SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1569/2022-S3

En ese marco, se tiene claramente establecido que la interpretación y/o aplicación de las normas ordinarias es de exclusiva competencia de los jueces comunes y autoridades administrativas, sin que ello implique que este Tribunal no pueda abrir su competencia a fin de verificar si en esa labor interpretativa no se vulneraron derechos fundamentales, esto justamente con el objeto de velar por la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, entendida esta como el fin primordial de la justicia constitucional en el marco del control tutelar que ejerce.

En ese sentido, la SCP 1737/2014 de 5 de septiembre, luego de realizar una deconstrucción de lo desarrollado jurisprudencialmente respecto a la temática que ahora se aborda, finalmente concluyó refiriéndose a la labor que ejerce el Tribunal Constitucional Plurinacional, con el siguiente criterio: ‘…esta jurisdicción no se constituye en un mecanismo de impugnación de la labor que efectúan los jueces y tribunales ordinarios; el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede inmiscuirse en esta labor particular al estar compelido al cumplimiento de funciones diferentes (art. 196.I de la CPE), menos puede convertirse en un supra tribunal con facultades de revisar lo obrado por autoridades de otras jurisdicciones, a menos que la accionante hubiera manifestado de manera precisa una errónea valoración de la prueba (individualizando la prueba y el alejamiento de los marcos de razonabilidad y equidad), una errónea interpretación del Derecho (precisando qué normas legales fueron erróneamente interpretadas y cómo estas interpretaciones vulneran derechos fundamentales de manera puntual y concreta); o, cómo los elementos de congruencia y fundamentación han sido vulnerados al emitirse una resolución judicial’ (reiterada en las Sentencias Constitucional Plurinacionales 0416/2019-S1; 0892/2014-S4; 0705/2019-S3, entre otras).

De lo cual finalmente puede concluirse que no obstante de estar claramente delimitado que la facultad de interpretar y/o aplicar las normas del ordenamiento jurídico ordinario en sus diferentes materias y ámbitos corresponde a las autoridades judiciales y administrativas, y no propiamente a la justicia constitucional; sin embargo, ello es posible cuando en esa labor se haya advertido la vulneración de derechos y garantías previstas en la Constitución Política del Estado, para lo cual corresponde que el peticionante de tutela explique de manera clara y concreta cómo la labor de la autoridad judicial o administrativa, ya sea en la interpretación de la norma o en la valoración de la prueba, o por afectación a los elementos de fundamentación y congruencia de la resolución, vulneró los derechos fundamentales y garantías constitucionales que invoca” (las negrillas fueron añadidas).

III.2.    Análisis del caso concreto

El accionante denuncia que el Gobernador accionado al emitir la RA 552/2021 de 31 de diciembre, disponiendo confirmar la RA R.P.C 072/2021 de 17 de igual mes, por la cual el RPC del Gobierno Autónomo Departamental de Potosí, resolvió aprobar el Informe de Comisión de Calificación CITE: UOC 643/2021 y adjudicar la Licitación Pública Nacional “CONST. AULAS CAMPO DEPORTIVO Y TINGLADO UNIDAD EDUCATIVA TÚPAC KATARI DE BELÉN” al proponente Asociación Accidental Cerro Rico; vulneró su derecho al debido proceso administrativo, así como los principios de legalidad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima; debido a que se descalificó a su Empresa Constructora YUCRA, por no haber anexado al Formulario B-3 del DBC, la cotización de los precios unitarios elementales realizada por terceros proveedores, no obstante que dicha exigencia no está expresamente prevista en el numeral 19.3 del DBC; por lo que, acusa que dicha disposición fue arbitraria y erróneamente interpretada por la autoridad accionada, a fin de favorecer a terceras personas y sin existir motivo o causa legal.

Planteada así la problemática y habida cuenta que el impetrante de tutela aduce la errónea interpretación del numeral 19.3 del DBC, cuyo texto establece: “El proponente deberá presentar la cotización de precios elementales sin recargos, de todos los materiales, personal y maquinaria y/o equipo, presentado en el Formulario B-2.

La cotización y ratificación de precios elementales es obligatoria y deberá ser idéntica para todos los elementos registrados en los Análisis de Precios Unitarios de la propuesta económica contenida en los Formularios B-2” (sic).

