SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1597/2022-S3
Fecha: 06-Dic-2022
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1597/2022-S3
Sucre, 6 de diciembre de 2022
SALA TERCERA
Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
Acción de amparo constitucional
Expediente: 49760-2022-100-AAC
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 144/2022 de 27 de junio, cursante de fs. 207 a 212 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ana Karen Calle Torrez contra María Esther Cruz López, Directora Ejecutiva; y, Marcelo Flores Torrico y Margarita Garnica López, miembros del Tribunal Médico Calificador de Revisión, todos de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 5 y 19, ambos de mayo de 2021, cursantes de fs. 92 98 vta.; y, 102 a 105, la accionante manifestó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Ante el deceso de su esposo que responde al nombre de Carlos Orlando Gutiérrez Luna, ocurrido el 28 de octubre de 2020, por un accidente que le causó un trauma craneoencefálico, situación que se produjo cuando fue comisionado a la Empresa Minera Colquiri, en mérito a la Resolución Ministerial (RM) 045/16 de 18 de enero de 2016, en la que claramente estableció en el Artículo Primero que comisionó a su esposo como Secretario Ejecutivo y en su Artículo Segundo lo declaró en comisión con el goce del 100% de sus haberes y demás derechos laborales; en mérito a ello y ejerciendo su legitimidad de derechohabiente, el 26 de agosto de 2021, se apersonó ante la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) Futuro de Bolivia Sociedad Anónima (S.A.), a fin de solicitar la pensión por muerte de su esposo, adjuntando la documentación correspondiente y que acredita que fue declarado en comisión y por ende le correspondía una pensión de invalidez del 100%.
Señaló que, entre la documentación adjunta se encuentra el Convenio Laboral -de Caso- 2909/21-DO -de 23 de septiembre de 2021-, suscrito entre la Federación Sindical de -Trabajadores- Mineros de Bolivia, representada por Gonzalo Quispe Choque, Secretario Ejecutivo en representación de su esposo fallecido y Milton Elías Altamirano Vargas, Gerente General de la Empresa Minera Colquiri, convenio que en su parte pertinente estableció que las partes se apersonaron de manera voluntaria al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a fin de convenir el reconocimiento expreso y la vigencia de la RM 013/18 de 4 de enero de 2018, concluyendo en su Cláusula Tercera el reconocimiento de que el accidente de Carlos Orlando Gutiérrez Luna, se constituye en un accidente de trabajo, estableciendo la prenombrada Resolución Ministerial como único punto el goce del 100% de haberes y demás derechos laborales al Directorio de la Federación Sindical de -Trabajadores- Mineros de Bolivia que hayan sido declarados en comisión; sin embargo, pese a la abundante prueba y de haber demostrado de manera categórica los extremos que hacen procedente la configuración de un accidente de riesgo profesional, el Tribunal Médico de Calificación de primera instancia constituido por Mercedes Salazar Rivera, Yovanna Mabel Inca Castro y Jaqueline Gonzales Montecinos, emitieron el Dictamen 71158/2021 de 22 de noviembre, el cual de manera escueta y sin realizar ningún análisis técnico profesional que sustente su teoría, determinan que el origen de la muerte ocasionada por accidente corresponde a riesgo común; por lo que por Nota de 17 de diciembre de “2022” -siendo correcto 2021-, se solicitó a la Autoridad Administradora de Fondos de Pensiones, la revisión del Dictamen 71158/2021, pidiendo que se realice una debida valoración principalmente del Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social donde se estableció que la muerte fue por riesgo profesional; solicitud que no fue atendida y en vez de ello se emitió un nuevo Dictamen 002/2022 de 8 de febrero, y en total desconocimiento de los procedimientos que se deben enmarcar a un dictamen profesional, confirmó el primer Dictamen, catalogando o calificando la muerte de su esposo como riesgo común sin que se haya realizado una valoración o análisis intelectivo y descriptivo de la prueba, dado que solamente se limitaron a realizar una identificación o descripción de once documentos sin plasmar un supuesto análisis al cual hicieron mención; más aún si el término dictamen es una conclusión que se produce de un estudio científico pormenorizado, analítico con base en mecanismos o procedimientos practicados por un profesional o entendido en la materia y no simplemente un detalle o descripción del occiso, la identificación de la hora y fecha donde se reúnen, una descripción de la prueba, su conclusión y sus firmas, todo ello introducido en la plana de una hoja que desnaturaliza el concepto de dictamen y análisis; por lo que, no existe una valoración de los elementos de prueba que incide en la falta de motivación de la resolución por cuanto únicamente se limitó a la cita de presupuestos legales sin realizar un análisis pormenorizando de antecedentes, medios de prueba u otros en los cuales falló el dictamen.
