SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1597/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 5 y 19, ambos de mayo de 2021, cursantes de fs. 92 98 vta.; y, 102 a 105, la accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ante el deceso de su esposo que responde al nombre de Carlos Orlando Gutiérrez Luna, ocurrido el 28 de octubre de 2020, por un accidente que le causó un trauma craneoencefálico, situación que se produjo cuando fue comisionado a la Empresa Minera Colquiri, en mérito a la Resolución Ministerial (RM) 045/16 de 18 de enero de 2016, en la que claramente estableció en el Artículo Primero que comisionó a su esposo como Secretario Ejecutivo y en su Artículo Segundo lo declaró en comisión con el goce del 100% de sus haberes y demás derechos laborales; en mérito a ello y ejerciendo su legitimidad de derechohabiente, el 26 de agosto de 2021, se apersonó ante la  Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) Futuro de Bolivia Sociedad Anónima (S.A.), a fin de solicitar la pensión por muerte de su esposo, adjuntando la documentación correspondiente y que acredita que fue declarado en comisión y por ende le correspondía una pensión de invalidez del 100%.

Señaló que, entre la documentación adjunta se encuentra el Convenio Laboral -de Caso- 2909/21-DO -de 23 de septiembre de 2021-, suscrito entre la Federación Sindical de -Trabajadores- Mineros de Bolivia, representada por Gonzalo Quispe Choque, Secretario Ejecutivo en representación de su esposo fallecido y Milton Elías Altamirano Vargas, Gerente General de la Empresa Minera Colquiri, convenio que en su parte pertinente estableció que las partes se apersonaron de manera voluntaria al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a fin de convenir el reconocimiento expreso y la vigencia de la RM 013/18 de 4 de enero de 2018, concluyendo en su Cláusula Tercera el reconocimiento de que el accidente de Carlos Orlando Gutiérrez Luna, se constituye en un accidente de trabajo, estableciendo la prenombrada Resolución Ministerial como único punto el goce del 100% de haberes y demás derechos laborales al Directorio de la Federación Sindical de -Trabajadores- Mineros de Bolivia que hayan sido declarados en comisión; sin embargo, pese a la abundante prueba y de haber demostrado de manera categórica los extremos que hacen procedente la configuración de un accidente de riesgo profesional, el Tribunal Médico de Calificación de primera instancia constituido por Mercedes Salazar Rivera, Yovanna Mabel Inca Castro y Jaqueline Gonzales Montecinos, emitieron el Dictamen 71158/2021 de 22 de noviembre, el cual de manera escueta y sin realizar ningún análisis técnico profesional que sustente su teoría, determinan que el origen de la muerte ocasionada por accidente corresponde a riesgo común; por lo que por Nota de 17 de diciembre de “2022” -siendo correcto 2021-, se solicitó a la Autoridad Administradora de Fondos de Pensiones, la revisión del Dictamen 71158/2021, pidiendo que se realice una debida valoración principalmente del Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social donde se estableció que la muerte fue por riesgo profesional; solicitud que no fue atendida y en vez de ello se emitió un nuevo Dictamen 002/2022 de 8 de febrero, y en total desconocimiento de los procedimientos que se deben enmarcar a un dictamen profesional, confirmó el primer Dictamen, catalogando o calificando la muerte de su esposo como riesgo común sin que se haya realizado una valoración o análisis intelectivo y descriptivo de la prueba, dado que solamente se limitaron a realizar una identificación o descripción de once documentos sin plasmar un supuesto análisis al cual hicieron mención; más aún si el término dictamen es una conclusión que se produce de un estudio científico pormenorizado, analítico con base en mecanismos o procedimientos practicados por un profesional o entendido en la materia y no simplemente un detalle o descripción del occiso, la identificación de la hora y fecha donde se reúnen, una descripción de la prueba, su conclusión y sus firmas, todo ello introducido en la plana de una hoja que desnaturaliza el concepto de dictamen y análisis; por lo que, no existe una valoración de los elementos de prueba que incide en la falta de motivación de la resolución por cuanto únicamente se limitó a la cita de presupuestos legales sin realizar un análisis pormenorizando de antecedentes, medios de prueba u otros en los cuales falló el dictamen.

