SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1595/2022-S4

La parte accionante alega la lesión al debido proceso administrativo y sus derechos a la defensa, a la propiedad privada “en su elemento al patrimonio empresarial”, al comercio, a la industria, al trabajo y empleo; toda vez que, no obstante haber realizado la entrega sin observación alguna sobre los bienes contratados, de acuerdo a la Orden de Compra BBySS 20/2020 de 13 de octubre; así como, haber solicitado el pago correspondiente, acompañando a dicho efecto la factura respectiva, la autoridad demandada no concluyó o finalizó el proceso de contratación de bienes, pues no realizó el pago correspondiente, a pesar de la reiterada petición al efecto, es más, no otorgó respuesta oportuna ni fundamentada sobre el pago impetrado.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  La naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo es un proceso constitucional, distinto al proceso ordinario, agroambiental o indígena originario campesino, pues tiene un objeto específico y diferente de estos, que se materializa en la protección y restitución de los derechos fundamentales o garantías constitucionales lesionados; en ese sentido, tiene un marco jurídico procesal propio, caracterizado por la sumariedad e inmediatez en la tutela de los derechos y garantías demandados, sin muchos ritualismos, agregándose a ello su generalidad; dado que, esta acción tutelar puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva que restrinja, suprima o amenace restringir o suprimir los derechos o garantías constitucionales o convencionales.

La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, ha señalado que: “…la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: ‘Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales’. En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad”.

El art. 128 de la CPE, establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”. Por otra parte, el art. 129.I de la referida Norma Suprema, resalta que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”. De lo anotado se puede establecer que la Ley Fundamental instituye al amparo como un mecanismo de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales reconocidos en las normas del bloque de constitucionalidad, que ante su restricción o supresión, o la amenaza de serlos, pueden ser activados por las personas afectadas, cumpliendo los requisitos establecidos al efecto, entre ellos, el plazo de caducidad instituido y el previo uso de los mecanismos de defensa regulados en la norma correspondiente.

Como se señaló anteriormente, uno de los principios que regula a la acción de amparo constitucional es el referido a la subsidiariedad; dado que, por expresa previsión del art. 129.I de la CPE, esta acción de defensa constitucional se interpone “siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”, por ello se dice que es un medio de tutela de carácter extraordinario, pues no puede ser confundido con los mecanismos ordinarios de protección previstos por la ley o por los mecanismos intraprocesales de impugnación, aun el de revisión extraordinaria de sentencia; puesto que, por su naturaleza de acción tutelar de carácter extraordinario, no puede ser concebida como un medio de defensa o recurso alternativo, supletorio, sustitutivo o complementario que forme parte del sistema de impugnación sea ordinario o administrativo u otro.

La SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, estableció que, el amparo constitucional “…es una acción de carácter tutelar, no es un recurso (...) que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas”. En ese mismo sentido, la SCP 1737/2014 de 5 de septiembre, precisó que: “…esta jurisdicción no se constituye en un mecanismo de impugnación de la labor que efectúan los jueces y tribunales ordinarios; el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede inmiscuirse en esa labor particular, al estar compelido al cumplimiento de funciones diferentes (art. 196.I de la CPE), menos puede convertirse en un supra tribunal con facultades de revisar lo obrado por autoridades de otras jurisdicciones, a menos que la accionante hubiera manifestado de manera precisa una errónea valoración de la prueba (individualizando la prueba y el alejamiento de los marcos de razonabilidad y equidad), una errónea interpretación del Derecho (precisando qué normas legales fueron erróneamente interpretadas y cómo estas interpretaciones vulneran derechos fundamentales de manera puntual y concreta); o, cómo los elementos congruencia y fundamentación han sido vulnerados al emitirse una resolución…”. Lo anotado denota el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional y su procedencia solo ante la lesión a derechos fundamentales y garantías constitucionales luego de agotados los mecanismos ordinarios previstos por el legislador.

Es evidente entonces que no debe confundirse a la acción de amparo constitucional con un mecanismo ordinario previsto por la ley o con los instrumentos intraprocesales o recursos, supletorio, sustituto o alterno a la vía ordinaria o administrativa; razonamiento que fue expuesto en la SCP 0785/2019-S4 de 12 de septiembre, que resalta el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional.

