SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1333/2022-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 17 de noviembre de 2021, cursante de fs. 39 a 46, y de subsanación de 29 de igual mes y año (fs. 49 a 50 vta.), la parte accionante, manifestó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 25 de mayo de 2016, fue promulgado el Decreto Supremo (DS) 2779, que aprueba el Reglamento del Régimen Especial de Zonas Francas, abrogando el DS 0470 de 7 de abril de 2010. En efecto, el aludido Reglamento, establece en sus disposiciones legales, concretamente en el art. 20, que entre las garantías a constituir por los concesionarios de zonas francas, se encuentra contemplada la garantía de operaciones materializada a través de una Boleta de Garantía de operaciones equivalente al 0,2% sobre el total de los tributos de importación pagados en la gestión anual anterior, la que no será inferior a $us40 000.- (cuarenta mil dólares estadounidenses). Garantía que fue debidamente acreditada por la empresa General Industrial & Trading S.A., a la que representa, a través de la Boleta de Garantía de operaciones BG-115682-0101, por la suma de UFV’s118 100, 00.- (ciento dieciocho mil cien unidades de fomento a la vivienda), tal como lo exige el citado Reglamento.

A tiempo de constituir una nueva Boleta de Garantía de operaciones, en virtud a que la anterior se encontraba a cinco días de su vencimiento, ingresó al sistema de la Aduana Nacional denominado “SUMA” a objeto de cargar la nueva Boleta de Garantía de operaciones; sin embargo, grande fue su sorpresa al advertir que no registraba la Zona Franca que se encontraba bajo la concesión de la empresa a la que representa; por lo que, se comunicó con la Gerencia Nacional de “USO” a objeto de poder obtener información para acreditar la Boleta de Garantía de operaciones pertinente, siendo atendido por la funcionaria Miriam Arcani, quien le informó que su Boleta de Garantía de operaciones BG-115682-0101 estaba siendo ejecutada, desconociendo cuáles los motivos de dicha ejecución, máxime si la empresa nunca incumplió con los alcances contemplados en el art. 21 del DS 2779, siendo una decisión unilateral de la Aduana Nacional; puesto que, tampoco se evidenció la existencia de algún proceso previo sancionador, menos que se les hubiese notificado con las causales por las que se estaría ejecutando la referida Boleta, a fin de contar con un plazo para presentar pruebas de descargo, tal como lo exige el art. 117 de la Constitución Política del Estado (CPE); extremos que evidentemente vulneran sus derechos fundamentales relativos al debido proceso y legítima defensa.

Como emergencia de aquel acto, el 27 de septiembre de 2021, la empresa que representa recepcionó la nota emitida por el Banco Bisa S.A. con CITE: NEGLP/00726/2021, a través de la cual, se les comunicó la injustificada ejecución de la Boleta de Garantía de operaciones BG-115682-0101, por UFV’s118 100, 00.- haciendo referencia a la nota emitida por la Aduana Nacional CITE: AN-PREDC-C-2021/2104, por la que, la entidad financiera solicitó su ejecución, documento que al ser General Industrial & Trading S.A. la empresa afectada, debió ser notificada por la Aduana Nacional determinando las causales por las que se pretendería ejecutar aquella boleta; empero, nunca se procedió de esa manera con ninguna resolución sancionatoria o proceso administrativo alguno, conforme lo exigen los arts. 107 y 108 del Código Tributario Boliviano (CTB).

Consecuentemente, con la finalidad de obtener conocimiento sobre la indebida e inconstitucional ejecución de su Boleta de Garantía de operaciones BG-115682-0101, se puso en contacto con la funcionaria dependiente de la Aduana Nacional Yamile Zapata, quien, a grandes rasgos le indicó que la aludida boleta había sido ejecutada por unos vehículos y una memoria, ante ello, se puso en contacto con Gabriela Mamani, funcionaria de la misma institución pública, que fue la encargada de proceder con la ilegal ejecución, última que solo le proporcionó respuestas evasivas.