Indicó que, mediante Resolución Administrativa (RA) APS/DP/DJ/155/2022 de 11 de febrero, pronunciada por la Directora Ejecutiva de la APS, se aprobó el arbitrario Dictamen 002/2022, la cual incide en una incongruencia omisiva externa, al no haber dado respuesta en cuanto a la solicitud de valorar los elementos de prueba, tropezando en la falta de motivación de la resolución al haberse solamente limitado a la cita de presupuestos legales sin realizar un análisis pormenorizado de antecedentes, medios de prueba u otros en los cuales falló el dictamen; en ese sentido, manifestó que ni los médicos ni la Directora Ejecutiva de la APS, asignaron un valor al Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO y las Resoluciones Ministeriales (RRMM) 013/18 y 045/16, y no se consideró que el art. 70 de la Ley de Pensiones (LP) -Ley 065 de 10 de diciembre de 2010- establece que la calificación realizada por los médicos habilitados deberá ser integral y de conformidad al Manual Único de Calificación compuesto por el Manual de Normas de Evaluación y Calificación de Grado de Invalidez y la Lista de Enfermedades Profesionales de acuerdo a Reglamento, norma que establece de manera obligatoria que la calificación de los médicos debe ser integral, debiendo observar todos los medios o circunstancias en que sustentarán su decisión.

I.1.2. Derecho y principios supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela denuncia como lesionados su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia externa; y valoración de la prueba; y los principios de congruencia y seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 115.II, 117.I y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia: a) Se deje sin efecto la RA APS/DP/DJ/155/2022; b) Disponer que el actual Director Ejecutivo de la APS, en el plazo de setenta y dos horas, emita una nueva resolución en función a los lineamientos constitucionales establecidos en la presente acción de amparo constitucional; y, c) Anular el Dictamen 002/2020; ordenando a los médicos del Tribunal Médico de Calificación, que en el plazo de setenta y dos horas, emitan nuevo dictamen conforme los lineamientos constituciones establecidos.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 27 de junio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 202 a 206 vta., en presencia de la peticionante de tutela acompañada de su abogado y los representantes legales de la Directora Ejecutiva y los miembros del Tribunal Médico Calificador de Revisión todos de la APS, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante ratificó íntegramente los extremos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Maria Esther Cruz López, Directora Ejecutiva, Marcelo Flores Torrico y Margarita Garnica López, Miembros del Tribunal Médico Calificador de Revisión, todos de la APS, a través de sus representantes legales, mediante informe escrito cursante de fs. 192 a 199 vta., y en audiencia, señalaron que: 1) De la revisión de antecedentes se tiene que la accionante, derechohabiente del asegurado Carlos Orlando Gutiérrez Luna con Cuenta Única del Asegurado (CUA) 33702962, presentó solicitud de pensión por muerte en la AFP Futuro de Bolivia S.A., el 26 de agosto de 2021 en el marco de lo establecido por los arts. 37, 38 y 70 de LP; 2) La AFP Futuro de Bolivia S.A. procedió con el trámite, remitiendo el expediente técnico médico a la Entidad Encargada de Calificar (EEC), para revisión y determinar el origen, causa y fecha del fallecimiento del asegurado; 3) En virtud a la normativa vigente el Tribunal Médico de Calificación de la EEC, procedió con la emisión del Dictamen 71158/2021, estableciendo que la muerte del asegurado fue ocasionada por accidente de riesgo común y el Formulario correspondiente al mismo Dictamen, determina como fecha de fallecimiento el 28 de octubre de 2020, el cual fue notificado a la accionante por la indicada AFP, el 10 de diciembre de 2021; 4) El 17 de igual mes y año, la impetrante de tutela solicitó revisión del Dictamen -71158/2021- a la APS, indicando que el fallecimiento de su esposo correspondería a riesgo profesional, adjuntando