SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1374/2022-S1
Fecha: 18-Nov-2022
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El impetrante de tutela, considera lesionado su derecho a la petición, debido a que el Administrador Regional a.i. de la Caja Nacional de Salud Beni, autoridad ahora demandada, no contestó a todos los puntos solicitados en varias notas, mismas que, emergieron del traslado de sede de sus funciones, acto dispuesto sin su conocimiento ni consentimiento; motivo por el cual, se vio obligado a enviar la última Nota de 4 de enero de 2022, en la que específicamente solicitó al demandado
que le informe sobre la disposición del pago de sus viáticos, que se le indique el tiempo que durará el traslado y que se le dé respuesta a la reconsideración de dicho traslado, debido a que su persona no se encontraba en las condiciones familiares y económicas para asumir gastos extras; sin embargo y pese a la urgencia e importancia de dicha nota, la misma no obtuvo respuesta alguna y más al contrario, denuncia que directamente se tomaron medidas en contra de su persona, como una llamada de atención y una multa de tres días de haberes, por supuestamente haber incumplido y desobedecido los Memorándums 3111/2021 y 001/2022; hechos por los cuales, interpone la presente acción de defensa, denunciando la lesión de sus derechos y solicitando se conteste a su última nota y se dejen sin efecto las sanciones ya impuestas.
En consecuencia, con carácter previo, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas: 1) Sobre el derecho de petición; 2) El derecho a la defensa e impugnación como componentes del debido proceso; y, 3) Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre el derecho de petición
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 1050/2019-S2 de 3 de diciembre de 2019, asumió el siguiente razonamiento:
El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando que: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.
Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.
En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: 1) Contenido esencial; 2) Requisitos de procedencia; 3) Legitimación activa; 4) Legitimación pasiva; y, 5) Plazo para emitir respuesta.
III.1.1. Contenido esencial
La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001[1], establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
III.1.2. Requisitos de procedencia
La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; y, 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación-motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.
Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.
III.1.3. Legitimación activa
Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero[6].
III.1.4. Legitimación pasiva
En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:
La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.
Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R[7], precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 de 25 de
febrero y 0083/2015-S3 de 10 de igual mes, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.
Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando que: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.
En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: a) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, b) Las personas particulares.
III.2.5. Plazo para emitir respuesta
La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: 1) En el término establecido por ley[9]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable[10].
III.2. El derecho a la defensa e impugnación como componentes del debido proceso
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0312/2018-S2 de 28 de junio, que fue reiterada por la SCP 0016/2022-S1 de 31 de marzo, asumió el siguiente razonamiento:
El derecho a la defensa cumple en el proceso un papel particular; pues por una parte, actúa en forma conjunta con las demás garantías; y por otra, es la garantía que hace operativas a todas las demás; por ello, su inviolabilidad es la garantía fundamental con que cuenta el procesado; el cual se encuentra previsto en el art. 119.II de la CPE, que señala: “Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios”.
El derecho a la defensa tiene dos dimensiones: i) El derecho a la defensa técnica, a la que se halla vinculada la norma constitucional precitada; y, ii) El derecho a la defensa material que se concreta en el derecho a ser oído o derecho a declarar en el proceso.
El desarrollo jurisprudencial respecto del derecho a la defensa en su dimensión material, reconoce el derecho a defenderse por sí mismo y a intervenir en toda la actividad procesal; y en su dimensión técnica, consistente en el derecho irrenunciable de contar con la asistencia de un abogado, entendimiento que tiene su antecedente en la SC 1556/2002-R de 16 de diciembre[11], siendo confirmado por la SCP 0155/2012 de 14 de mayo[12].
Por su parte, la SC 1534/2003-R de 30 de octubre[13] estableció que el derecho a la defensa comprende a la vez, los derechos a ser escuchado, a presentar pruebas, a recurrir y a la observancia de los requisitos de cada instancia; dicho criterio fue reiterado en la SC 0183/2010-R de 24 de mayo.
Más adelante, la SCP 0647/2012 de 2 de agosto amplía el alcance del derecho a la defensa, estableciendo que el mismo comprende otros derechos, como son el contar con un tiempo razonable para preparar la defensa; a la comunicación privada con su defensor; a que el Estado le proporcione un defensor cuando carezca de medios económicos o nombrar un abogado particular; a acceder a las pruebas de cargo y a observarlas; a no declarar contra sí mismo ni contra sus parientes; y, a contar con traductor o intérprete.