En este sentido, considerando que el art. 21.III del DS 2779, contempla las causales por las cuales la Aduana Nacional puede ejecutar la Boleta de Garantía, en el caso concreto, se tiene que General Industrial & Trading S.A. no incurrió en alguna de ellas, y conforme las exigencias de la citada norma, correspondía de acuerdo al régimen sancionatorio regulado a través del mencionado Reglamento, el inicio de un proceso administrativo sancionatorio que determine los motivos por los cuales ejecutaría la Boleta de Garantía de operaciones, formalidad que nunca aconteció, contraviniendo los alcances del citado Reglamento; además del daño a la imagen y moral de la empresa a la que representa.

Ante aquel accionar, General Industrial & Trading S.A., invocando el derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, presentó dos notas signadas con los cites GIT ZFC LP 0092/2021 y GIT ZFC LP 0095/2021, ambas presentadas el 21 de septiembre de 2021, ante el Comité de Zonas Francas y al Administrador de Aduana Interior La Paz, Antonio Claudio Martínez Villa, solicitando se informe sobre los motivos por los cuales se procedió unilateralmente a la ejecución de aquella boleta, misivas que no fueron respondidas oportunamente por la autoridad a quien se las presentó, vulnerando de ese modo su derecho invocado.

Asimismo, del análisis de los arts. 20 y 21 del referido Reglamento, se tiene que General Industrial & Trading S.A. no registra daño tributario alguno por mercancías que se encontraban al interior de las ex Zonas Francas a cargo de la empresa citada, ni mucho menos daños pecuniarios ocasionados en desmedro de la Aduana Nacional, extremo que evidentemente carece de todo argumento legal que justifique la ilegal ejecución de la Boleta de Garantía de operaciones.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El parte impetrante de tutela, denunció la lesión de los derechos al debido proceso, legítima defensa, la petición, a la libre asociación empresarial, a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones, citando al efecto los arts. 16, 24, 52, 115, 116, 117, 119 y 232 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

La parte accionante solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga dejar sin efecto la ejecución arbitraria de la Boleta de Garantía de operaciones BG-115682-0101, debiendo restituirse la misma en favor de la empresa General Industrial & Trading S.A. y sea conforme a derecho.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 19 de enero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 233 a 249, presentes la parte impetrante de tutela, las autoridades demandadas y el tercero interesado y ausente Antonio Claudio Martínez Villa, ex Administrador a.i. de la Gerencia Regional La Paz de la Aduana Nacional, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte solicitante de tutela, se ratificó de manera in extenso en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando la misma señaló que: a) La Aduana Nacional les habría ejecutado su Boleta de Garantía, basándose en un proceso penal en el que la citada Administración se constituyó en acusador particular, por la sustracción de prenda aduanera perpetrada contra Primitiva Alcón de Villegas, existiendo una sentencia ejecutoriada en contra de la antes nombrada y no así en contra de la empresa accionante; por lo que, atribuirles la responsabilidad por una sustracción de prenda aduanera, con base en un proceso que además de contar con sentencia condenatoria ejecutoriada, la empresa impetrante de tutela ni siquiera se encuentra involucrada; b) En el numeral segundo del Proveído AN-GRLGR-LAPLI-PROV-1240-2021 de 30 de septiembre de 2021, la Aduana Nacional hizo referencia a un Acta de Intervención 36/2016, la misma que conforme lo confiesa la propia Administradora, establece una responsabilidad por una supuesta sustracción de prenda aduanera, en base a un proceso que se encuentra prescrito, lesionándose con ello el derecho al debido proceso, a la legítima defensa y a la presunción de inocencia; c) En