SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1414/2022-S3

La accionante denuncia la vulneración de su derecho de petición; puesto que, la actual Ejecutiva de la Federación Departamental de Trabajadores de Educación Urbana de Oruro ahora accionada, hasta la fecha de interposición de la acción de amparo constitucional no dio respuesta a la Nota presentada el 11 de noviembre de 2021, a través de la cual solicitó se le permita realizar el informe económico o rendición de cuentas y hacer uso de la palabra.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Respecto al derecho de petición y la diferencia con la pretensión contenida en un proceso administrativo

La SCP 0249/2017-S3 de 27 de marzo, citando a la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, señaló que: «“Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE `Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso”.

Entendimiento que si bien fue establecido para casos inmersos en procedimiento administrativo; sin embargo, por sus implicancias resulta plenamente aplicable en todo proceso contencioso, es decir, dentro una causa donde se constituyan partes procesales en controversia, donde una es la parte actora que tiene una pretensión y otra que se oponga a ella, debiendo las mismas ser sustanciadas en el marco de una norma adjetiva y resueltas en observancia del debido proceso, en ese entender será la norma procesal la encargada de regular los plazos, etapas e instancias procesales, al que las partes, coadyuvantes y otros sujetos procesales se encuentran sometidas, en razón a que las normas procesales son de orden público y de cumplimiento obligatorio; por lo que, toda pretensión activada dentro de un proceso no puede ser tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición de manera pura y llana, sino se encuentran sometidas a la observación de un procedimiento, a términos y plazos procesales» (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Sobre el derecho de petición

La SCP 0810/2012 de 20 de agosto, señaló que el derecho de petición debe entenderse como: “…esa facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener a una pronta Resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho”.

En ese sentido, la SCP 0044/2021-S3 de 29 de marzo, indicó que: «La SCP 0820/2019-S2, determinó que: “El art. 24 de la CPE, establece que: ‘Toda persona tiene derecho de petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando que: ‘Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución’.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición”» (las negrillas nos corresponden).

III.2.1.   Contenido esencial del derecho de petición

     La SCP 0044/2021-S3 refiriéndose al entendimiento de la SCP 0820/2019-S2 de 17 de septiembre, estableció que: “‘…el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material, porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos’ (…). La SCP 1103/2019-S2 de 18 de diciembre, señaló que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando el derecho de petición.

De manera complementaria al entendimiento anterior, se tiene que la jurisprudencia constitucional en la SC 1068/2010-R de 23 de agosto, estableció que también se considera como vulnerado el derecho de petición cuando se presenta la negativa de recibir la solicitud o se obstaculiza su presentación; en ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia (Sentencia T-236/05 de 14 de marzo de 2005), señaló que el núcleo esencial del derecho de petición incluye la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

Con relación a la notificación o comunicación de la respuesta, la SCP 0462/2021-S3 de 12 de agosto, señaló que: «…la Corte Constitucional de Colombia en su Sentencia T-369/13 de 27 de junio de 2013 […] señaló que: “…la respuesta emitida en el marco de un derecho de petición debe ser dada a conocer efectivamente al peticionario, quien es el directo interesado en saber sobre la explicación brindada y en los efectos de la misma. Es por esto, que en sentencia T- 249 de 2001 esta Corporación precisó: ‘Cabe recordar que en relación con el derecho de petición, no basta que se expida la respuesta, sino que además, es necesario que ésta se notifique de manera oportuna al interesado. En efecto, hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Carta, el hecho de que la respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, pues no puede tenerse como real contestación la que solo es conocida por la persona o entidad de quien se solicita la información”’.

Además, sobre la notificación de la respuesta como componente del derecho de petición, David Cienfuegos Salgado refirió que: “…es claro y evidente que quien contesta debe buscar la forma de que su contestación llegue a conocimiento del interesado, máxime tratándose de una autoridad que debe guardar constancia de que fue recibida la respuesta que la ley ordena ya sea que se remita por correo o se entregue personalmente. Y como además en el juicio de garantías todo hecho está sujeto a prueba y la carga de esta incumbe a quien afirma (…) para satisfacer el mandato constitucional (…) dicha autoridad debe acreditar que la contestación que dio, llego al conocimiento del interesado pues de otra suerte resultaría nugatoria la garantía aludida” (…).

El mismo autor refiere que queda abierta la posibilidad de explorar opciones que ofrezcan certidumbre; es decir, que permitan la demostración fehaciente de la notificación.

Conforme a lo expuesto, es evidente que no es solo la respuesta la que da cumplimiento a los términos del derecho de petición sino que es necesario que la misma sea efectivamente conocida por el peticionante; asimismo, la constancia de entrega de la respuesta puede ser escrita mediante la recepción o notificación que conste en papel. No obstante, ante la imposibilidad de esa forma de comunicación, es válida la notificación por cualquier medio de comunicación electrónica que permita tener constancia o certeza de la recepción, teniendo el obligado la carga de demostrar que el peticionante tuvo conocimiento de la respuesta emitida a su solicitud. Además, la comunicación verbal que no permita tener constancia de la recepción de la respuesta por el solicitante, también vulnera el derecho de petición» (las negrillas son nuestras).