el mismo y el Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y cédula de identidad; 5) Teniéndose en cuenta la existencia de una solicitud de revisión de Dictamen, es necesario señalar que los Tribunales Médicos habilitados en el Sistema Integral de Pensiones enmarcan su labor de acuerdo a la Ley de Pensiones, el Decreto Supremo (DS) 0822 de 16 de marzo de 2011, el DS 27824 de 3 de noviembre de 2004, vigente a la fecha, el Manual Único de Calificación compuesto por el Manual de Normas de Evaluación y Calificación del Grado de Invalidez y la Lista de Enfermedades Profesionales y demás normas conexas; 6) Para la revisión del Dictamen, el Tribunal Médico Calificador de Revisión, consideró entre otros, lo establecido en el Glosario de Términos Previsionales del Sistema Integral de Pensiones Anexo a la Ley de Pensiones, así como el marco normativo establecido en el art. 70 de la referida Ley, la Disposición Transitoria Sexta del DS 0822 de 16 de marzo de 2011; el art. 158 del Reglamento de Desarrollo Parcial a la Ley de Pensiones, en Materia de Prestaciones de Vejez, Prestaciones Solidarias de Vejez, Prestaciones por Riesgos, Pensiones por Muerte derivada de éstas y otros beneficios, aprobado mediante el citado DS 0822; el Manual de Normas de Evaluación y Calificación del Grado de Invalidez; 7) Para la emisión del Dictamen 002/2020, el Tribunal Médico Calificador de Revisión verificó el Certificado Médico Único de Defunción que establece como causa de muerte trauma cráneo encefálico, contusión hemorrágica frontal derecho, fractura occipital lineal, hemorragia subaracnoidea post traumática e insuficiencia respiratoria; el Protocolo de Autopsia Médico Legal que determinó como causa de muerte lesión de centros nerviosos superiores, hemorragia cerebral, traumatismo cráneo encefálico cerrado; informe de constatación de cadáver de 28 de octubre de 2020, firmado por el investigador que hizo notar que no se permitió el examen físico externo ni tomas fotográficas por el personal policial lo que se evidencia con el Acta de Oposición de la misma fecha; Informe Técnico Circunstancial de Necropsia e Informe del Acto de Necropsia firmado por el investigador de la Fuerza Especial de Lucha Contra el Crimen (FELCC); y, el Protocolo de Necropsia IDIF/MEDFOR/TAN/COGL/2020 de 20 de noviembre, en el que existe un error de transcripción dado que la historia clínica parece de noviembre de 2020, transcribiéndose ‘“Cuadro clínico de 72 horas de evolución (tres días) por caída de gradas”’ (sic); asimismo el Dictamen 002/2022, hizo referencia al Informe Policial de 28 de la indicada fecha; 8) Las circunstancias del siniestro no guardan relación con la actividad laboral, por lo que tanto el Tribunal Médico de Calificación de la EEC como el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS determinaron que el origen del fallecimiento corresponde a riesgo común, ya que el accidente que sufrió Carlos Orlando Gutiérrez Luna fue debido a una razón de fuerza mayor, extraña al trabajo, entendiéndose que la naturaleza de esa razón no guarda relación alguna con el trabajo que le fue encomendado al suceder el accidente; 9) El Dictamen emitido por el Tribunal Médico Calificador de Revisión fue aprobado mediante RA APS/DP/DJ/155/2022, de acuerdo al art. 159 del indicado Reglamento, la cual fue notificada a la AFP -se entiende Futuro de Bolivia S.A.-, para que esta a su vez notifique a la derechohabiente del asegurado, ahora accionante, mediante Nota GRLP.SC.3311/2020 de 2 de marzo, en la que se comunicó que se encontraba habilitada para  la suscripción de la Declaración de Pensión y con ello el acceso al pago de la pensión por muerte del asegurado fallecido, y a la fecha la impetrante de tutela no se apersonó por la indicada AFP para hacer efectivo ese cobro; 10) La RM 045/16 dispone en su Artículo Segundo declarar en comisión con el goce del 100% de sus haberes y demás derechos laborales a los dirigentes sindicales reconocidos en el Artículo Primero; sin embargo, dicho documento no demuestra que el fallecimiento del asegurado, sería a consecuencia de un accidente de trabajo y/o se hubiera