el inciso tercero de aquel Proveído, se hizo referencia a un Acta de Intervención Contravencional la misma que fue sustanciada por cuerda separada por sustracción de prenda aduanera, iniciado en este caso por la empresa accionante General Industrial & Trading S.A., en su condición de concesionario, proceso que también se encuentra prescrito; d) En el inciso 4, la Aduana Nacional hace referencia a un proceso, emergente a un Acta de Intervención 2/2014 de 1 de octubre, iniciado en contra de Natalia Inés Terrada Gemio y Luis Alejandro Ledesma, acción penal que según los funcionarios aduaneros no inhibe de responsabilidad pecuniaria a la empresa General Industrial & Trading S.A., extremo que se constituye en una nueva flagrante vulneración a sus derechos constitucionales, ya que ese proceso se encuentra en etapa preliminar desde la gestión 2014; e) Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída, escucha y juzgada previamente en un debido proceso, formalidades que evidentemente fueron coartadas en desmedro de la empresa General Industrial & Trading S.A. por parte de la Aduana Nacional, al proceder arbitrariamente a la ejecución de la Boleta de Garantía, sin siquiera notificarles o iniciarles un proceso sancionador, a efectos asumir legítima defensa en un debido proceso; f) Sobre el inciso 5 del aludido Proveído, la Aduana Nacional les imputa por dos procesos declarados en abandono, en el que ya existen dos Resoluciones Administrativas 30/21 y 31/21 ambas de 14 de julio de 2021; sin considerar que el art. 156.II de la Ley General de Aduanas (LGA), modificado la Ley 100 de 4 de abril de 2011, dispone que las mercancías declaradas en abandono, en caso de que no sean sujetas a adjudicación a favor del Estado Plurinacional de Bolivia serán destruidas, por cuenta y costo de la Aduana Nacional en los plazos y normas establecidos en sus decretos reglamentarios, es en ese sentido que, atribuirles la destrucción de mercancía declarada en abandono en base a resoluciones de directorio y el art. 34 inc. v) del DS 2779, que carece de la misma jerarquía normativa de la Ley General de Aduanas y de la Ley 100, se constituye en una flagrante lesión al debido proceso; g) La Aduana Nacional no es la primera vez que materializa una ejecución de una Boleta de Garantía de operaciones en completa vulneración de los derechos constitucionales de las empresas de las Zona Franca, tal es el caso de la Zona Franca Wilner de Santa Cruz, que se encuentra refrendado a través de la amplia jurisprudencia constitucional existente en el tema, concretamente la SCP 1794/2013 de 21 de octubre, en la cual el Tribunal de garantías que asumió conocimiento y competencia de dicha acción constitucional concedió la tutela jurídica solicitada, disponiendo la inmediata restitución de la Boleta de Garantía en favor de la empresa accionante; y, h) El mencionado Proveído no se constituye en una resolución, que de lugar un proceso recurrible de alzada conforme lo establece el art. 143 del CTB, toda vez que el mismo establece que el recurso de alzada es admisible contra los actuados definitivos sobre resoluciones determinativas, resoluciones sancionatorias, resoluciones que deniegan solicitudes de excepción compensación o repetición de devolución de impuestos, resoluciones que exijan restitución de lo indebidamente devuelto en los casos de devoluciones impositivas, actos que declaren la responsabilidad de terceras personas sin el pago de obligaciones tributarias; no siendo evidente lo afirmado por los ahora demandados.