SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1597/2022-S3

La accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia externa; y valoración de la prueba; y los principios de congruencia y seguridad jurídica, alegando que, dentro de la solicitud de pensión por muerte de su esposo, ante la  AFP-Futuro de Bolivia S.A. adjuntando la documentación correspondiente y que acredita que fue declarado en comisión y por ende le correspondía una pensión de invalidez del 100%; sin embargo, no obstante de la presentación de abundante prueba y haber demostrado que era procedente la configuración de un accidente de riesgo profesional el Tribunal Médico de Calificación, emitió el Dictamen 71158/2021, el cual de manera escueta y sin realizar ningún análisis técnico profesional que sustente su teoría, determinó que el origen de la muerte ocasionada por accidente corresponde a riesgo común; ante lo cual solicitó revisión de dicha decisión a la APS, y en vez de emitir criterio al respecto, pronunció el Dictamen 002/2022; y en total desconocimiento de los procedimientos que se deben enmarcar a un dictamen profesional, se confirmó el primer Dictamen calificando la muerte de su esposo como riesgo común, pese a que entre las pruebas presentadas estaban el Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y las RRMM 013/18 y 045/16; empero, no fueron analizadas en base a una compulsa objetiva, a fin de determinar si estas pruebas tienen o no valor; decisión que fue aprobada por RA APS/DP/DJ/155/2022, misma que carece de motivación al no dar respuesta en cuanto a la solicitud planteada lo que constituye una incongruencia omisiva externa al no haber realizado una correcta valoración de la prueba presentada al momento de solicitar la revisión del dictamen inicial.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  De la fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones como parte del debido proceso

La SCP 0345/2020-S3 de 23 de julio, sobre el tema indicó: [Respecto a los elementos de fundamentación y motivación como componentes del debido proceso la SCP 0266/2019-S1 de 22 de mayo, remitiéndose a jurisprudencia constitucional establecida al efecto, señaló que: «La SCP 1250/2015-S3 de 9 de diciembre, sobre este particular, señaló que: ‘“El derecho al debido proceso se encuentra reconocido en el art. 115.II de la CPE, el cual dispone: ‘El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones’, a su vez, el art. 117.I de la misma Norma Suprema, señala: ‘Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…’.

           Es así que, el debido proceso en cuanto a su núcleo esencial y los elementos constitutivos del mismo, ha sido entendido por el Tribunal Constitucional, entre otras, a través de la SC 0112/2010-R de 10 de mayo, que señaló: ‘La reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido que el debido proceso, consagrado como garantía constitucional por el art. 16 de la CPEabrg ahora por el art. 115.II de la CPE, y como derecho humano en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por las disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar y precisando que la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución dictaminando una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra manera de dilucidar los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió y al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia y finalmente, la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. Así la SC 1365/2005-R de 31 de octubre entre otras’.

En relación a la motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso, este Tribunal, en la SCP 0903/2012 de 22 de agosto, incidió en lo siguiente: ‘…la fundamentación y motivación de una resolución que resuelva cualquier conflicto jurídico, no necesariamente implica que la exposición deba ser exagerada y abundante de consideraciones, citas legales y argumentos reiterativos, al contrario una debida motivación conlleva que la resolución sea concisa, clara e integre en todos los puntos demandados, donde la autoridad jurisdiccional o en su caso administrativa, exponga de forma clara las razones determinativas que justifican su decisión, exponiendo los hechos, realizando la fundamentación legal y citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución; en suma se exige que exista plena coherencia y concordancia entre la parte motivada y la parte dispositiva de un fallo’, requisito que tiene mayor importancia en los tribunales de última instancia”.

Por su parte la SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, a tiempo de establecer la diferenciación existente entre fundamentación y motivación como elementos del debido proceso, precisó que: “…la fundamentación consiste  en la justificación normativa de la decisión judicial, y la motivación es la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión de que el acto concreto que se trate, se encuentra, por una parte probado, lo que supone que la autoridad judicial debe explicar las razones por las cuales considera que la premisa fáctica se encuentra probada, poniendo de manifiesto la valoración de la prueba efectuada, y por otra explicando por qué el caso encuadra en la hipótesis prevista en el precepto legal -contexto de justificación-. Por consiguiente, no basta que en el derecho positivo exista un precepto que pueda sustentar el acto de la autoridad, ni un motivo para que ésta actúe en consecuencia, sino que es indispensable que se hagan saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento respectivo, ya que solo así estará en aptitud de defenderse como estime pertinente; de esta forma, se entiende que la fundamentación debe ser específica al caso de que se trate y la motivación explícita”.