III.2.  La solución de controversias emergentes de la ejecución de contratos administrativos

La Ley 1178 de 20 de julio de 1998 –Ley del Sistema de Administración y Control Gubernamentales– regula los sistemas de Administración y de Control de los recursos del Estado y su relación con los sistemas nacionales de Planificación e Inversión Pública, siendo uno de ellos el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, cuya regulación general se encuentra contemplada en la citada Ley y de manera específica en las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS), aprobadas por DS 0181 de 28 de junio de 2009 y sus consiguientes modificaciones; normas que conforman el conjunto jurídico, técnico y administrativo que regulan los procesos de contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los demás sistemas.

En cuanto a la definición del contrato administrativo, Alfonso Nava Negrete sostiene que: "El contrato administrativo, es el contrato que celebra la administración pública con los particulares con el objeto directo de satisfacer un interés general, cuya gestación y ejecución se rigen por procedimientos de derecho público"; razonamiento que armoniza con el contenido normativo del art. 85 del DS 0181, que dispone: “Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa”. La indicada normativa claramente determina que existe un contrato administrativo cuando una de las partes contratantes es el Estado, sin que sea relevante el nivel de gobierno, pues la única condición es que sea un órgano que forme parte de la administración pública, pues el objeto y fin del contrato está orientado hacia la satisfacción de alguna necesidad o bien común, siendo este de interés general de la comunidad, lo que determina que su regulación sea distinta al ámbito civil.

En este contexto, queda claro que los contratos administrativos por su naturaleza se diferencian de los contratos privados y en mérito a ello se encuentran sujetos a un régimen de regulación distinto al civil, y por ende, corresponde a la jurisdicción contenciosa, reconocida como jurisdicción especializada, conocer las controversias que se susciten como emergencia de los contratos administrativos suscritos por la administración pública con los particulares.

En ese sentido, la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014 –Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo– tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y de los Tribunales Departamentales de justicia, Salas Especializadas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, a cuyo efecto establece con claridad sus atribuciones específicas y determina que para la tramitación de los procesos contenciosos y contencioso administrativos se aplicarán los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil (CPCabrg.), hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley 439 de 19 de noviembre de 2013, que aprobó el nuevo Código Procesal Civil.

La referida Ley establece lo siguiente:

“Artículo 1. (OBJETO). La presente Ley tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, Salas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, estableciendo sus atribuciones.

Artículo 2. (SALA ESPECIALIZADA EN MATERIA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA). Se crea la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, como parte de la estructura del Tribunal Supremo de Justicia, con las siguientes atribuciones:

1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional.

2. Conocer y resolver las demandas Contenciosas Administrativas del nivel nacional, que resultaren de la oposición entre el interés público y privado.

(…)

Artículo 4. (PROCEDIMIENTO). Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicarán los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley 439 de 19 de noviembre de 2013, ‘Código Procesal Civil”.

En cuanto al procedimiento y con el fin de uniformar criterios sobre la aplicación de las reglas del proceso en dicho ámbito, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Circular Sala Plena-TSJ/OJ 01/2019 de 14 de febrero, precisó ciertos entendimientos en cuanto a la normativa legal aplicable en la sustanciación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos.

De esa manera, la normativa antes glosada, en cuanto a la regulación del proceso contencioso, establece categóricamente que la competencia para resolver causas que devengan de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, incluyendo por este no solo al nivel central de gobierno, sino también a los restantes niveles reconocidos por la Norma Suprema, así como a las demás entidades públicas sujetas a la Ley 1178, corresponde a la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y sus similares en los Tribunales Departamentales de Justicia, estableciéndose en el art. 4 precitado, que el procedimiento a seguir en ese tipo de procesos será el previsto en los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil (CPCabrg.), como jurisdicción especializada, según dispone la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil, que determina: “De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada”.