Indicó que, mediante Resolución Administrativa (RA) APS/DP/DJ/155/2022 de 11 de febrero, pronunciada por la Directora Ejecutiva de la APS, se aprobó el arbitrario Dictamen 002/2022, la cual incide en una incongruencia omisiva externa, al no haber dado respuesta en cuanto a la solicitud de valorar los elementos de prueba, tropezando en la falta de motivación de la resolución al haberse solamente limitado a la cita de presupuestos legales sin realizar un análisis pormenorizado de antecedentes, medios de prueba u otros en los cuales falló el dictamen; en ese sentido, manifestó que ni los médicos ni la Directora Ejecutiva de la APS, asignaron un valor al Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO y las Resoluciones Ministeriales (RRMM) 013/18 y 045/16, y no se consideró que el art. 70 de la Ley de Pensiones (LP) -Ley 065 de 10 de diciembre de 2010- establece que la calificación realizada por los médicos habilitados deberá ser integral y de conformidad al Manual Único de Calificación compuesto por el Manual de Normas de Evaluación y Calificación de Grado de Invalidez y la Lista de Enfermedades Profesionales de acuerdo a Reglamento, norma que establece de manera obligatoria que la calificación de los médicos debe ser integral, debiendo observar todos los medios o circunstancias en que sustentarán su decisión.
I.1.2. Derecho y principios supuestamente vulnerados
La impetrante de tutela denuncia como lesionados su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia externa; y valoración de la prueba; y los principios de congruencia y seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 115.II, 117.I y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia: a) Se deje sin efecto la RA APS/DP/DJ/155/2022; b) Disponer que el actual Director Ejecutivo de la APS, en el plazo de setenta y dos horas, emita una nueva resolución en función a los lineamientos constitucionales establecidos en la presente acción de amparo constitucional; y, c) Anular el Dictamen 002/2020; ordenando a los médicos del Tribunal Médico de Calificación, que en el plazo de setenta y dos horas, emitan nuevo dictamen conforme los lineamientos constituciones establecidos.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 27 de junio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 202 a 206 vta., en presencia de la peticionante de tutela acompañada de su abogado y los representantes legales de la Directora Ejecutiva y los miembros del Tribunal Médico Calificador de Revisión todos de la APS, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La accionante ratificó íntegramente los extremos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de la parte accionada
Maria Esther Cruz López, Directora Ejecutiva, Marcelo Flores Torrico y Margarita Garnica López, Miembros del Tribunal Médico Calificador de Revisión, todos de la APS, a través de sus representantes legales, mediante informe escrito cursante de fs. 192 a 199 vta., y en audiencia, señalaron que: 1) De la revisión de antecedentes se tiene que la accionante, derechohabiente del asegurado Carlos Orlando Gutiérrez Luna con Cuenta Única del Asegurado (CUA) 33702962, presentó solicitud de pensión por muerte en la AFP Futuro de Bolivia S.A., el 26 de agosto de 2021 en el marco de lo establecido por los arts. 37, 38 y 70 de LP; 2) La AFP Futuro de Bolivia S.A. procedió con el trámite, remitiendo el expediente técnico médico a la Entidad Encargada de Calificar (EEC), para revisión y determinar el origen, causa y fecha del fallecimiento del asegurado; 3) En virtud a la normativa vigente el Tribunal Médico de Calificación de la EEC, procedió con la emisión del Dictamen 71158/2021, estableciendo que la muerte del asegurado fue ocasionada por accidente de riesgo común y el Formulario correspondiente al mismo Dictamen, determina como fecha de fallecimiento el 28 de octubre de 2020, el cual fue notificado a la accionante por la indicada AFP, el 10 de diciembre de 2021; 4) El 17 de igual mes y año, la impetrante de tutela solicitó revisión del Dictamen -71158/2021- a la APS, indicando que el fallecimiento de su esposo correspondería a riesgo profesional, adjuntando el mismo y el Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y cédula de identidad; 5) Teniéndose en cuenta la existencia de una solicitud de revisión de Dictamen, es necesario señalar que los Tribunales Médicos habilitados en el Sistema Integral de Pensiones enmarcan su labor de acuerdo a la Ley de Pensiones, el Decreto Supremo (DS) 0822 de 16 de marzo de 2011, el DS 27824 de 3 de noviembre de 2004, vigente a la fecha, el Manual Único de Calificación compuesto por el Manual de Normas de Evaluación y Calificación del Grado de Invalidez y la Lista de Enfermedades Profesionales y demás normas conexas; 6) Para la revisión del Dictamen, el Tribunal Médico Calificador de Revisión, consideró entre otros, lo establecido en el Glosario de Términos Previsionales del Sistema Integral de Pensiones Anexo a la Ley de Pensiones, así como el marco normativo establecido en el art. 70 de la referida Ley, la Disposición Transitoria Sexta del DS 0822 de 16 de marzo de 2011; el art. 158 del Reglamento de Desarrollo Parcial a la Ley de Pensiones, en Materia de Prestaciones de Vejez, Prestaciones Solidarias de Vejez, Prestaciones por Riesgos, Pensiones por Muerte derivada de éstas y otros beneficios, aprobado mediante el citado DS 0822; el Manual de Normas de Evaluación y Calificación del Grado de Invalidez; 7) Para la emisión del Dictamen 002/2020, el Tribunal Médico Calificador de Revisión verificó el Certificado Médico Único de Defunción que establece como causa de muerte trauma cráneo encefálico, contusión