En cuanto al principio de congruencia, la SCP 0099/2019-S1 de 10 de abril, manifestó: “…la SCP 0099/2012 de 23 de abril, estableció que: ‘La congruencia por su parte, responde a la estructura misma de una resolución, por cuanto expuestas las pretensiones de las partes traducidas en los puntos en los que centra una acción o recurso, la autoridad competente para resolver el mismo está impelida de contestar y absolver cada una de las alegaciones expuestas y además de ello, debe existir una armonía lógico-jurídica entre la fundamentación y valoración efectuadas por el juzgador y el decisum que asume.

           En ese marco, la congruencia abarca dos ámbitos, el primero referido a la unidad del proceso; es decir, la coherencia y vínculo que debe existir entre un resolución y otra dentro de un mismo proceso, y el segundo en cuanto a la consideración y resolución de todos los puntos puestos a consideración del juzgador, lo que significa que también debe existir coherencia y unidad de criterio dentro de un misma resolución, dado que la misma debe guardar correspondencia con todo lo expuesto a lo largo de su contenido, caso contrario carecería de consecuencia, siendo inviable que luego de analizar determinados hechos se llegue a resultados distintos, vulnerando la construcción jurídica que toda resolución debe tener en aplicación y resguardo del debido proceso (en ese sentido se expone el criterio mencionado las SSCC 1009/2003-R y 0639/2011-R entre otras)’”»].

III.2.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia externa y valoración de la prueba; y los principios de congruencia y seguridad jurídica, señalando que, ante el deceso de su esposo, de manera escueta y sin realizar ningún análisis técnico profesional que sustente su teoría, por Dictamen 71158/2021 de 22 de noviembre, se determinó que el origen de la muerte ocasionada por accidente corresponde a riesgo común cuando en realidad correspondía la calificación de riesgo profesional; ante lo cual solicitó revisión de dicha decisión a la APS, y en vez de emitir criterio al respecto, pronunció el Dictamen 002/2022 de 8 de febrero; y en total desconocimiento de los procedimientos que se deben enmarcar a un dictamen profesional, se confirmó el primer Dictamen calificando la muerte de su esposo como riesgo común, pese a que entre las pruebas presentadas estaban el Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y las RRMM 013/18 de 4 de enero de 2018 y 045/16 de 18 de enero de 2016; sin embargo, no fueron analizadas en base a una compulsa objetiva, a fin de determinar si estas pruebas tienen o no valor; decisión que fue aprobada por RA APS/DP/DJ/155/2022 del 11 de febrero, misma que carece de motivación al no dar respuesta en cuanto a la solicitud planteada lo que constituye una incongruencia omisiva externa al no haber realizado una correcta valoración de la prueba presentada al momento de solicitar la revisión del Dictamen inicial.

De los antecedentes cursantes en el expediente de la presente causa, se tiene que el Tribunal Médico de Calificación de la EEC, emitió el Dictamen 71158/2021, concluyendo que Carlos Orlando Gutiérrez Luna, tuvo como origen de su deceso un accidente que corresponde a un riesgo común; asimismo, se advierte el Formulario de Fecha de Fallecimiento correspondiente a dicho Dictamen que consignó como fecha de fallecimiento el 28 de octubre de 2020, emitida por el citado Tribunal; constando la Nota Cite: GRLP.SC.21847/2021 de 2 de diciembre, emitida por la AFP Futuro de Bolivia S.A., por la cual se notificó en la misma fecha a la accionante con el referido Dictamen 71158/2021.

Decisión respecto a la cual la impetrante de tutela, solicitó el 17 de diciembre de 2021 ante la AFP Futuro de Bolivia S.A., la revisión del referido Dictamen 71158/2021, alegando que habría presentado ante esa entidad Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en el que establece que la muerte de su esposo sería por riesgo profesional, pero el Tribunal Médico de Calificación en el indicado Dictamen determinó que el fallecimiento correspondería a riesgo común; dado que al momento de su fallecimiento fungía como dirigente nacional de la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia; solicitando por ello la modificación del origen y se emita resolución administrativa que establezca que las causas del fallecimiento corresponden a riesgo profesional; en ese contexto el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, emitió el Dictamen 002/2022 por el cual se estableció que el origen de la muerte de Carlos Orlando Gutiérrez Luna, fue ocasionada por accidente correspondiente a riesgo común.