III.2.2.   Requisitos de procedencia para que sea viable la tutela del derecho de petición

La SCP 0044/2021-S3 citando nuevamente el entendimiento de la SCP 0820/2019-S2, respecto al derecho de petición señaló que: “‘…a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: b.1) Ausencia de respuesta formal; b.2) Falta de respuesta material; b.3) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, c) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito’”.

III.2.3.   Legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición

La SCP 0044/2021-S3, estableció que: “La SCP 0820/2019-S2, determinó que: ‘Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero’”.

 III.2.4.  Legitimación pasiva en los supuestos de vulneración del derecho de petición

La SCP 0820/2019-S2, concluyó que: “La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R […] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre […], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: ‘…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…’.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: i) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, ii) Las personas particulares” (las negrillas son agregadas).

III.3.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de su derecho de petición; puesto que, la actual Ejecutiva de la Federación Departamental de Trabajadores de Educación Urbana de Oruro ahora accionada hasta la fecha de interposición de la acción de amparo constitucional no dio respuesta a la Nota presentada el 11 de noviembre de 2021, a través de la cual solicitó se le permita emitir el informe económico o rendición de cuentas y hacer uso de la palabra.

Con carácter previo resulta necesario diferenciar el derecho de petición de una pretensión administrativa; es así que, conforme a lo establecido en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, la diferencia entre el derecho de petición y la pretensión radica en que este último se encuentra inmerso en una demanda o un recurso de impugnación dentro de un proceso administrativo; mientras que la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración; en ese entendido, en el presente caso, se evidencia que no existe un proceso administrativo aperturado; puesto que, no se encuentra una resolución administrativa que pueda ser objeto de algún recurso de impugnación; ni tampoco una situación fáctica evidente que permita establecer la existencia de un procedimiento administrativo por el cual las solicitudes efectuadas adquieran la connotación de pretensión, ya que cursa en el cuaderno procesal una Nota presentada el 11 de noviembre de 2021, dirigida a la ahora accionada; a través de la cual, la accionante solicitó emitir su rendición de cuentas y hacer uso de la palabra en las asambleas; por lo que la misma será analizada desde la naturaleza del derecho de petición.

De la revisión de antecedentes, se tiene que conforme al credencial otorgado por la Confederación de Trabajadores de Educación Urbana de Bolivia, la accionante fue designada en el cargo de Secretaria Ejecutiva General de la Federación de Oruro por los periodos de 2019 a 2021 (Conclusión II.1.); quien a la conclusión de su gestión mediante Nota presentada el 11 de noviembre de 2021, dirigida a la ahora accionada, solicitó: i) Se le permita hacer su rendición de cuentas en la próxima asamblea programada para el 13 de noviembre -se entiende de 2021- indicando que en asamblea de “20 de septiembre” solicitó de manera verbal realizar esa obligación en su condición de ex ejecutiva de dicha Federación, de la misma manera en la asamblea de 22 de octubre y 9 de noviembre del citado año; sin embargo, pese a su solicitud no se agendó ni se le permitió realizar la referida rendición pública de cuentas; y, ii) Se le permita hacer uso de la palabra en asambleas para emitir su opinión sobre temas de análisis sindical, político educativo y social (Conclusión II.2.).

Bajo ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia citada en los Fundamentos Jurídicos III.2. y III.2.1. de este fallo constitucional, el derecho de petición comprende la potestad que tiene toda persona de dirigirse con solicitudes puntuales ante autoridades, funcionarios públicos e incluso personas particulares, y el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna. Además, el contenido esencial del mencionado derecho implica obtener una respuesta oportuna, formal, material y argumentada; puesto que se considera como vulnerado el derecho de petición cuando la respuesta no está debidamente fundamentada, motivada, clara, precisa, completa y congruente; es decir, dando una respuesta material al fondo de la pretensión y no de manera evasiva; asimismo, es preciso que la misma sea comunicada formalmente a la peticionante.

En el presente caso, se advierte que la accionante en su condición de ex Ejecutiva de la Federación Departamental de Trabajadores de Educación Urbana de Oruro mediante Nota presentada el 11 de noviembre de 2021, dirigida a la hoy accionada solicitó se le permita hacer su informe económico o rendición de cuentas en la próxima asamblea programada, como parte de sus obligaciones de Ejecutiva saliente, de igual manera se le posibilite hacer uso de la palabra en las próximas asambleas; sin embargo, la accionante señaló que no recibió una respuesta escrita que resuelva de forma positiva o negativa su petición; aspecto que tampoco fue negado por la ahora accionada; puesto que, a pesar de su legal citación no presentó informe ni asistió a la audiencia de acción de amparo constitucional, aceptando de manera implícita la vulneración al derecho de petición denunciado por la accionante.

Por todo lo expuesto, corresponde conceder la tutela solicitada ante la vulneración del derecho de petición de la accionante, debiendo la hoy accionada emitir una respuesta formal, escrita, de manera positiva o negativa y debidamente fundamentada, que otorgue una respuesta material a la petición realizada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera incorrecta.