hemorrágica frontal derecho, fractura occipital lineal, hemorragia subaracnoidea post traumática e insuficiencia respiratoria; el Protocolo de Autopsia Médico Legal que determinó como causa de muerte lesión de centros nerviosos superiores, hemorragia cerebral, traumatismo cráneo encefálico cerrado; informe de constatación de cadáver de 28 de octubre de 2020, firmado por el investigador que hizo notar que no se permitió el examen físico externo ni tomas fotográficas por el personal policial lo que se evidencia con el Acta de Oposición de la misma fecha; Informe Técnico Circunstancial de Necropsia e Informe del Acto de Necropsia firmado por el investigador de la Fuerza Especial de Lucha Contra el Crimen (FELCC); y, el Protocolo de Necropsia IDIF/MEDFOR/TAN/COGL/2020 de 20 de noviembre, en el que existe un error de transcripción dado que la historia clínica parece de noviembre de 2020, transcribiéndose ‘“Cuadro clínico de 72 horas de evolución (tres días) por caída de gradas”’ (sic); asimismo el Dictamen 002/2022, hizo referencia al Informe Policial de 28 de la indicada fecha; 8) Las circunstancias del siniestro no guardan relación con la actividad laboral, por lo que tanto el Tribunal Médico de Calificación de la EEC como el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS determinaron que el origen del fallecimiento corresponde a riesgo común, ya que el accidente que sufrió Carlos Orlando Gutiérrez Luna fue debido a una razón de fuerza mayor, extraña al trabajo, entendiéndose que la naturaleza de esa razón no guarda relación alguna con el trabajo que le fue encomendado al suceder el accidente; 9) El Dictamen emitido por el Tribunal Médico Calificador de Revisión fue aprobado mediante RA APS/DP/DJ/155/2022, de acuerdo al art. 159 del indicado Reglamento, la cual fue notificada a la AFP -se entiende Futuro de Bolivia S.A.-, para que esta a su vez notifique a la derechohabiente del asegurado, ahora accionante, mediante Nota GRLP.SC.3311/2020 de 2 de marzo, en la que se comunicó que se encontraba habilitada para la suscripción de la Declaración de Pensión y con ello el acceso al pago de la pensión por muerte del asegurado fallecido, y a la fecha la impetrante de tutela no se apersonó por la indicada AFP para hacer efectivo ese cobro; 10) La RM 045/16 dispone en su Artículo Segundo declarar en comisión con el goce del 100% de sus haberes y demás derechos laborales a los dirigentes sindicales reconocidos en el Artículo Primero; sin embargo, dicho documento no demuestra que el fallecimiento del asegurado, sería a consecuencia de un accidente de trabajo y/o se hubiera producido cuando este realizaba actividades relacionadas con su actividad laboral encomendada por su empleador; 11) En cuanto a que el asegurado hubiera sido declarado en comisión a la Empresa Minera Colquiri y por ende le correspondía una pensión de invalidez del 100% se debe aclarar que la prestación de invalidez se otorga al asegurado vivo en caso de sufrir invalidez parcial o total, a causa de accidente o enfermedad, pero no se otorga invalidez a los asegurados fallecidos, por lo que dicho argumento es inconsistente e incoherente; 12) En cuanto a la referencia del Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO, suscrito entre la Federación Sindical de -Trabajadores- Mineros de Bolivia y el Gerente General de la referida Empresa Minera el 23 de septiembre de 2021, posterior al fallecimiento del asegurado Carlos Orlando Gutiérrez Luna, que estableció que se reconocía que el accidente del nombrado, se constituía en accidente de trabajo, respetando la RM 013/18 con el 100% de haberes y demás derechos laborales, se debe señalar que la aludida Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia de manera posterior al fallecimiento convino un acuerdo laboral con el Gerente General de la Empresa Minera antes mencionada, haciendo referencia a la indicada Resolución Ministerial, que resolvió reconocer la ampliación del mandato y declaratoria en comisión con el goce del 100% de haberes y demás derechos laborales al Directorio de la citada Federación Sindical, dispuesta en la RM 045/16, a partir del 20 de diciembre de 2017 hasta la realización del XXXIII Congrego Nacional Ordinaria de la “F.S.T.M.B”; en ese sentido dicha resolución es una ampliación de la declaratoria en Comisión hasta la realización del indicado congreso y no constituye un documento vinculante en la seguridad social de largo plazo conforme a la normativa vigente en el Sistema Integral de Pensiones mediante Ley de Pensiones; 13) El Tribunal Médico Calificador de Revisión es el único ente reconocido para determinar el tipo de riesgo de muerte del asegurado, tomando solamente normativa aplicable y la documentación técnico médica respectiva, no siendo el caso para el referido Convenio; 14) No existe documentación que pruebe que se hubiere configurado alguna de las circunstancias definidas por la Ley de Pensiones, para considerar la existencia de un accidente de trabajo; por otro lado, ninguno de los suscribientes del aludido Convenio Laboral tiene capacidad legal para determinar el origen y causa de muerte de un asegurado; dado que, ello es competencia en una primera instancia para le entidad encargada de calificar conforme el art. 3 del DS 27824; y, en grado de revisión para el Tribunal Médico Calificador de Revisión, de acuerdo a los arts. 70 de la LP y 158 del Reglamento aprobado por DS 0822; 15) En cuanto a que se habrían señalado once documentos analizados, sin plasmar el examen al cual se hace mención y que dicho análisis debió ser realizado por un profesional o entendido en la materia, se debe recordar que de acuerdo al art. 70 de la