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional, a través de su representante legal, mediante informe presentado el 19 de enero de 2022, cursante de fs. 200 a 210, y en audiencia, manifestó lo siguiente: 1) El 28 de septiembre de 2020, el concesionario General Industrial & Trading S.A., al amparo del inciso c) del art. 20 del Reglamento de Régimen Especial de Zonas Francas, presentó la garantía a primer requerimiento BG-115682-0101, con fecha de vencimiento 28 de septiembre de 2021; 2) El 19 de marzo de 2021, mediante Resolución Biministerial 004/2021, se dispuso la revocatoria de la concesión de la Zona Franca Industrial El Alto, debiendo enmarcase el cierre conforme al “Procedimiento para el cierre Definitivo de Zonas Francas” aprobado mediante Resolución Biministerial 007/2016 de 2 de diciembre de 2016, Resolución que fue notificada al Concesionario el 5 de abril de 2021; 3) El 21 de julio de 2021, mediante Resolución de Directorio 02-021-2021, la Aduana Nacional dispuso suprimir la “Administración de Aduana Zona Franca Industrial El Alto”, debiendo efectuarse el traslado de las mercancías abandonadas y comisadas en proceso de disposición, a los almacenes que se encuentran a cargo de Depósitos Aduaneros Bolivianos (DAB); asimismo, se ordenó realizar la transferencia de documentación correspondiente; 4) En aplicación del inciso b) del parágrafo III del art. 21 del DS 2779, el 15 de septiembre de 2021, la Administración Aduanera emitió el Informe Técnico AN-GRLGR-LAPLI-I-2861-2021, concluyendo que al haberse identificado la sustracción de autopartes correspondientes a los vehículos con Chasis BB4-1200170, NQAE110-7006107, KBC23417435 y MK37B-00071 en predios a cargo del concesionario General Industrial & Trading S.A.; correspondía la ejecución de la Boleta de Garantía presentada por dicha empresa hasta el monto total que cubra la deuda por tributos, valor de las mercancías, multas y otros costos y gastos según corresponda a cada caso, en el marco del art. 151 de la LGA, en concordancia con los arts. 158 del Reglamento a la Ley General de Aduanas, 20 inc. c), 21.III incs. a) y b), 34 incs. i) y v) del DS 2779; 9 de la Resolución Biministerial 007/2016 y lo dispuesto en el resuelve sexto de la Resolución de Directorio RD 02-021-21, en razón de tenerse dos procesos pendientes por abandono; 5) El 16 de septiembre de 2021, se emitió la Resolución Administrativa (RA) AN-GRLGR-LAPLI-RESADM-1162-2021, que dispuso autorizar a la Unidad de Servicio a Operadores de la Aduana Nacional la ejecución total de la Boleta de Garantía presentada al ex concesionario de Zona Franca Industrial El Alto, General Industrial & Trading S.A. - GIT S.A, a favor de la Aduana Nacional; 6) La nota GIT-ZFC-LP 0092-2021 presentada el 21 de septiembre de 2021 por el ex concesionario, fue respondida por Proveído AN-GRLGR-LAPLI-PROV-1228-2021 de 29 del mismo mes y año, notificado el 6 de octubre de igual año; 7) Mediante nota AN-PREDC-C-2021/2104 de 21 de septiembre de 2021, la Aduana Nacional solicitó al Banco Bisa S.A., la ejecución de Garantía a Primer Requerimiento BG-115682-0101; teniéndose como antecedente el cite: COS/PROC OP/009 de 24 de septiembre de 2021, presentada por el Banco Bisa S.A. y recepcionada el 27 de igual mes y año, por la Administración Aduanera por Bs292 325,67 (doscientos noventa y dos mil, trescientos veinticinco 67/100 bolivianos) correspondiente a la ejecución de la referida boleta; 8) El 27 de septiembre de 2021, el ex Concesionario presentó a la Administración Aduanera, memorial solicitando pronunciamiento por la ejecución de Boleta de Garantía, solicitud que fue respondida a través de Proveído AN-GRLGR-LAPLI-PROV-1240-2021, notificado el 6 de octubre de 2021; 9) Por Informe Técnico AN-GRLGR-LAPLI-I-3407-2021 de 30 de septiembre de 2021, se recomendó que la distribución del cheque 0230658 de 24 de igual mes y año, se lo realice tomando en cuenta los tributos omitidos; 10) De igual forma, se tiene la nota AN-GRLGR-LAPLI-C-4767/2021 de 6 de octubre de 2021, emitida por la Administración Aduanera por la cual se remitió al representante legal de General Industrial & Trading S.A., el Recibo Único de Pago 66456 para que el mismo solicite la devolución de los saldos a favor conforme la RD 01-014-20 de 24 de junio de 2020, misiva que le fue notificada el 21 de octubre de 2021; 11) No resulta cierto que la empresa hoy accionante desconozca las razones de la ejecución de su Boleta de Garantía, pues estas fueron de su conocimiento mediante el ya citado Proveído AN-GRLGR-LAPLI-PROV-1240-2021, contra