Al respecto, a criterio del peticionante de tutela, de dicha redacción no se entendería que la cotización debía realizarse por terceros, sino que al ser una declaración jurada, se cumplía dicho requisito con la sola presentación del Formulario B-3, asumiéndose que la ratificación exigida en ese documento consistía en la refrenda firmada por el proponente. Justificando su postura en que en otros procesos de contratación en los que participó, presentó el Formulario en cuestión tal como lo hizo en la Licitación Pública Nacional “CONST. AULAS CAMPO DEPORTIVO Y TINGLADO UNIDAD EDUCATIVA TÚPAC KATARI DE BELÉN”; es decir, sin acompañar las proformas o cotizaciones de los proveedores de los insumos señalados de su propuesta, lo que, en dichas licitaciones, no ameritó observación, señalando que aquello se constituiría en una costumbre administrativa.

Sin embargo, en el informe presentado por la parte accionada, así como en la RA 552/2021, se señala que la apreciación del accionante es errada, pues más bien, el texto citado del numeral 19.3 del DBC respectivo a la precitada Licitación Pública Nacional, devela que la cotización de los precios elementales no podría realizarse sino por las empresas proveedoras por ser éstas las conocedoras de esa información, debiendo consignarse aquello en el Formulario B-3, con la exigencia de que los datos allí insertos deben ser idénticos para todos los elementos registrados en los Análisis de Precios Unitarios de la propuesta económica contenida en los Formularios B-2. Requisito  que fue cumplido por dos de las empresas proponentes, siendo una de ellas, la que logró adjudicarse la mencionada Licitación; dando a entender con ello,  que la postulación del impetrante de tutela, no pasa de ser una mera disconformidad con su descalificación.

En ese contexto, en observancia a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, y tratándose el acto lesivo de una supuesta interpretación errónea y arbitraria del numeral 19.3 del DBC de la Licitación Pública Nacional “CONST. AULAS CAMPO DEPORTIVO Y TINGLADO UNIDAD EDUCATIVA TÚPAC KATARI DE BELÉN”; es menester referir que la facultad de interpretar y/o aplicar la normativa en términos generales a un caso concreto, es una labor únicamente otorgada a la jurisdicción ordinaria, pues al Tribunal Constitucional Plurinacional no le compete ingresar a juzgar el criterio empleado por las autoridades judiciales o administrativas a tiempo de la definición de un caso o situación particular; a menos claro, que en esa actividad se evidencie la vulneración de derechos y garantías constitucionales.

Siguiendo dicho razonamiento, de la lectura del memorial de acción de amparo constitucional que se revisa, se tiene que el peticionante de tutela estima vulnerado su derecho al debido proceso administrativo, a consecuencia de una arbitraria interpretación y aplicación del referido numeral 19.3 del DBC en cuestión, mencionando que en dicha labor se inobservaron o quebrantaron los principios de legalidad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima.

Sin embargo, a más de calificar la hermenéutica administrativa de la autoridad accionada, como arbitraria y abusiva, y señalar su derecho y principios conculcados, el accionante no esgrime fundamento sobre los criterios o reglas de interpretación que fueron desconocidas u omitidas por la autoridad accionada, ni explica por qué su determinación resulta con error evidente, absurda o alejada de la lógica. Pues sustenta su demanda tutelar, únicamente en la discrepancia de criterio sobre el requisito contenido en el numeral observado, sin establecer por qué la interpretación de la aludida autoridad accionada -a partir del contenido del requisito observado y desarrollado en el DBC- sería inadmisible, fundando su denuncia en que en otros procesos de contratación no se le exigió la documental que se extrañó ahora y que motivó su descalificación.

En ese contexto, dicha situación no puede ser debatida en sede constitucional vía acción de amparo constitucional, pues a más de que no se cumplieron los requisitos para que de forma excepcional, en esta jurisdicción se pueda determinar el alcance del requisito en cuestión, aquello implicaría una invasión a la función interpretativa propia de la actividad administrativa; más aún, cuando -conforme se tiene- del informe de la autoridad accionada, y que no fue rebatido por el impetrante de tutela, en el proceso de contratación, la aprobación del DBC no ameritó impugnación ni solicitud de aclaración alguna por parte del proponente, ahora accionante, en tiempo oportuno.

No siendo posible, de otro lado, que en esta jurisdicción se ingrese a valorar cómo fueron presentadas las propuestas de las demás empresas proponentes en la Licitación Pública Nacional “CONST. AULAS CAMPO DEPORTIVO Y TINGLADO UNIDAD EDUCATIVA TÚPAC KATARI DE BELÉN”, ni mucho menos calificar si éstas, en comparación con la Empresa Constructora YUCRA -de propiedad del peticionante de tutela- cumplieron o no de la misma manera el numeral 19.3 del DBC, pues aquello indefectiblemente se encuentra relacionado con la valoración de la prueba; circunstancia que también se encuentra dentro de las auto restricciones de esta jurisdicción constitucional, cuando no se precisa la omisión indebida, o falta de razonabilidad o  equidad en el despliegue valorativo realizado y su relevancia de incidencia en la determinación asumida.