En cuanto a las contrataciones directas, la Procuraduría General del Estado emitió el DICTAMEN 001/2016, el cual señaló: “…en muchos casos se ha evidenciado que a pesar de existir previsiones legales específicas que regulan las etapas precontractual y contractual, las entidades públicas no cumplen con las normas desarrolladas, particularmente, para la modalidad de Contrataciones Directas de Bienes y Servicios. De igual forma, en las Contrataciones Directas exentas del cumplimiento de las NB-SABS y su reglamentación, que son autorizadas excepcionalmente mediante decreto supremo, otorgando a su vez la atribución de reglamentación a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad respectiva; se pudo evidenciar que algunos reglamentos son emitidos sin contemplar las previsiones legales fundamentales contenidas en la Ley 1178, Ley Financial en vigencia, y Ley 2042, sin considerar que el decreto que autoriza la contratación directa únicamente les exime del cumplimiento de las NB-SABS y sus reglamentos, pero no del cumplimiento de las leyes antes nombradas y disposiciones legales conexas”; entendimiento del cual se advierte que, aun tratándose de contrataciones directas, estas constituyen relaciones contractuales con el Estado y, por consiguiente, se hallan sometidas a la jurisdicción especializada contencioso administrativa; toda vez que, se trata de contratos administrativos (entendidos estos como los contratos suscritos por la administración pública) que tienen por objeto la entrega de bienes o la provisión de servicios, así sea solo por orden de compra; de manera que, la controversia emergente de los mismos debe ser resuelta por el órgano jurisdiccional competente.

El citado entendimiento fue asumido en la SCP 0849/2018-S4 de 12 de diciembre, que refiriéndose a los límites de la acción de amparo constitucional, precisó que: “…no es su atribución analizar ni resolver controversias, cuyo conocimiento le concierne de manera exclusiva a la jurisdicción ordinaria; lo que implica que la persona agraviada previamente debe acudir a las vías legales ordinarias o administrativas para restablecer, obtener la reparación de sus derechos conculcados. En ese sentido refiriéndose, a la imposibilidad de dilucidar mediante acciones tutelares, controversias derivadas de la ejecución de contratos, la SC 1666/2005-R de 19 de diciembre, concluyó que: `…la función del recurso de amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza, sin que el Tribunal Constitucional tenga atribución a través de la presente acción tutelar de definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aun tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional…´.

Precisando ese razonamiento, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, sostuvo que: `Conforme a lo anotado, los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso (…), o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia´.

Conforme a lo anotado, se concluye que los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino que debe acudirse a la instancia legal idónea, ya sea a través del proceso contencioso, o en su caso, mediante la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo las partes prescindir de la utilización de estos medios de solución de sus conflictos, pretendiendo activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él, ya que tal como se señaló precedentemente, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a esta jurisdicción sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hubieran vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para reestablecer su respeto y vigencia” (las negrillas nos corresponden).

El razonamiento anteriormente expuesto fue aplicado también en la SCP 1130/2022-S4 de 5 de septiembre, que en revisión de una resolución de amparo constitucional emitida por una Sala Constitucional, en la que se alegaba la lesión a derechos fundamentales dentro de un proceso de contratación de bienes y servicios, y consiguiente controversia entre las partes derivada del contrato suscrito, estableció que: “…la competencia para resolver causas que devengan de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, corresponde a la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, estableciéndose en el art. 4 precitado, que el procedimiento a seguir en ese tipo de procesos será el previsto en los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil hoy abrogado (CPCabrg), como jurisdicción especializada, según dispone la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil (CPC)…” (las negrillas son nuestras).

De lo señalado anteriormente se concluye que, las controversias emergentes de contratos, negociaciones o concesiones de la administración pública con los particulares, en el marco de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, deben ser resueltos a través del proceso contencioso por el Tribunal Supremo de Justicia o los Tribunales Departamentales de Justicia, a través de las Salas Contenciosas y Contenciosas Administrativas, y solo de existir lesión a derechos fundamentales y/o garantías constitucionales como resultado de los mismos, las personas afectadas podrán acudir a la acción de amparo constitucional como mecanismo idóneo para reparar dicha lesión, pero de ninguna manera la justicia constitucional podrá resolver la controversia ordinaria suscitada.

III.3.  Análisis del caso concreto

La parte accionante alega la lesión al debido proceso administrativo y sus derechos a la defensa, a la propiedad privada “en su elemento al patrimonio empresarial”, al comercio, a la industria, al trabajo y al empleo, porque no obstante haber realizado la entrega sin observación alguna sobre los bienes contratados, de acuerdo a la Orden de Compra BBySS 20/2020 de 13 de octubre; así como, haber solicitado el pago correspondiente, acompañando a dicho efecto la factura respectiva, la autoridad demandada no concluyó o finalizó el proceso de contratación de bienes, pues no realizó el pago correspondiente, a pesar de la reiterada petición al efecto, es más, no otorgó respuesta oportuna ni fundamentada sobre el pago impetrado.