En respuesta a la solicitud de revisión del Dictamen 71158/2021, la Directora Ejecutiva de la APS pronunció la RA APS/DP/DJ/155/2022, mediante la cual resolvió aprobar el Dictamen 002/2022, que establecía que la muerte del asegurado -Carlos Orlando Gutiérrez Luna-, fue ocasionada por accidente de riesgo común y el Formulario correspondiente al mismo Dictamen señaló como fecha de fallecimiento el 28 de octubre de 2020, emitidos ambos por el Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS.

Antes de ingresar al análisis de la presente causa, cabe aclarar que, si bien la accionante activó la presente acción de defensa también contra los miembros del Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, quienes emitieron el Dictamen 002/2022, que estableció que el origen de la muerte de Carlos Orlando Gutiérrez Luna, fue ocasionada por accidente correspondiente a riesgo común; en cuanto a los actos y determinaciones de esa instancia no corresponde emitir ningún criterio, bajo el principio de subsidiariedad, por cuanto al haberse aprobado ese Dictamen a través de la RA APS/DP/DJ/155/2022, el análisis será efectuado respecto a la señalada decisión administrativa, pronunciada por la Directora Ejecutiva de la APS.

Con la aclaración precedente, la accionante invocó como lesionado su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia de la RA APS/DP/DJ/155/2022; por lo que, corresponde analizar la misma a efecto de determinar si la denuncia realizada es evidente o no; a partir de ello, se debe señalar que dicha decisión administrativa en sus argumentos afirmó que la accionante suscribió con la AFP Futuro de Bolivia S.A., solicitud de pensión de muerte del asegurado Carlos Orlando Gutiérrez Luna, el 26 de agosto de 2021, y dentro de la normativa vigente la EEC, emitió el Dictamen 71158/2021, estableciendo que la muerte del asegurado fue ocasionada por accidente de riesgo común y el Formulario correspondiente al mismo Dictamen, establece como fecha de fallecimiento el 28 de octubre de 2020; y que de acuerdo al art. 70 de la LP, la calificación realizada por los médicos habilitados debe ser integral y de conformidad al Manual Único de Calificación compuesto por el Manual de Normas de Evaluación y Calificación de Grado de Invalidez y Lista de Enfermedades Profesionales, de acuerdo a Reglamento.

Asimismo, indica que mediante Nota de 17 de diciembre de 2021, la accionante solicitó la revisión al Dictamen 71158/2021 emitido por Tribunal Médico de Calificación de la EEC, respecto a lo cual mencionó que producto del análisis y estudio especializado basado en los antecedentes técnico médicos presentados, de responsabilidad y atribución exclusiva del Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, mediante aplicación del Manual de Normas de Evaluación y Calificación del Grado de Invalidez y de la Lista de Enfermedades Profesionales, procedió a la revisión de la documentación que cursa en el expediente emitiendo el Dictamen 002/2022, estableciendo que la muerte del asegurado fue ocasionada por accidente de riesgo común y el Formulario relacionado al mismo Dictamen que establece como fecha de fallecimiento el 28 de octubre de 2020.

De la misma manera refirió que de conformidad a lo establecido por el art. 158.II del Reglamento aprobado por el DS 0822, corresponde que la APS, emita resolución administrativa que resuelva la solicitud de revisión, aprobando el Dictamen y/o el Formulario de Fecha de Fallecimiento, emitido por el Tribunal Médico Calificador de Revisión.

Es así que de la revisión y análisis de la determinación administrativa señalada precedentemente se evidencia que esta carece de motivación y congruencia, que afecta igualmente el derecho a la motivación que exige que cualquier resolución que vaya a resolver un cuestionamiento a lo decidido por la instancia inferior contenga y se pronuncie respecto a todo lo cuestionado o lo solicitado, toda vez que una decisión es arbitraria cuando no menciona circunstancias de hecho y de derecho, sustentada en pruebas que sean la base para apoyar la decisión, lo que equivale a establecer que, una resolución sea judicial o administrativa, deba estar debidamente fundamentada, por cuanto a efecto de no lesionar el derecho al debido proceso, debe otorgar al administrado la respuesta necesaria que demuestre que no existía la posibilidad de decidir de otra manera.

