciona la procedencia de esta acción de garantía al agotamiento previo de todos los mecanismos de defensa establecidos en el proceso judicial o el procedimiento administrativo; pues el principio de no supletoriedad condiciona la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento, a la existencia de una petición previa de cumplimiento del deber omitido, la cual, por supuesto, no debe implicar la apertura de procedimiento administrativo o proceso jurisdiccional.

 En efecto, planteada la petición previa de cumplimiento de la norma constitucional o legal omitida por la servidora o el servidor público, estos tienen el deber de resolver la misma, sea cumpliendo el deber omitido o rechazando su cumplimiento; así, en el primer supuesto se entenderá que el deber omitido inicialmente fue cumplido, empero, de presentarse el segundo supuesto anotado; es decir, no allanarse a la solicitud de cumplimiento de la norma omitida, hace evidente el incumplimiento del deber contenido en la norma constitucional o la ley, con lo cual queda expedita la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento, sin la necesidad de que deba acudirse a instancias superiores, de existir las mismas.

Finalmente, si el deber omitido es atribuible a una autoridad administrativa, quien pese a la petición de cumplimiento, no responde en el plazo establecido en la norma administrativa vigente para la emisión de resoluciones de fondo, en el marco de lo establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo y el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, operará el silencio administrativo negativo, situación en la cual, la aplicación de esta figura jurídica, aperturará también la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento.

III.3.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia que los servidores públicos ahora demandados, miembros de la Comisión de Seguridad del Estado, FF.AA. y Policía Boliviana de la Cámara de Senadores, incumplieron el deber de emitir el informe que dictamine sobre la procedencia de la ratificación de los ascensos a los altos grados de Generales de División y Vicealmirantes de la promoción 1987 y Generales de Brigada y Contralmirantes de la promoción 1989, o la sugerencia de devolución de los antecedentes al Órgano Ejecutivo para subsanar vacíos, omisiones o irregularidades detectadas al respecto, precisando como normas que establecen tal deber, los arts. 160.8 de la CPE; y, 4.II inc. h), 165 y 168 del Reglamento General de la Cámara de Senadores.

Con carácter previo al análisis de la acción formulada, debe precisarse que, de la revisión del art. 160 de la Norma Suprema, este enumera las atribuciones que tiene la Cámara de Senadores, entre ellas, la contenida en el numeral 8, que determina lo siguiente: “Ratificar los ascensos, a propuesta del Órgano Ejecutivo, a General de Ejército, de Fuerza Aérea, de División y de Brigada; a Almirante, Vicealmirante, Contralmirante y General de Policía Boliviana” (sic); sin embargo, dicha norma no establece un mandato expreso dirigido a los hoy demandados, en su condición de miembros de la Comisión de Seguridad del Estado, FF.AA. y Policía Boliviana de la Cámara de Senadores, de manera que, no se podría establecer que dicha norma constitucional fuera incumplida por estos, cuando dicha norma que es acusada de ser incumplida, precisa solo una atribución conferida a la Cámara de Senadores como cuerpo colegiado y no así a sus miembros de manera individual o como integrantes de alguna comisión en particular. Razonamiento que es aplicable también en cuanto a la acusación de incumplimiento del art. 4.II inc. h) del Reglamento General de la Cámara de Senadores, al estar referida también a las atribuciones de la indicada repartición del Órgano Legislativo.

Por otra parte, se acusan también como normas incumplidas, los arts. 165 y 168 del Reglamento General de la Cámara de Senadores, en cuanto la primera disposición nombrada, que es parte de la Sección II - Resoluciones y Declaraciones Camarales, del Capítulo V – Instrumentos de Gestión y su Procedimiento, establece que: “I. Los proyectos de Resolución y Declaración Camarales serán presentados a la Presidencia de la Cámara que los remitirá de inmediato a la Comisión correspondiente, la cual informará al Pleno en un plazo no mayor a tres días hábiles” (sic); y, la segunda disposición anotada, que es parte del Capítulo I, referida a las atribuciones específicas del Senado, precisa el procedimiento a seguir en cuanto a la atribución sobre Ascensos a Grados Máximos de las FF.AA y Policía Boliviana, que en su parte pertinente refiere: “a) Radicada en la Presidencia del Senado la solicitud de ratificación de los Ascensos a General de Ejército, de FAB, de División y de Brigada, a Almirante, Vicealmirante y Contralmirante, y a General de la Policía Boliviana, la Presidenta o Presidente de la Cámara, en un plazo no mayor a 48 horas, la remitirá a la Comisión de Seguridad del Estado, Fuerzas Armadas y Policía Boliviana para la revisión de los antecedentes, verificación del cumplimiento de los reglamentos militares y policiales y emisión del informe respectivo; b) El informe de la Comisión dictaminará sobre la procedencia de la ratificación de los ascensos o por el contrario sugerirá la devolución de los antecedentes al Órgano Ejecutivo para que se subsanen los vacíos, omisiones o irregularidades detectadas”(sic); normativa esta que evidentemente está relacionada con las obligaciones denunciadas como incumplidas por los servidores públicos ahora demandados y respecto de las cuales corresponde verificar si concurren los presupuestos para su tutela constitucional.

