SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1491/2022-S2

El accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, al salario digno, a la estabilidad laboral y a la seguridad social; arguyendo que, la entidad demandada le agradeció por sus servicios sin observar la Ley 1309 que protegía a los trabajadores durante la pandemia a causa del COVID-19, tampoco considerar que mediante la Ley 321 fue incluido al ámbito de la Ley General del Trabajo, pudiendo ser cesado únicamente por las causales previstas en su art. 16, y art. 9 de su Decreto Reglamentario; y no obstante, que la Jefa Regional de Trabajo El Alto determinó su reincorporación y el pago de sus salarios devengados mediante la Conminatoria MTEPS-MMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./ CONMIN/018/2021 de 28 de junio, la Alcaldesa demandada se rehúsa a restituirlo, activando por el contrario los recursos de revocatoria y jerárquico a esa decisión.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Posibilidad de acudir a la jurisdicción constitucional en caso de resistencia del empleador a cumplir la conminatoria de reincorporación, y su cumplimiento integral

La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, en torno a este supuesto concluyó que: “…la estabilidad laboral es un derecho constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos.

Sin embargo, a efecto de consolidar la protección de la estabilidad laboral que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de la vigencia de la Constitución, se hace necesaria la modulación sobre el tema:

En consecuencia, aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes supuestos:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada”.

Por su parte la SCP 1372/2015-S2 de 16 de diciembre, respecto a la abstracción del principio de subsidiariedad para estos casos, manifestó que: “…en los casos en los que una trabajadora o trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende; sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. Por lo que, ante la existencia de una conminatoria, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, no resulta exigible agotar las mismas, a fin de impetrar su observancia en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral como la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; resultando necesario reiterar que, en todo caso será la instancia laboral la que producto de la acción social planteada por la parte empleadora, si lo considerare correspondiente, determine en definitiva si el despido fue o no justificado; por cuanto la justicia constitucional únicamente viabiliza la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo; no compeliendo por ende, efectuar pronunciamiento de fondo al respecto” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, sobre el acatamiento integral de las conminatorias de reincorporación, la SCP 0059/2019-S3 de 12 de marzo, sostuvo que: “Respecto al pago de salarios devengados y derechos sociales, la     SCP 0680/2016-S2 de 8 de agosto, sostuvo: ‘Del análisis y comprensión del razonamiento constitucional precedentemente glosado, se advierte que el Tribunal Constitucional Plurinacional afirmó que a tiempo de conceder la tutela, no se encuentra habilitado para establecer el pago de los sueldos devengados por despidos injustificados, puesto que dicha labor correspondería realizarlas a las autoridades administrativas y/o judiciales, debido a que ellas podrán analizar con mayor debate las pruebas de cargo y descargo.

No obstante, consideramos que dicho desarrollo jurisprudencial, no guarda coherencia con lo precisado en la uniforme jurisprudencia constitucional, respecto a la tutela que se brinda por incumplimiento del empleador de la conminatoria de reincorporación, emitida por una Jefatura Departamental del Trabajo dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; toda vez que, la misma se la efectúa en resguardo de los derechos al trabajo y estabilidad laboral, sin necesidad de exigir que previamente se tengan que agotar las instancias administrativas y/o judiciales, por encontrarse en riesgo los derechos del trabajador, así como otros derechos fundamentales relacionados a la subsistencia y vida misma del trabajador y su familia; por lo que no le compete, incluso al Tribunal Constitucional Plurinacional, efectuar pronunciamiento alguno sobre de fondo de la conminatoria (SCP 1372/2015-S2), salvo que en su emisión se hubiesen vulnerado derechos fundamentales (SCP 1712/2013 de 10 de octubre).

Consideraciones de las que se establece, que cuando este Tribunal advierta (fuera de este último caso), que se hubiese incumplido la conminatoria de reincorporación, deberá conceder la tutela de manera provisional y ordenar que el empleador cumpla de manera inmediata lo dispuesto en dicha conminatoria, en razón a que podrá ser modificada en un posterior proceso administrativo y/o judicial.