LP, la calificación de origen y causa de la muerte la realizan profesionales médicos habilitados a tal efecto bajo un criterio técnico médico, sujeto a un procedimiento establecido en normativa vigente; 16) El art. 159.I del precitado Reglamento aprobado mediante DS 0822, es taxativo al establecer que el Dictamen o Formulario de Fecha de Siniestro emitido por el Tribunal Médico Calificador de Revisión, será aprobado mediante resolución administrativa emitida por la APS ; por lo que, la RA APS/DP/DJ/155/2022, está orientada a aprobar el Dictamen emitido por el mencionado Tribunal Médico Calificador de Revisión y cumple ese objeto; consecuentemente, no puede interpretar la calificación que estos profesiones médicos realizan en el Dictamen y Formularios que emiten; 17) Ambos Tribunales Médicos efectuaron una revisión integral de toda la documentación técnico médica para emitir el Dictamen respectivo, con la determinación de origen, causa y fecha de fallecimiento; no obstante, respecto a que se realice una interpretación sobre la calificación realizada por los médicos habilitados, se debe tener presente que la APS no hace interpretación alguna de la norma y se limita a su cumplimiento como debe ser, en cuyo cumplimiento el Tribunal Médico Calificador de Revisión considera los antecedentes conforme a la norma aplicable y no de manera arbitraria a requerimiento de parte, como pretende la accionante en el presente caso; 18) Conforme al art. 39 de la LP, los derechohabientes con derecho a la pensión por muerte por riesgo común, percibirán una pensión resultante de aplicar los porcentajes correspondientes a cada derechohabiente, establecidos en reglamento, al setenta por ciento del referente salarial de riesgos del asegurado fallecido, en ese sentido el monto al cual pueden acceder los derechohabientes del asegurado fallecido, equivale al 70% de su referente salarial monto que se devengaría desde la fecha de su solicitud; es decir, desde el 26 de agosto de 2021, conforme el art. 62.III de la LP; por lo que, no existe vulneración a sus derechos habiéndose cumplido con el procedimiento para la otorgación de la pensión por parte del Sistema Integral de Pensiones; 19) No existe documentación que demuestre la actividad que estaba realizando al momento de su fallecimiento y que el mismo se encuentre relacionado a su actividad laboral o encomendada por el empleador; en virtud a ello, no puede considerarse como riesgo profesional; en ese sentido se obró en aplicación estricta de la norma y apego al cumplimiento del art. 168 inc. a) de la LP, que manda cumplir y hacer cumplir la referida Ley y sus reglamentos, asegurando la correcta aplicación de sus principios, políticas y objetivos; y, 20) No existió vulneración al debido proceso al haberse cumplido con un procedimiento justo, previamente establecido, respetando los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba y en aplicación y protección de los principios de universalidad, equidad, economía, oportunidad y eficacia de la seguridad social de largo plazo; así como tampoco existe falta de motivación; toda vez que, conforme al art. “159” de la LP, el objeto de la resolución administrativa es aprobar el dictamen y es emitido de acuerdo a un procedimiento de revisión, ya que el hecho de que el Tribunal Médico Calificador de Revisión no calificó el origen de la muerte, como riesgo profesional no significa que no se lo haya valorado, más aún si el Convenio -se entiende Laboral de Caso 2909/21-DO- no constituye normativa aplicable y tampoco documento técnico médico u otro que demuestre que el deceso del asegurado se hubiere producido como consecuencia del trabajo que realizaba.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 144/2022 de 27 de junio, cursante de fs. 207 a 212 vta., concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo la nulidad de la “Resolución 155/2022” -se entiende RA APS/DP/DJ/155/2022-, ordenando que la Directora Ejecutiva de la APS emita una nueva resolución con la debida motivación, tomando en cuenta lo referido en la fundamentación de ese fallo y denegó la tutela impetrada en cuanto al pronunciamiento emitido por el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, bajo los siguientes fundamentos: i) Los Dictámenes 71158/2021 y 002/2022, fueron emitidos por médicos especializados, los cuales de acuerdo a la normativa establecida no podrían ser modificados como ahora pretende la accionante; empero, se tiene que la RA APS/DP/DJ/155/2022, de acuerdo al contenido del mismo, carecería de motivación en cuanto a su pronunciamiento, conforme a lo señalado en la SC 0287/2011-R de 29 de marzo, que establece que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, debiendo dejar pleno convencimiento en las partes de que se actuó no solo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, dando al administrado el pleno convencimiento de que no habría otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió; y, ii) Dicha Resolución Administrativa requiere de un nuevo pronunciamiento, la misma que contenga una motivación; por lo que, se considera que se debe conceder la tutela solicitada sólo en parte y con referencia a la indicada Resolución Administrativa.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Dictamen 71158/2021 de 22 de noviembre, emitido por los miembros del Tribunal Médico de Calificación de la EEC, concluyéndose que Carlos Orlando Gutiérrez Luna, tuvo como origen un accidente que corresponde a un riesgo común (fs. 17); asimismo, se tiene el Formulario de fecha de fallecimiento correspondiente a dicho Dictamen que consignó como fecha de fallecimiento el 28 de octubre de 2020 (fs. 18).