producido cuando este realizaba actividades relacionadas con su actividad laboral encomendada por su empleador; 11) En cuanto a que el asegurado hubiera sido declarado en comisión a la Empresa Minera Colquiri y por ende le correspondía una pensión de invalidez del 100% se debe aclarar que la prestación de invalidez se otorga al asegurado vivo en caso de sufrir invalidez parcial o total, a causa de accidente o enfermedad, pero no se otorga invalidez a los asegurados fallecidos, por lo que dicho argumento es inconsistente e incoherente; 12) En cuanto a la referencia del Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO, suscrito entre la Federación Sindical de -Trabajadores- Mineros de Bolivia y el Gerente General de la referida Empresa Minera el 23 de septiembre de 2021, posterior al fallecimiento del asegurado Carlos Orlando Gutiérrez Luna, que estableció que se reconocía que el accidente del nombrado, se constituía en accidente de trabajo, respetando la RM 013/18 con el 100% de haberes y demás derechos laborales, se debe señalar que la aludida Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia de manera posterior al fallecimiento convino un acuerdo laboral con el Gerente General de la Empresa Minera antes mencionada, haciendo referencia a la indicada Resolución Ministerial, que resolvió reconocer la ampliación del mandato y declaratoria en comisión con el goce del 100% de haberes y demás derechos laborales al Directorio de la citada Federación Sindical, dispuesta en la RM 045/16, a partir del 20 de diciembre de 2017 hasta la realización del XXXIII Congrego Nacional Ordinaria de la “F.S.T.M.B”; en ese sentido dicha resolución es una ampliación de la declaratoria en Comisión hasta la realización del indicado congreso y no constituye un documento vinculante en la seguridad social de largo plazo conforme a la normativa vigente en el Sistema Integral de Pensiones mediante Ley de Pensiones; 13) El Tribunal Médico Calificador de Revisión es el único ente reconocido para determinar el tipo de riesgo de muerte del asegurado, tomando solamente normativa aplicable y la documentación técnico médica respectiva, no siendo el caso para el referido Convenio; 14) No existe documentación que pruebe que se hubiere configurado alguna de las circunstancias definidas por la Ley de Pensiones, para considerar la existencia de un accidente de trabajo; por otro lado, ninguno de los suscribientes del aludido Convenio Laboral tiene capacidad legal para determinar el origen y causa de muerte de un asegurado; dado que, ello es competencia en una primera instancia para le entidad encargada de calificar conforme el art. 3 del DS 27824; y, en grado de revisión para el Tribunal Médico Calificador de Revisión, de acuerdo a los arts. 70 de la LP y 158 del Reglamento aprobado por DS 0822; 15) En cuanto a que se habrían señalado once documentos analizados, sin plasmar el examen al cual se hace mención y que dicho análisis debió ser realizado por un profesional o entendido en la materia, se debe recordar que de acuerdo al art. 70 de la LP, la calificación de origen y causa de la muerte la realizan profesionales médicos habilitados a tal efecto bajo un criterio técnico médico, sujeto a un procedimiento establecido en normativa vigente; 16) El art. 159.I del precitado Reglamento aprobado mediante DS 0822, es taxativo al establecer que el Dictamen o Formulario de Fecha de Siniestro emitido por el Tribunal Médico Calificador de Revisión, será aprobado mediante resolución administrativa emitida por la APS ; por lo que, la RA APS/DP/DJ/155/2022, está orientada a aprobar el Dictamen emitido por el mencionado Tribunal Médico Calificador de Revisión y cumple ese objeto; consecuentemente, no puede interpretar la calificación que estos profesiones médicos realizan en el Dictamen y Formularios que emiten; 17) Ambos Tribunales Médicos efectuaron una revisión integral de toda la documentación técnico médica para emitir el Dictamen respectivo, con la determinación de origen, causa y fecha de fallecimiento; no obstante, respecto a que se realice una interpretación sobre la calificación realizada por los médicos