Como se ha señalado en las Conclusiones del presente Fallo Constitucional y los antecedentes que se adjuntan en el expediente, se tiene que, mediante nota Cite: Despacho S.E. 026/2020 de 10 de febrero, y Cite: Despacho S.E. 031/2020 de 28 de febrero (esta última con sello de recepción de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional, de 2 de marzo de 2020), Jeanine Añez Chávez, entonces Presidenta Transitoria del Estado Plurinacional de Bolivia, remitió a la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional, la propuesta de ascensos a los altos grados de Generales de División y Vicealmirantes de la promoción 1987 y Generales de Brigada y Contralmirantes de la promoción 1989, para su consideración y aprobación por el Senado Nacional; notas que merecieron la consideración de la Cámara de Senadores en la sesión ordinaria llevada a cabo el 3 de marzo de 2020, donde se decidió remitir a la Comisión de Seguridad del Estado, FF.AA. y Policía Boliviana, para la revisión de los antecedentes, verificación del cumplimiento de los reglamentos militares y policiales y emisión del informe respectivo, conforme al procedimiento indicado en el Reglamento General de la Cámara de Senadores; Comisión que, de acuerdo a las notas: CITE: ALP-CS-CSEFFAAPB-VAC-INT/118/2019-2020 de 13 de mayo; y, CITE: ALP-CS-CSEFFAAPB-VAC-INT/117/2019-2020 de 12 de mayo de 2020, presentadas como prueba en esta acción tutelar y que no fueron refutadas por la parte contraria, informó haber recibido la propuesta de ascensos, el 10 de marzo de 2020 y haber devuelto el informe el 19 del mismo mes y año.

No obstante lo anotado al final del párrafo precedente, por nota MP-VCGG-DGGLP 0114/2020 de 24 de abril, la ahora accionante solicitó a la Presidencia de la Cámara de Senadores, la consideración directa por el Pleno de los asensos propuestos, en aplicación al art. 129 del Reglamento General de la Cámara de Senadores, señalando que la Comisión de Seguridad del Estado, FF.AA y Policía Boliviana, no cumplió con emitir el informe correspondiente y no se tiene conocimiento sobre si existen observaciones puntuales para efectos de subsanación; misiva que mereció como respuesta el CITE PRES. 128/2019-2020 de 29 de abril de 2020, suscrita por la Presidenta de la Cámara de Senadores, adjuntando el Informe UAL-CS 299/2019-2020 de 28 de abril, y que en síntesis rechazaba lo solicitado.

Ahora bien, en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional ha quedado establecido que, la acción cumplimiento se constituye en una garantía jurisdiccional específica y distinta a las demás acciones de defensa, cuyo propósito es garantizar el cumplimiento de la disposición constitucional o de la ley, por parte de las servidoras o servidores públicos a quienes la norma delega determinadas obligaciones o mandatos que son específicos y determinados y no sujetos a condición, como la obligación comprendida en el art. 165 del Reglamento General de la Cámara de Senadores, que establece que los proyectos de Resolución y Declaración Camarales serán presentados a la Presidencia de la Cámara, que los remitirá de inmediato a la Comisión correspondiente, la cual informará al Pleno en un plazo no mayor a tres días hábiles, careciendo en este punto de veracidad lo afirmado por los demandados en cuanto a que la Comisión de la cual formaban parte contaba con quince días para presentar su informe, en apego al art. 129 del Reglamento de la Cámara de Senadores, cuando dicha norma regula los plazos para los informes de Comisión en tratándose de proyectos de Ley, situación que no acontece en el caso, donde la ratificación de los ascensos propuestos por el Órgano Ejecutivo, se hace mediante Resolución Camaral, ello se puede advertir de la Resolución Camaral 024/2019-2020 de 7 de agosto de 2019 (fs. 131), que ratifica los ascensos propuestos por el Órgano Ejecutivo durante la gestión 2019, así como el Acta de la Sesión Ordinaria de la Cámara de Senadores de 3 de marzo de 2020, donde el tratamiento del tema estuvo dentro del apartado “Proyecto de Resolución Camaral”; por lo que, los servidores públicos ahora demandados tenían el plazo de hasta tres días, una vez conocida la propuesta de ascensos presentada por el Órgano Ejecutivo, para emitir el informe correspondiente o hacer las observaciones, siendo este un mandato claro, vigente y no sujeto a interpretaciones.