II.2. Consta Cite: GRLP.SC.21847/2021 de 2 de diciembre, emitida por la AFP Futuro de Bolivia S.A., por la cual se notificó en la misma fecha a Ana Karen Calle Torrez -ahora accionante- con el Dictamen 71158/2021 (fs. 20 a 21).
II.3. Mediante Nota presentada el 17 de diciembre de 2021, la impetrante de tutela solicitó ante la AFP Futuro de Bolivia S.A., revisión del Dictamen 71158/2021, alegando que habría presentado ante esa entidad el Convenio Laboral -de caso 2909/21-DO de 23 de septiembre-, homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en el que establece que la muerte de su esposo sería por riesgo profesional, pero el Tribunal Médico de Calificación en el referido Dictamen determinó que el fallecimiento correspondería a riesgo común; dado que, al momento de su fallecimiento fungía como dirigente nacional de la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia; solicitando por ello la modificación del origen y se emita resolución administrativa que establezca que las causas del fallecimiento corresponden a riesgo profesional y se pague retroactivamente la pensión desde la fecha de su defunción (fs. 22).
II.4. Por Dictamen 002/2022 de 8 de febrero, pronunciado por el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, se estableció que el origen de la muerte de Carlos Orlando Gutiérrez Luna, fue ocasionada por accidente correspondiente a riesgo común (fs. 75).
II.5. En respuesta a la solicitud de revisión del Dictamen 71158/2021, solicitada por la impetrante de tutela, el 17 de diciembre de 2021, María Esther Cruz López, Directora Ejecutiva de la APS -hoy accionada- pronunció la RA APS/DP/DJ/155/2022 de 11 de febrero, mediante la cual resolvió aprobar el Dictamen 002/2022, que establece que la muerte del asegurado -Carlos Orlando Gutiérrez Luna-, fue ocasionada por accidente de riesgo común y el Formulario correspondiente al mismo Dictamen que refirió como fecha de fallecimiento el 28 de octubre de 2020, emitidos por el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS; indicando que el referido Dictamen y el Formulario de Fecha de Fallecimiento, forman parte indivisible de esa Resolución Administrativa (fs. 76 a 78).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia externa; y valoración de la prueba; y los principios de congruencia y seguridad jurídica, alegando que, dentro de la solicitud de pensión por muerte de su esposo, ante la AFP-Futuro de Bolivia S.A. adjuntando la documentación correspondiente y que acredita que fue declarado en comisión y por ende le correspondía una pensión de invalidez del 100%; sin embargo, no obstante de la presentación de abundante prueba y haber demostrado que era procedente la configuración de un accidente de riesgo profesional el Tribunal Médico de Calificación, emitió el Dictamen 71158/2021, el cual de manera escueta y sin realizar ningún análisis técnico profesional que sustente su teoría, determinó que el origen de la muerte ocasionada por accidente corresponde a riesgo común; ante lo cual solicitó revisión de dicha decisión a la APS, y en vez de emitir criterio al respecto, pronunció el Dictamen 002/2022; y en total desconocimiento de los procedimientos que se deben enmarcar a un dictamen profesional, se confirmó el primer Dictamen calificando la muerte de su esposo como riesgo común, pese a que entre las pruebas presentadas estaban el Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y las RRMM 013/18 y 045/16; empero, no fueron analizadas en base a una compulsa objetiva, a fin de determinar si estas pruebas tienen o no valor; decisión que fue aprobada por RA APS/DP/DJ/155/2022, misma que carece de motivación al no dar respuesta en cuanto a la solicitud planteada lo que constituye una incongruencia omisiva externa al no haber realizado una correcta valoración de la prueba presentada al momento de solicitar la revisión del dictamen inicial.
En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. De la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones como parte del debido proceso
La SCP 0345/2020-S3 de 23 de julio, sobre el tema indicó: [Respecto a los elementos de fundamentación y motivación como componentes del debido proceso la SCP 0266/2019-S1 de 22 de mayo, remitiéndose a jurisprudencia constitucional establecida al efecto, señaló que: «La SCP 1250/2015-S3 de 9 de diciembre, sobre este particular, señaló que: ‘“El derecho al debido proceso se encuentra reconocido en el art. 115.II de la CPE, el cual dispone: ‘El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones’, a su vez, el art. 117.I de la misma Norma Suprema, señala: ‘Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…’.
Es así que, el debido proceso en cuanto a su núcleo esencial y los elementos constitutivos del mismo, ha sido entendido por el Tribunal Constitucional, entre otras, a través de la SC 0112/2010-R de 10 de mayo, que señaló: ‘La reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido que el debido proceso, consagrado como garantía constitucional por el art. 16 de la CPEabrg ahora por el art. 115.II de la CPE, y como derecho humano en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por las disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar y precisando que la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución dictaminando una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra manera de dilucidar los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió y al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia y finalmente, la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. Así la SC 1365/2005-R de 31 de octubre entre otras’.