En ese contexto, se advierte que la impetrante de tutela mediante Nota de 17 de diciembre de 2021, solicitó a la AFP Futuro de Bolivia S.A., revisión del Dictamen 71158/2021, alegando que habría presentado ante esa entidad el Convenio Laboral de Caso 2909/21-DO homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en el que se establece que la muerte de su esposo sería por riesgo profesional, pero el Tribunal Médico Calificador de revisión en el Dictamen determinó que el fallecimiento correspondería a riesgo común; dado que, al momento de su fallecimiento fungía como dirigente nacional de la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia; solicitando por ello la modificación del origen y se emita resolución administrativa que establezca que las causas del fallecimiento corresponden a riesgo profesional y se pague retroactivamente la pensión desde la fecha de su defunción; sin embargo, conforme a lo descrito precedentemente se evidencia que la RA APS/DP/DJ/155/2022, no se pronunció respecto a dicho cuestionamiento por cuanto en ninguna parte de dicha decisión, se observa que hubiera mencionado el indicado Convenio Laboral, denotando con ello que conforme a la SCP 0100/2013 de 17 de enero, concurre una motivación insuficiente, la cual se da “…cuando una resolución no justifica las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes…”, situación que en el caso ocurre, por cuanto, siendo que la solicitud de revisión de 17 de diciembre de 2021, se encontraba versada sobre la supuesta incorrecta calificación de la causa de muerte de su esposo al señalar que fue por riesgo profesional y no común, basando ese criterio en la condición que ostentaba dicho afiliado al momento de su fallecimiento y la existencia de un Convenio Laboral Homologado por el referido Ministerio; dicha prueba debió merecer un pronunciamiento en el que se indique lo que corresponda o caso contrario exteriorizar el motivo y las razones por las cuales la autoridad accionada se abstenía de emitir algún criterio al respecto o porqué dicha prueba no iba a ser considerada en su fallo; por lo que, al no contener la decisión ahora cuestionada de ilegal, un pronunciamiento al respecto, carece de una motivación, fundamentación y por ende de congruencia, por cuanto respecto a esta última, al haberse solicitado la revisión del Dictamen 71158/2021, apoyándose en el criterio de que el fallecido fungía como dirigente nacional de la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia, refrendada por la RM 013/18, que establecía su calidad de declarado en comisión al momento de la muerte de su esposo, y que por ello correspondía  el pago del 100% de sus haberes y que la causa del fallecimiento entraba en la categoría de riesgo profesional y no de riesgo común; debió existir al respecto un pronunciamiento, más aún si conforme a la jurisprudencia emitida por este Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, “…el principio de congruencia también adquiere un matiz reforzado a partir del Estado Constitucional, así lo reconoció el Tribunal Constitucional Plurinacional que desarrolló dicho principio desde dos ámbitos de acción; de un lado, dentro de cualquier proceso como unidad, delimitando las actuaciones de las partes procesales como del órgano jurisdiccional o administrativo; y de otro, en cuanto a la estructura misma de las resoluciones, situación esta última que involucra la exigencia de que, en dicho fallo, se absuelvan todos los aspectos puestos a consideración del juzgador de manera coherente y que además de ello, se establezca una relación entre los argumentos expuestos por las partes, los fundamentos argüidos por el juzgador (…) donde se incluirá la base normativa, el análisis fáctico y la parte resolutiva que deberá responder o ser el resultado del problema jurídico, analizando y considerado por dicha autoridad..” (las negrillas nos corresponden).

Por las razones anotadas, esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional establece que no se puede soslayar que el derecho a una debida fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones emitidas en cualquier ámbito de la justicia ordinaria como administrativa, es una garantía de las personas con relación a que el juzgador al momento de emitir una decisión, deba explicar y expresar de manera clara y sustentada, las razones que lo llevaron a tomar una decisión; incumbiendo por ello conceder la tutela solicitada, solamente respecto a la vulneración del derecho al debido proceso en los elementos señalados. En cuanto a la valoración de la prueba, no corresponde emitir pronunciamiento alguno dado el análisis efectuado precedentemente.

Finalmente, respecto al petitorio de la accionante con relación a que se anule el Dictamen 002/2020, y en consecuencia, se ordene a los médicos del Tribunal Médico Calificador de Revisión, que en el plazo de setenta y dos horas, emitan nuevo dictamen conforme los lineamientos constitucionales establecidos; no corresponde a la jurisdicción constitucional atender dicha solicitud por cuanto como se explicó líneas arriba, bajo el principio de subsidiariedad solamente se puede revisar la decisión de cierre y no lo determinado por las instancias inferiores; así como respecto al principio de seguridad jurídica, al no ser la acción de amparo constitucional, la vía para tutelar principios excepto cuando se encuentren vinculados a derechos, que no sucede en el presente caso; por lo que respecto a lo mencionado corresponde denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela impetrada, obró de manera correcta.