En síntesis, de la jurisprudencia glosada, se establece que como una manifestación del derecho a la defensa, comprenden también los derechos a ser escuchado, a presentar pruebas, a recurrir y a la observancia de los requisitos de cada instancia, a contar con un tiempo razonable para preparar la defensa, a la comunicación privada con su defensor, a que el Estado le proporcione un defensor cuando carezca de medios económicos o no nombre un abogado particular, a acceder a las pruebas de cargo y a observarlas, a no declarar contra sí mismo y/o sus parientes, a contar con traductor o intérprete.
Por su parte, el derecho a la impugnación como garantía procesal y su vínculo con el derecho a la defensa, se encuentra universalmente reconocido y garantizado en el art. 8.2 inc. h) de la CADH, habiéndose previsto por el orden constitucional vigente y las leyes que nos rigen, recurrir de un fallo ante el juez o tribunal superior, de considerar lesionados
sus derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y las leyes, pues la garantía de la doble instancia admite el disenso con los fallos, permite a una autoridad de jerarquía superior a la inicialmente competente, evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los defectos existentes en la decisión pronunciada, permitiendo un acceso irrestricto a la justicia, al posibilitar se reclamen aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando el grado en que estas omisiones afectan sus derechos, siendo obligación del juez o tribunal de segunda instancia, dar respuesta a todos los agravios denunciados, al encontrarse íntimamente ligado al derecho a la defensa, así lo señala el Tribunal Constitucional Plurinacional en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0140/2012 de 9 de mayo[14] y 0275/2012 de 4 de junio[15], entre otras.
III.3. Análisis del caso concreto
El peticionante de tutela considera lesionado su derecho a la petición, debido a que el Administrador Regional a.i. de la Caja Nacional de Salud Beni, autoridad ahora demandada, no contestó a todos los puntos solicitados en varias notas, mismas que, emergieron del traslado de sede de sus funciones, acto dispuesto sin su conocimiento ni consentimiento; motivo por el cual, se vio obligado a enviar la última nota el 4 de enero de 2022, en la que específicamente solicitó al demandado que le informe sobre la disposición del pago de sus viáticos, que se le indique el tiempo que durará el traslado y que se le dé respuesta a la reconsideración de dicho traslado, debido a que su persona no se encontraba en las condiciones familiares y económicas para asumir gastos extras; sin embargo y pese a la urgencia e importancia de dicha nota, la misma no obtuvo respuesta alguna y más al contrario, denuncia que directamente se tomaron medidas en contra de su persona, como una llamada de atención y una multa de tres días de haberes, por supuestamente haber incumplido y desobedecido los Memorándums 3111/2021 y 001/2022; hechos por los cuales, interpone la presente acción de defensa, denunciando la lesión de sus derechos y solicitando se conteste a su última nota y se dejen sin efecto las sanciones ya impuestas.
El demandante de tutela, a través de Nota de 1 de enero de 2022, solicitó al demandado que reconsidere el Memorándum 3111/2021, amparado en el art. 42 del Reglamento Interno de Personal de la CNS, de la misma forma, cuestionó algunos aspectos a considerar al momento de cambiar su sede laboral, sin embargo, dicha nota tampoco fue respondida a cabalidad. Posterior a ello, es notificado con el Memorándum 001/2022 de 3 de enero, mismo que ratifica al Memorándum 3111/2021, añadiendo amenaza de sanción en caso de incumplimiento, empero tampoco da una respuesta a su solicitud de viáticos.
Después de ello, mediante CITE 001/2022 de 3 de enero de 2022, el demandado le manifiesta que, no se le entregará ningún viatico hasta que el sistema financiero sea habilitado y, una vez más omitió pronunciarse sobre la solicitud expresa de dejar sin efecto los Memorándums 3111/2021 y 001/2022, mediante los cuales se dispone su cambio de lugar de prestación de sus servicios laborales a San Ignacio de Moxos.
Al día siguiente, mediante Nota de 4 del mismo mes y año pidió nuevamente al demandado que instruya el pago de sus viáticos, invocando el art. 15 del Reglamento de Pasajes y Viáticos aprobado mediante Resolución Ministerial 0525 de 30 de agosto, asimismo solicitó que se le informe respecto al tiempo de duración de su traslado a la población de San Ignacio de Moxos, exponiendo que no se encontraba en las condiciones familiares y económicas para dicho traslado, solicitando nuevamente se reconsidere su transferencia; sin embargo, dicha Nota hasta la fecha de interposición de la presente acción tutelar no fue respondida.