Razonamiento constitucional, que en ningún momento establece que el cumplimiento deba ser únicamente de una parte u otra de la conminatoria, sino más bien se entiende, que debe ser de la totalidad de la misma; toda vez que, al ser emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, tal como la misma SCP 0386/2015-S3 lo señala en sus fundamentos, no resultaría lógico establecer que deba cumplirse una parte de la conminatoria (referente a la reincorporación) y se incumpla otra (respecto al pago de sueldos devengados y otros derechos también dispuestos por la administración laboral), cuando dicha posibilidad no se encuentra contemplada ni regulada por la normativa laboral de nuestro Estado ni por nuestra Constitución Política del Estado.

Motivo por el que corresponde cambiar la referida línea constitucional y establecer que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el      DS 0495, que dice: ‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…’; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria’” (las negrillas y subrayado son nuestros).

III.2.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

Al respecto, la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, concluyó que: “Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

‘1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

(…)’

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso ‘(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional’” (el resaltado nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

Del legajo procesal adjunto a la presente acción de amparo constitucional, se tienen Memorándums DTH/R/00345/2021 de 10 de mayo -de reasignación- del accionante con el Ítem A-17030402071, en el cargo de Asistente C, puesto de Responsable de Pagos Energía Eléctrica en la Unidad de Servicios Generales y Mantenimiento en la Dirección Administrativa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz; y, DTH/B/0341/2021 de 24 de mayo, de agradecimiento de funciones (Conclusión II.1); de igual manera, consta Conminatoria MTEPS-MMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/018/2021 de 28 de junio, emitida por la Jefa Regional de Trabajo El Alto, determinando que el precitado ente municipal, dentro del plazo de tres días hábiles reincorpore al impetrante de tutela al mismo puesto que ocupaba e igual nivel salarial, más el pago de sueldos devengados, hasta el día de su efectiva restitución (Conclusión II.2).

Con base en esos antecedentes, el solicitante de tutela presentó esta acción de defensa, denunciando la lesión de los derechos invocados en la misma, atribuyendo a la entidad demandada actuar de manera contraria a la         Ley 1309; la cual, precautela la estabilidad laboral durante la pandemia a causa del COVID-19; así como, inobservar la Ley 321, que lo incluyó al ámbito de la Ley General del Trabajo, no pudiendo ser cesado, sino por las causales previstas en los arts. 16 de la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario; y, a pesar de haberse dispuesto su reincorporación y pago de sus salarios devengados mediante la Conminatoria MTEPS-MMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/018/2021, por la Jefa Regional de Trabajo    El Alto, la misma no se cumplió, al contrario, se activaron los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico a esa decisión.

Delimitado el objeto procesal de esta acción tutelar, es pertinente precisar el marco jurisprudencial concerniente al objeto y alcance de las conminatorias de reincorporación que emergen de las instancias administrativas laborales, y disponen la restitución de un trabajador; así, el razonamiento glosado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, consagra la obligación y cumplimiento integral por parte de los empleadores en su acatamiento, criterio ratificado por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de unificación jurisprudencial (Fundamento Jurídico III.2 del actual fallo constitucional); lo que, supone que la justicia constitucional, ante la emergencia que reviste su efectividad si se advirtiera su incumplimiento, se limita a verificar si se dio o no observancia a la misma, cuya tutela resulta de carácter provisional en atención a que son las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral las idóneas para resolver el fondo y con carácter definitivo la situación, tanto para el empleador como el trabajador, siendo su cumplimiento inmediato, incluso si se hubiera interpuesto algún medio o mecanismo en la vía judicial o administrativa.