Sin embargo de lo señalado, es evidente que, en el caso que se analiza, la parte impetrante de tutela no acudió con carácter previo a interponer la presente acción de cumplimiento, ante los servidores públicos ahora demandados, como miembros de la Comisión de Seguridad del Estado, Fuerzas Armadas y Policía Boliviana, para exigir o solicitar el cumplimiento del deber que consideraban omitido, de manera que estos tengan la posibilidad de dar estricta observancia al mandato legal comprendido en el art. 165 del Reglamento General de la Cámara de Senadores, y así en base a su resultado, tomar debido conocimiento de si evidentemente cumplieron tal mandato en el tiempo señalado en la norma legal, si existía una renuencia a cumplirlo, o finalmente omitían responder a la solicitud; con lo cual, quedaba abierta la posibilidad de activar la presente acción de defensa.

Conforme fue señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, en la acción de cumplimiento se aplica el principio de no supletoriedad, que condiciona la tutela impetrada a través de esta acción de cumplimiento, a la existencia de una petición previa de cumplimiento del deber omitido; la cual, por supuesto, no debe implicar la apertura de procedimiento administrativo o proceso jurisdiccional; presupuesto que en el caso concreto, como se señaló precedentemente, no fue cumplido por la parte solicitante de tutela, que si bien mediante nota MP-VCGG-DGGLP 0114/2020, solicitó a la Presidencia de la Cámara de Senadores la consideración directa por el Pleno, de los asensos propuestos, en aplicación al art. 129 del Reglamento General de la Cámara de Senadores, en el entendido que la Comisión de Seguridad del Estado, Fuerzas Armadas y Policía Boliviana no cumplió con emitir el informe correspondiente y no se tiene conocimiento sobre si existen observaciones puntuales para efectos de subsanación, la que mereció como respuesta el CITE PRES. 128/2019-2020, suscrito por la Presidenta de la Cámara de Senadores, adjuntando el Informe UAL-CS 299/2019-2020, dicha nota no se encuentra dirigida a los ahora demandados y tampoco se sabe si la misma fue de su conocimiento por derivación.

Es más, Valeriano Aguirre Colque, hoy codemandado, conforme fue señalado en la Conclusión II.3 de este fallo, mediante notas: CITE: ALP-CS-CSEFFAAPB-VAC-INT/118/2019-2020 de 13 de mayo; y, CITE: ALP-CS-CSEFFAAPB-VAC-INT/117/2019-2020 de 12 de mayo de 2020, con sello de recepción en la Presidencia de la Cámara de Senadores, de 13 de igual mes y año, informó a la Presidencia de la Cámara de Senadores, que la Comisión que preside ha realizado la devolución de los ascensos de las FF.AA. el 19 de marzo de 2020, a la Unidad de Seguimiento, Control Legislativo y Redacción, lo que denotaría el cumplimiento del deber omitido, hecho que pudo ser constatado por la propia accionante de haber acudido previamente ante los demandados exigiendo el cumplimiento del deber que consideraban omitido.

Bajo los argumentos expuestos, se concluye que en el caso de análisis la parte impetrante de tutela no cumplió con el presupuesto de activación de la presente acción de cumplimiento, al no haber acudido previamente ante los servidores públicos ahora demandados a solicitar el cumplimiento del deber omitido, no siendo posible ingresar a resolver el incumplimiento normativo alegado en la presente acción tutelar; por cuanto, no se tiene certeza de si fue cumplida la obligación, existe renuencia a su cumplimiento o finalmente se presenta un silencio administrativo que puede ser interpretado como una respuesta negativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, aunque con distintos fundamentos, efectuó un correcto análisis de los antecedentes.