En relación a la motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso, este Tribunal, en la SCP 0903/2012 de 22 de agosto, incidió en lo siguiente: ‘…la fundamentación y motivación de una resolución que resuelva cualquier conflicto jurídico, no necesariamente implica que la exposición deba ser exagerada y abundante de consideraciones, citas legales y argumentos reiterativos, al contrario una debida motivación conlleva que la resolución sea concisa, clara e integre en todos los puntos demandados, donde la autoridad jurisdiccional o en su caso administrativa, exponga de forma clara las razones determinativas que justifican su decisión, exponiendo los hechos, realizando la fundamentación legal y citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución; en suma se exige que exista plena coherencia y concordancia entre la parte motivada y la parte dispositiva de un fallo’, requisito que tiene mayor importancia en los tribunales de última instancia”.
Por su parte la SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, a tiempo de establecer la diferenciación existente entre fundamentación y motivación como elementos del debido proceso, precisó que: “…la fundamentación consiste en la justificación normativa de la decisión judicial, y la motivación es la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión de que el acto concreto que se trate, se encuentra, por una parte probado, lo que supone que la autoridad judicial debe explicar las razones por las cuales considera que la premisa fáctica se encuentra probada, poniendo de manifiesto la valoración de la prueba efectuada, y por otra explicando por qué el caso encuadra en la hipótesis prevista en el precepto legal -contexto de justificación-. Por consiguiente, no basta que en el derecho positivo exista un precepto que pueda sustentar el acto de la autoridad, ni un motivo para que ésta actúe en consecuencia, sino que es indispensable que se hagan saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento respectivo, ya que solo así estará en aptitud de defenderse como estime pertinente; de esta forma, se entiende que la fundamentación debe ser específica al caso de que se trate y la motivación explícita”.
En cuanto al principio de congruencia, la SCP 0099/2019-S1 de 10 de abril, manifestó: “…la SCP 0099/2012 de 23 de abril, estableció que: ‘La congruencia por su parte, responde a la estructura misma de una resolución, por cuanto expuestas las pretensiones de las partes traducidas en los puntos en los que centra una acción o recurso, la autoridad competente para resolver el mismo está impelida de contestar y absolver cada una de las alegaciones expuestas y además de ello, debe existir una armonía lógico-jurídica entre la fundamentación y valoración efectuadas por el juzgador y el decisum que asume.
En ese marco, la congruencia abarca dos ámbitos, el primero referido a la unidad del proceso; es decir, la coherencia y vínculo que debe existir entre un resolución y otra dentro de un mismo proceso, y el segundo en cuanto a la consideración y resolución de todos los puntos puestos a consideración del juzgador, lo que significa que también debe existir coherencia y unidad de criterio dentro de un misma resolución, dado que la misma debe guardar correspondencia con todo lo expuesto a lo largo de su contenido, caso contrario carecería de consecuencia, siendo inviable que luego de analizar determinados hechos se llegue a resultados distintos, vulnerando la construcción jurídica que toda resolución debe tener en aplicación y resguardo del debido proceso (en ese sentido se expone el criterio mencionado las SSCC 1009/2003-R y 0639/2011-R entre otras)’”»].
III.2. Análisis del caso concreto
La accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia externa y valoración de la prueba; y los principios de congruencia y seguridad jurídica, señalando que, ante el deceso de su esposo, de manera escueta y sin realizar ningún análisis técnico profesional que sustente su teoría, por Dictamen 71158/2021 de 22 de noviembre, se determinó que el origen de la muerte ocasionada por accidente corresponde a riesgo común cuando en realidad correspondía la calificación de riesgo profesional; ante lo cual solicitó revisión de dicha decisión a la APS, y en vez de emitir criterio al respecto, pronunció el Dictamen 002/2022 de 8 de febrero; y en total desconocimiento de los procedimientos que se deben enmarcar a un dictamen profesional, se confirmó el primer Dictamen calificando la muerte de su esposo como riesgo común, pese a que entre las pruebas presentadas estaban el Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y las RRMM 013/18 de 4 de enero de 2018 y 045/16 de 18 de enero de 2016; sin embargo, no fueron analizadas en base a una compulsa objetiva, a fin de determinar si estas pruebas tienen o no valor; decisión que fue aprobada por RA APS/DP/DJ/155/2022 del 11 de febrero, misma que carece de motivación al no dar respuesta en cuanto a la solicitud planteada lo que constituye una incongruencia omisiva externa al no haber realizado una correcta valoración de la prueba presentada al momento de solicitar la revisión del Dictamen inicial.
De los antecedentes cursantes en el expediente de la presente causa, se tiene que el Tribunal Médico de Calificación de la EEC, emitió el Dictamen 71158/2021, concluyendo que Carlos Orlando Gutiérrez Luna, tuvo como origen de su deceso un accidente que corresponde a un riesgo común; asimismo, se advierte el Formulario de Fecha de Fallecimiento correspondiente a dicho Dictamen que consignó como fecha de fallecimiento el 28 de octubre de 2020, emitida por el citado Tribunal; constando la Nota Cite: GRLP.SC.21847/2021 de 2 de diciembre, emitida por la AFP Futuro de Bolivia S.A., por la cual se notificó en la misma fecha a la accionante con el referido Dictamen 71158/2021.