habilitados, se debe tener presente que la APS no hace interpretación alguna de la norma y se limita a su cumplimiento como debe ser, en cuyo cumplimiento el Tribunal Médico Calificador de Revisión considera los antecedentes conforme a la norma aplicable y no de manera arbitraria a requerimiento de parte, como pretende la accionante en el presente caso; 18) Conforme al art. 39 de la LP, los derechohabientes con derecho a la pensión por muerte por riesgo común, percibirán una pensión resultante de aplicar los porcentajes correspondientes a cada derechohabiente, establecidos en reglamento, al setenta por ciento del referente salarial de riesgos del asegurado fallecido, en ese sentido el monto al cual pueden acceder los derechohabientes del asegurado fallecido, equivale al 70% de su referente salarial monto que se devengaría desde la fecha de su solicitud; es decir, desde el 26 de agosto de 2021, conforme el art. 62.III de la LP; por lo que, no existe vulneración a sus derechos habiéndose cumplido con el procedimiento para la otorgación de la pensión por parte del Sistema Integral de Pensiones; 19) No existe documentación que demuestre la actividad que estaba realizando al momento de su fallecimiento y que el mismo se encuentre relacionado a su actividad laboral o encomendada por el empleador; en virtud a ello, no puede considerarse como riesgo profesional; en ese sentido se obró en aplicación estricta de la norma y apego al cumplimiento del art. 168 inc. a) de la LP, que manda cumplir y hacer cumplir la referida Ley y sus reglamentos, asegurando la correcta aplicación de sus principios, políticas y objetivos; y, 20) No existió vulneración al debido proceso al haberse cumplido con un procedimiento justo, previamente establecido, respetando los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba y en aplicación y protección de los principios de universalidad, equidad, economía, oportunidad y eficacia de la seguridad social de largo plazo; así como tampoco existe falta de motivación; toda vez que, conforme al art. “159” de la LP, el objeto de la resolución administrativa es aprobar el dictamen y es emitido de acuerdo a un procedimiento de revisión, ya que el hecho de que el Tribunal Médico Calificador de Revisión no calificó el origen de la muerte, como riesgo profesional no significa que no se lo haya valorado, más aún si el Convenio -se entiende Laboral de Caso 2909/21-DO- no constituye normativa aplicable y tampoco documento técnico médico u otro que demuestre que el deceso del asegurado se hubiere producido como consecuencia del trabajo que realizaba.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 144/2022 de 27 de junio, cursante de fs. 207 a 212 vta., concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo la nulidad de la “Resolución 155/2022” -se entiende RA APS/DP/DJ/155/2022-, ordenando que la Directora Ejecutiva de la APS emita una nueva resolución con la debida motivación, tomando en cuenta lo referido en la fundamentación de ese fallo y denegó la tutela impetrada en cuanto al pronunciamiento emitido por el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, bajo los siguientes fundamentos: i) Los Dictámenes 71158/2021 y 002/2022, fueron emitidos por médicos especializados, los cuales de acuerdo a la normativa establecida no podrían ser modificados como ahora pretende la accionante; empero, se tiene que la RA APS/DP/DJ/155/2022, de acuerdo al contenido del mismo, carecería de motivación en cuanto a su pronunciamiento, conforme a lo señalado en la SC 0287/2011-R de 29 de marzo, que establece que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, debiendo dejar pleno convencimiento en las partes de que se actuó no solo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, dando al administrado el pleno convencimiento de que no habría otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió; y, ii) Dicha Resolución Administrativa requiere de un nuevo pronunciamiento, la misma que contenga una motivación; por lo que, se considera que se debe conceder la tutela solicitada sólo en parte y con referencia a la indicada Resolución Administrativa.