el cual no se presentó ninguno de los recursos contemplados en el art. 195 del CTB, habiéndole vencido los plazos, planteando una acción de defensa para intentar reponer lo que no hizo oportunamente; concurriendo al efecto el principio de subsidiariedad como causal de improcedencia de esta demanda tutelar; 12) Si bien existe la excepción al principio de subsidiaridad, cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciadas, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, debiendo el Tribunal de garantías considerar el fondo, sin embargo en el presente caso, no ha sido planteada esa posibilidad por la parte ahora impetrante de tutela; 13) El solo hecho de citar la normativa limita a la Administración Aduanera y al Tribunal de garantías, poder efectuar un análisis y valoración apropiada del caso, ya que no existe la debida congruencia entre los hechos descritos y los derechos y garantías, supuestamente vulnerados, pese a que la Sala Constitucional le dio la oportunidad al solicitante de tutela de subsanar esta importante omisión; 14) Con esta descripción de los actos ocurridos, los cuales son corroborados por la documentación adjunta, se demostró sin duda alguna que el impetrante de tutela, faltó a la verdad haciendo uso de argumentos que no son ciertos para interponer una demanda de acción de amparo constitucional, con el único objetivo de sorprender al Tribunal de amparo y lograr una ventaja, dado que no interpuso el recurso de alzada oportunamente; 15) El ahora peticionario de tutela, sabía con mucha anticipación que la Administración Aduanera podía ejecutarle su Boleta de Garantía de operaciones, toda vez que, el mismo citó en su demanda tutelar la existencia del DS 2779, norma que en su art. 20, refiere que los concesionarios de Zonas Francas debían de constituir tres garantías, entre ellas la garantía de operaciones que no puede ser inferior a $us40 000.-, contemplando a su vez, que dicha Boleta de Garantía debe ser renovada cinco días hábiles previos a su vencimiento; 16) De igual forma, el art. 21 de la citada norma legal señala en su parágrafo III, que la Aduana Nacional ejecutará la garantía de operaciones ante el incumplimiento en el pago de las sanciones por contravenciones impuestas al concesionario por la Administración Aduanera; y en el pago de tributos por la sustracción, sustitución, pérdida de mercancía o cuando ésta hubiese sido retirada de la Zona Franca sin autorización de la Administración Aduanera. En tal circunstancia, al existir varios vehículos que fueron desmantelados en Zona Franca, el concesionario conocía que debía responder ese daño, ya que estaba a su cargo; por lo que, en cualquier momento se podía ejecutar su Boleta de Garantía de operaciones, situación que dice desconocer la parte accionante, pretendiendo a través de esta acción tutelar, un previo proceso administrativo sancionador para que se ejecute su Boleta de Garantía, sin explicar cómo sería posible tal extremo; 17) La Aduana Interior La Paz, como parte de la Aduana Nacional dio estricto cumplimiento al principio de legalidad, en los actos que le ocupó en la ejecución de la Boleta de Garantía, misma que fue fundada en la normativa legal vigente; 18) El 27 de septiembre de 2021, se presentó un memorial a la Aduana Interior La Paz, el cual ha sido respondido por proveído correspondiente, en el que se le especificó las cinco razones por las que se ejecutó su Boleta de Garantía, el cual fue debidamente notificado; sin embargo, el 17 de noviembre de igual año, luego de casi un mes, presentan su acción de amparo constitucional refiriendo desconocer las razones del porqué se le ejecutaba su Boleta, cuando en esta audiencia tutelar, confesaron que sí sabían los motivos de aquella decisión; y, 19) Las causales por las que se ejecutó la Boleta de Garantía no responden a un delito aduanero contravencional, para que se dé inicio a un proceso contravencional, no es un proceso administrativo, es el cumplimiento de una obligación que la empresa accionante asumió, que no pretende reconocer.