Precisada la problemática jurídica en el caso de autos, y definido el marco jurisprudencial con relación a las determinaciones administrativas laborales cuando se cuestione su cumplimiento por parte de los empleadores, amerita ingresar a su análisis; así, de la documentación aparejada al expediente -objeto de examen-, se advierte la relación laboral existente entre el accionante y el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz, con el Ítem A-17030402071, en el cargo de Asistente C, puesto de Responsable de Pagos Energía Eléctrica en la Unidad de Servicios Generales y Mantenimiento dependiente de la Dirección Administrativa de ese ente edil, cuya designación tuvo lugar mediante Memorándum DTH/R/00345/2021, produciéndose su desvinculación a través de Memorándum DTH/B/0341/2021, y que ante la denuncia de dicha interrupción laboral, el aludido acudió ante la Jefatura Regional de Trabajo de El Alto; instancia laboral que, luego de constatar el vínculo laboral a partir del segundo Considerando de la citada determinación, con base en la Ley 321 -que incorporó a los trabajadores asalariados de los gobiernos autónomos municipales de capitales de departamento y de El Alto de La Paz-, previendo que aquellos trabajadores gozaban de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias regulan, concluyó que el cargo del impetrante de tutela no se encontraba dentro de las exclusiones de la misma, entendiendo que fue incorporado al ámbito de aplicación de la referida normativa.

Asimismo, consideró que para su cesación, se requería de resolución emergente de algún proceso en su contra, y que haya culminado con la sanción de su destitución, infiriendo en observancia de los principios protector, intervencionista, continuidad de la relación laboral y primacía de la realidad, que existió una determinación unilateral de desvinculación por parte de la entidad demandada, ordenando consiguientemente mediante Conminatoria MTEPS-MMTEPS-J.D.T.L.P./J.R.T.E.A./CONMIN/018/2021, su reincorporación al mismo cargo que ocupaba antes de haberse producido la ruptura de la relación laboral, dentro del plazo de tres días hábiles, más el pago de salarios devengados hasta el día de su restitución.

En ese entendido, tal como fue precisado a partir del mencionado criterio jurisprudencial desplegado ut supra, que configura y caracteriza a las determinaciones administrativas laborales, no fue observado en el caso de autos, ante la evidencia de que la reincorporación ordenada por la Jefa Regional de Trabajo El Alto, bajo los lineamientos establecidos por la referida Resolución de Doctrina Constitucional citada precedentemente no fue cumplida, desconociendo que aquella analizó la situación del trabajador, su adecuación y sometimiento a la Ley General del Trabajo; por el contrario, dicha orden administrativa fue objeto de los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, no advirtiéndose su cumplimiento exacto, denotando la renuencia del empleador de cumplir la aludida orden, correspondiendo que este Tribunal disponga su acatamiento, a efectos que se proceda a la reincorporación laboral del impetrante de tutela al último cargo que desempeñaba sus funciones, así como, la cancelación de salarios devengados que le correspondan desde su desvinculación hasta el momento de su reincorporación efectiva, en el marco de las directrices constitucionales previstas en la referida Resolución de Doctrina Constitucional.

Dentro de dicho análisis, resulta oportuno explicar que, la conminatoria “…no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador (…) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse…” (sic [SCP 0730/2021-S2 de 3 de noviembre]); consecuentemente, la concesión de la tutela otorgada se configura como una decisión particularmente provisional, cuya única finalidad es proveer su cumplimiento, salvándose los resultados de fondo a determinarse si fuera el caso en otra jurisdicción.

Igualmente, sobre su característica de integralidad, la SCP 0987/2017-S2 de 18 de septiembre, estableció que: «“…cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: ‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…’; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria”» (las negrillas son nuestras); de modo que, la disposición por parte de la aludida determinación debe ser cumplida en su totalidad, encontrándose el empleador compelido a observar su acatamiento; en razón a que, fue dispuesta previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, cuya particularidad fue objeto de unificación por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, desarrollado por el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional.

Por todo lo expuesto, resulta evidente la desobediencia de la determinación administrativa laboral por parte del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto -entidad demandada-, haciendo inevitable la concesión de la tutela, en consideración de su configuración integral y provisional; pues, el presente mecanismo de defensa únicamente surge con la finalidad del cumplir el mandato de la citada determinación administrativa, en virtud al resguardo y protección del trabajador, y en tanto no exista una decisión debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto o disponga lo contrario, siendo las autoridades administrativas y judiciales en materia laboral las competentes para resolver cualquier controversia, y con carácter definitivo respecto a la situación del peticionante de tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, no adoptó una decisión correcta.