De la revisión exhaustiva de los antecedentes que se acompañan al legajo constitucional y conforme con las Conclusiones del presente fallo constitucional; se tiene que, dentro del proceso por contratación directa llevado adelante por el Gobierno Autónomo Departamental de Beni, esta entidad, a través del Responsable del Proceso de Contratación RPA-ANPE, mediante Orden de Compra RPA/P.C/BBySS 20/2020 de 13 de octubre, adjudicó a BIOSAFETY BOLIVIA S.R.L. la provisión de “20 000 PRUEBAS RAPIDAS SARS-COV-2 Igm/Igg Kit Test Antibody, Biohit Helthcare – Innovating For Healt”; por el monto total de Bs2 000 000.- (dos millones de bolivianos); bienes que fueron entregados el mismo día por la empresa contratada, conforme a la nota de entrega 070/2020, recibido por el Encargado de Almacenes del indicado Gobierno Autónomo Departamental.

Por nota de 6 de noviembre de 2020, BIOSAFETY BOLIVIA S.R.L. peticiono a la Secretaría Departamental de Desarrollo Humano del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, el pago correspondiente a la Orden de Compra BBySS 20/2020, habiéndose emitido a dicho efecto la factura 12 de 6 de noviembre de 2020, por Bs2 000 000.-; y, al no haber obtenido el pago correspondiente, mediante nota presentada el 14 de marzo de 2022, la indicada empresa solicitó al Gobernador del departamento de Beni, instruir la culminación del proceso de adquisición ya referido, con el pago correspondiente; petición que no mereció respuesta alguna de parte de la entidad contratante.

La pretensión de la parte accionante en esta acción de amparo constitucional, es el pago correspondiente por la provisión de los bienes que fue contratado por el Gobierno Autónomo Departamental de Beni a través de la Orden de Compra BBySS 20/2020; es decir, exigir el cumplimiento del contrato en cuanto a la contraprestación de la entidad contratante; sin embargo, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, dada la naturaleza jurídica de esta acción de defensa, cuyo objeto es la protección o tutela de derechos fundamentales o garantías constitucionales, no puede ser utilizado en sustitución o reemplazo de los mecanismos específicos previstos por la ley para resolver las controversias, conforme a lo expuesto en la SCP 0785/2019-S4 de 12 de septiembre, que resalta el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional, pues quedó establecido la misma es un proceso constitucional, distinto al proceso ordinario, agroambiental o indígena originario campesino.

En efecto, la pretensión de la parte impetrante de tutela tiene como mecanismo concreto para su conocimiento, tramitación y resolución al proceso contencioso establecido en el art. 775 al 777 del CPC, que conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se encuentra vigente por disposición de la Disposición Final Tercera de la Ley 439 de 19 de noviembre de 2013, que aprobó el nuevo Código Procesal Civil. Así, la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014 –Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo– tiene por objeto crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y de los Tribunales Departamentales de Justicia, Salas Especializadas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, a cuyo efecto establece con claridad sus atribuciones específicas y determina que para la tramitación de los procesos contenciosos y contencioso administrativos se aplicarán los arts. 775 al 781 del CPCabrg., hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada.

En ese sentido, es competencia de las Salas Especializadas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y los Tribunales Departamentales de Justicia, conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional, cuyo procedimiento a ser aplicado es el previsto en el Código de Procedimiento Civil, de manera que, solo dichos Tribunales jurisdiccionales son los competentes para disponer el cumplimiento de lo acordado por las partes en el referido proceso de contratación directa, realizado por el Gobierno Autónomo Departamental de Beni con la empresa ahora solicitante de tutela, con mayor razón si en los antecedentes se acompañan informes internos de la entidad (fs. 97 a 103 y 106 a 110), en los cuales refieren observaciones al proceso de contratación, que independientemente de si las mismas se encuentran o no justificadas, deben ser analizadas en el proceso contencioso a los efectos de resolver el incumplimiento de contrato denunciado por la parte ahora accionante.

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder la tutela impetrada, obró de forma incorrecta.