Decisión respecto a la cual la impetrante de tutela, solicitó el 17 de diciembre de 2021 ante la AFP Futuro de Bolivia S.A., la revisión del referido Dictamen 71158/2021, alegando que habría presentado ante esa entidad Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en el que establece que la muerte de su esposo sería por riesgo profesional, pero el Tribunal Médico de Calificación en el indicado Dictamen determinó que el fallecimiento correspondería a riesgo común; dado que al momento de su fallecimiento fungía como dirigente nacional de la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia; solicitando por ello la modificación del origen y se emita resolución administrativa que establezca que las causas del fallecimiento corresponden a riesgo profesional; en ese contexto el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, emitió el Dictamen 002/2022 por el cual se estableció que el origen de la muerte de Carlos Orlando Gutiérrez Luna, fue ocasionada por accidente correspondiente a riesgo común.
En respuesta a la solicitud de revisión del Dictamen 71158/2021, la Directora Ejecutiva de la APS pronunció la RA APS/DP/DJ/155/2022, mediante la cual resolvió aprobar el Dictamen 002/2022, que establecía que la muerte del asegurado -Carlos Orlando Gutiérrez Luna-, fue ocasionada por accidente de riesgo común y el Formulario correspondiente al mismo Dictamen señaló como fecha de fallecimiento el 28 de octubre de 2020, emitidos ambos por el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS.
Antes de ingresar al análisis de la presente causa, cabe aclarar que, si bien la accionante activó la presente acción de defensa también contra los miembros del Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, quienes emitieron el Dictamen 002/2022, que estableció que el origen de la muerte de Carlos Orlando Gutiérrez Luna, fue ocasionada por accidente correspondiente a riesgo común; en cuanto a los actos y determinaciones de esa instancia no corresponde emitir ningún criterio, bajo el principio de subsidiariedad, por cuanto al haberse aprobado ese Dictamen a través de la RA APS/DP/DJ/155/2022, el análisis será efectuado respecto a la señalada decisión administrativa, pronunciada por la Directora Ejecutiva de la APS.
Con la aclaración precedente, la accionante invocó como lesionado su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia de la RA APS/DP/DJ/155/2022; por lo que, corresponde analizar la misma a efecto de determinar si la denuncia realizada es evidente o no; a partir de ello, se debe señalar que dicha decisión administrativa en sus argumentos afirmó que la accionante suscribió con la AFP Futuro de Bolivia S.A., solicitud de pensión de muerte del asegurado Carlos Orlando Gutiérrez Luna, el 26 de agosto de 2021, y dentro de la normativa vigente la EEC, emitió el Dictamen 71158/2021, estableciendo que la muerte del asegurado fue ocasionada por accidente de riesgo común y el Formulario correspondiente al mismo Dictamen, establece como fecha de fallecimiento el 28 de octubre de 2020; y que de acuerdo al art. 70 de la LP, la calificación realizada por los médicos habilitados debe ser integral y de conformidad al Manual Único de Calificación compuesto por el Manual de Normas de Evaluación y Calificación de Grado de Invalidez y Lista de Enfermedades Profesionales, de acuerdo a Reglamento.
Asimismo, indica que mediante Nota de 17 de diciembre de 2021, la accionante solicitó la revisión al Dictamen 71158/2021 emitido por Tribunal Médico de Calificación de la EEC, respecto a lo cual mencionó que producto del análisis y estudio especializado basado en los antecedentes técnico médicos presentados, de responsabilidad y atribución exclusiva del Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, mediante aplicación del Manual de Normas de Evaluación y Calificación del Grado de Invalidez y de la Lista de Enfermedades Profesionales, procedió a la revisión de la documentación que cursa en el expediente emitiendo el Dictamen 002/2022, estableciendo que la muerte del asegurado fue ocasionada por accidente de riesgo común y el Formulario relacionado al mismo Dictamen que establece como fecha de fallecimiento el 28 de octubre de 2020.
De la misma manera refirió que de conformidad a lo establecido por el art. 158.II del Reglamento aprobado por el DS 0822, corresponde que la APS, emita resolución administrativa que resuelva la solicitud de revisión, aprobando el Dictamen y/o el Formulario de Fecha de Fallecimiento, emitido por el Tribunal Médico Calificador de Revisión.
Es así que de la revisión y análisis de la determinación administrativa señalada precedentemente se evidencia que esta carece de motivación y congruencia, que afecta igualmente el derecho a la motivación que exige que cualquier resolución que vaya a resolver un cuestionamiento a lo decidido por la instancia inferior contenga y se pronuncie respecto a todo lo cuestionado o lo solicitado, toda vez que una decisión es arbitraria cuando no menciona circunstancias de hecho y de derecho, sustentada en pruebas que sean la base para apoyar la decisión, lo que equivale a establecer que, una resolución sea judicial o administrativa, deba estar debidamente fundamentada, por cuanto a efecto de no lesionar el derecho al debido proceso, debe otorgar al administrado la respuesta necesaria que demuestre que no existía la posibilidad de decidir de otra manera.