De la compulsa de la documental arrimada al expediente tanto por el solicitante de tutela, como por el demandado, así como de los argumentos vertidos en el memorial de acción de amparo constitucional y en el informe del demandado e intervención en audiencia, se tiene la existencia de la Nota de 4 de enero de 2022, presentada en dicha fecha, mediante la cual el impetrante de tutela solicito al demandado, lo siguiente: a) Instruya el pago de sus viáticos; b) Le indique el tiempo que durará el traslado de su sede de funciones; y, c) Se reconsidere su traslado a la población de San Ignacio de Moxos (Conclusiones II.1); y, en merito a dicha nota, emerge el CITE 061/2022 de 12 de enero de 2022, emitido por el demandado que fue puesto a conocimiento del peticionante de tutela el 24 del mismo mes y año.
Ahora bien, la fecha de interposición de la presente acción de defensa es el 20 de enero de 2022, la audiencia se instala el 24 del mismo mes y año, acto procesal en el que el demandado a través de su abogado refiere que el solicitante de tutela recién fue notificado con el CITE 061/2022 el mismo día de la audiencia, es decir como resultado de la interposición de la presente acción de defensa (Conclusiones II.2); motivo por el cual, no existe forma en la que el demandado pueda afirmar que contestó la Nota de 4 de enero de 2022 de forma pronta y oportuna y por lógica consecuencia sostener que no lesionó el derecho a la petición del demandante de tutela.
El derecho a la petición no solamente conlleva la obligación de emitir una respuesta por parte de la persona o autoridad administrativa o judicial; sino que conlleva también, el deber ineludible de resolver todos los puntos planteados, respuestas que deben ser fundamentadas y congruentes, mismas que podrán ser de forma negativa o positiva, pero nunca, carentes de congruencia y fundamentación; puesto que, en base a lo respondido o resuelto, el administrado o procesado podrá encontrase conforme con lo decidido, o caso contrario podrá solicitar la revisión de lo resuelto, utilizando algún medio impugnatorio administrativa o judicialmente; es decir, que la vulneración al derecho a la petición, desemboca en la vulneración de otros derechos, en ese entendido y aplicando lo brevemente referido a la problemática del caso de autos, al no haberse pronunciado, el demandado de forma fundamentada y congruente, sobre todos los puntos planteados en los CITES previos a la Nota de 4 de enero de 2022, y, al no haber respondido la última Nota referida, impidió que el peticionante de tutela, pueda activar los recursos impugnatorios que prevé la Ley. Lo desarrollado es en estricta sujeción a los Fundamentos Jurídicos III.1 y 2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Por otra parte, por Memorándum 0015/2022, el demandado sanciona al impetrante de tutela con llamada de atención y multa de tres días de haberes, por supuestamente haber incumplido y desobedecido los Memorándums 3111/2021 y 001/2022 (Conclusiones II.3); sin embargo, al momento de imponer dichas sanciones no tomó en cuenta que no había contestado a todas las interrogantes que planteaba el solicitante de tutela, mismas que eran directamente relacionadas al cumplimiento de dichos Memorándums; entonces, no resulta lógico y racional que se sancione al demandante de tutela, por el presunto incumplimiento de dichos memorándums cuando no se le dio la información concreta y correcta de las condiciones de su traslado.
Es decir, que de forma previa a la sanción, se debió contestar de forma fundamentada, motivada y congruente a fin de que el impetrante de tutela, tenga cabal conocimiento de las condiciones de su traslado, y en caso de no encontrarse en circunstancias de asumir el traslado dispuesto, pueda abrir la instancia administrativa a fin de plantear se revoque dicha decisión.
En consecuencia, las sanciones de llamada de atención y descuento no pueden quedar supérstites cuando de la compulsa realizada se evidencia que, se vulneró el derecho a la petición del impetrante de tutela desde un principio, motivo por el cual, este nunca tuvo información concreta y certera respecto a las condiciones de su traslado y por ende no tuvo la oportunidad de aperturar la instancia administrativa, para ejercer su derecho a solicitar que se reconsiderara el mismo.
CORRESPONDE A LA SCP 1374/2022-S1 (viene de la pág. 14).
En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela impetrada, obró de forma correcta.