En ese contexto, se advierte que la impetrante de tutela mediante Nota de 17 de diciembre de 2021, solicitó a la AFP Futuro de Bolivia S.A., revisión del Dictamen 71158/2021, alegando que habría presentado ante esa entidad el Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en el que se establece que la muerte de su esposo sería por riesgo profesional, pero el Tribunal Médico Calificador de revisión en el Dictamen determinó que el fallecimiento correspondería a riesgo común; dado que, al momento de su fallecimiento fungía como dirigente nacional de la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia; solicitando por ello la modificación del origen y se emita resolución administrativa que establezca que las causas del fallecimiento corresponden a riesgo profesional y se pague retroactivamente la pensión desde la fecha de su defunción; sin embargo, conforme a lo descrito precedentemente se evidencia que la RA APS/DP/DJ/155/2022, no se pronunció respecto a dicho cuestionamiento por cuanto en ninguna parte de dicha decisión, se observa que hubiera mencionado el indicado Convenio Laboral, denotando con ello que conforme a la SCP 0100/2013 de 17 de enero, concurre una motivación insuficiente, la cual se da “…cuando una resolución no justifica las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes…”, situación que en el caso ocurre, por cuanto, siendo que la solicitud de revisión de 17 de diciembre de 2021, se encontraba versada sobre la supuesta incorrecta calificación de la causa de muerte de su esposo al señalar que fue por riesgo profesional y no común, basando ese criterio en la condición que ostentaba dicho afiliado al momento de su fallecimiento y la existencia de un Convenio Laboral Homologado por el referido Ministerio; dicha prueba debió merecer un pronunciamiento en el que se indique lo que corresponda o caso contrario exteriorizar el motivo y las razones por las cuales la autoridad accionada se abstenía de emitir algún criterio al respecto o porqué dicha prueba no iba a ser considerada en su fallo; por lo que, al no contener la decisión ahora cuestionada de ilegal, un pronunciamiento al respecto, carece de una motivación, fundamentación y por ende de congruencia, por cuanto respecto a esta última, al haberse solicitado la revisión del Dictamen 71158/2021, apoyándose en el criterio de que el fallecido fungía como dirigente nacional de la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia, refrendada por la RM 013/18, que establecía su calidad de declarado en comisión al momento de la muerte de su esposo, y que por ello correspondía el pago del 100% de sus haberes y que la causa del fallecimiento entraba en la categoría de riesgo profesional y no de riesgo común; debió existir al respecto un pronunciamiento, más aún si conforme a la jurisprudencia emitida por este Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, “…el principio de congruencia también adquiere un matiz reforzado a partir del Estado Constitucional, así lo reconoció el Tribunal Constitucional Plurinacional que desarrolló dicho principio desde dos ámbitos de acción; de un lado, dentro de cualquier proceso como unidad, delimitando las actuaciones de las partes procesales como del órgano jurisdiccional o administrativo; y de otro, en cuanto a la estructura misma de las resoluciones, situación esta última que involucra la exigencia de que, en dicho fallo, se absuelvan todos los aspectos puestos a consideración del juzgador de manera coherente y que además de ello, se establezca una relación entre los argumentos expuestos por las partes, los fundamentos argüidos por el juzgador (…) donde se incluirá la base normativa, el análisis fáctico y la parte resolutiva que deberá responder o ser el resultado del problema jurídico, analizando y considerado por dicha autoridad..” (las negrillas nos corresponden).
Por las razones anotadas, esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional establece que no se puede soslayar que el derecho a una debida fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones emitidas en cualquier ámbito de la justicia ordinaria como administrativa, es una garantía de las personas con relación a que el juzgador al momento de emitir una decisión, deba explicar y expresar de manera clara y sustentada, las razones que lo llevaron a tomar una decisión; incumbiendo por ello conceder la tutela solicitada, solamente respecto a la vulneración del derecho al debido proceso en los elementos señalados. En cuanto a la valoración de la prueba, no corresponde emitir pronunciamiento alguno dado el análisis efectuado precedentemente.
Finalmente, respecto al petitorio de la accionante con relación a que se anule el Dictamen 002/2020, y en consecuencia, se ordene a los médicos del Tribunal Médico Calificador de Revisión, que en el plazo de setenta y dos horas, emitan nuevo dictamen conforme los lineamientos constitucionales establecidos; no corresponde a la jurisdicción constitucional atender dicha solicitud por cuanto como se explicó líneas arriba, bajo el principio de subsidiariedad solamente se puede revisar la decisión de cierre y no lo determinado por las instancias inferiores; así como respecto al principio de seguridad jurídica, al no ser la acción de amparo constitucional, la vía para tutelar principios excepto cuando se encuentren vinculados a derechos, que no sucede en el presente caso; por lo que respecto a lo mencionado corresponde denegar la tutela impetrada.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela impetrada, obró de manera correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 144/2022 de 27 de junio, cursante de fs. 207 a 212 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia;
1º CONCEDER en parte la tutela solicitada conforme a los argumentos desarrollados en este fallo constitucional, sólo respecto al derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia.
a) Se dispone dejar sin efecto la Resolución Administrativa APS/DP/DJ/155/2022 de 11 de febrero, emitida por la Directora Ejecutiva de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros; debiendo dicha autoridad emitir una nueva con base en lo expuesto en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; y,
2º DENEGAR la tutela impetrada respecto al Tribunal Médico Calificador de Revisión de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, la valoración de la prueba y el principio de seguridad jurídica, conforme a lo manifestado en este fallo constitucional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori
MAGISTRADO