En ese mismo sentido, con relación a la Boleta de Garantía cuyo monto perdió el accionante por ser ejecutada tras la interposición de su recurso de impugnación contra la RA R.P.C. 072/2021 -por la que se lo descalificó-, cabe señalar que de acuerdo al art. 95 del DS 0181, referido a los requisitos para la presentación del recurso administrativo de impugnación, en su parágrafo II: “El recurrente adjuntará una garantía que deberá expresar su carácter de renovable, irrevocable y de ejecución inmediata, que de acuerdo con su elección, podrá ser: Boleta de Garantía y Boleta de Garantía a Primer Requerimiento, emitida a favor de la entidad convocante, en la moneda establecida para la contratación y con vigencia de treinta (30) días calendario desde la fecha de la interposición del Recurso Administrativo de Impugnación”; y, en el parágrafo III del mismo precepto legal, se dispone que de acuerdo al tipo de resolución impugnada se define el porcentaje, disponiéndose para objetar la resolución de adjudicación o de declaratoria desierta el 1%; lo que implica que de acuerdo a dicha norma, la Boleta de Garantía es un requisito para la presentación de ese recurso, y ante la confirmación de la resolución emitida por el RPC o el RPA o de haberse desestimado el recurso, la MAE instruirá en cada caso y cuando así corresponda, su ejecución dentro del marco de lo establecido por el art. 103 del DS 0181.

Por lo mismo, no es viable que en esta jurisdicción y en ese contexto normativo, se ingrese a analizar dicha circunstancia,  al haberse denunciado su ejecución como el acto constitutivo de lesión a su derecho invocado.

III.3.  Otras consideraciones

Resuelta como se encuentra la problemática planteada, este Tribunal no puede soslayar la actuación de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, con relación al debido proceso constitucional respecto al señalamiento de la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, que fue fijada y celebrada inicialmente el 24 de febrero de 2021, pero se suspendió a su conclusión, a fin de convocar a un Vocal dirimidor para que defina el caso ante la divergencia de criterio de los Vocales que la conformaban, conforme se detalla en el apartado I.2 de este fallo constitucional. Realizándose nuevamente dicho acto procesal el 2 de marzo de ese año, a fin de dictar la Resolución 022/2022 remitida en revisión.

Al respecto cabe manifestar que, como se entendió en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0335/2020-S3 de 23 de julio y 0575/2020-S3 de 23 de septiembre, la convocatoria para una Vocal o un Vocal para la definición del caso, en la culminación de la audiencia, debe considerar lo preceptuado en el art. 36.7 del Código Procesal Constitucional (CPCo); es decir, no incurrir en recesos prolongados en la tramitación de dicho acto procesal, y menos aún suspenderse, pues la decisión a asumirse debe ser dictada en dicho actuado pudiendo incluso habilitarse horas extraordinarias.

En ese marco legal, respecto precisamente a la convocatoria de Vocales dirimidores en acciones tutelares, la SCP 0322/2018-S1 de 16 de julio, dentro de un caso similar manifestó: “…los Vocales miembros de la Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, al no hallar consenso en su determinación decidieron convocar a un Vocal dirimidor a efectos de definir con su voto la problemática planteada, disponiendo para ello la suspensión de la audiencia y fijando la realización de otra (…) contraviniendo con ello lo establecido en el art. 36.7 del Código Procesal Constitucional (CPCo) que establece que ‘En el desarrollo de la audiencia no podrán decretarse recesos hasta dictarse la correspondiente resolución. Para concluir la audiencia podrán habilitarse, si es necesario, horas extraordinarias’ , aspecto que en el presente caso fue inobservado, por cuanto al suscitarse esta paridad de criterios en cuanto a la resolución del caso, lo que correspondía era que en efecto se convoque a un Vocal dirimidor, pero no suspendiendo la audiencia, no siendo un justificativo válido el aducir que dicha autoridad debía conocer el acta de audiencia, cuando perfectamente pudo participar de la misma una vez convocado, y dirimir en dicho actuado la problemática suscitada, habilitando para ello de ser necesario horas extraordinarias a fin de que en la misma audiencia se cuenta con una decisión final, ello en consideración no solo de la norma precedentemente citada, sino también teniendo en cuenta la naturaleza de la acción de amparo constitucional…”.

A partir de dicha jurisprudencia se evidencia y confirma el criterio en sentido que, una vez sustanciada la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional u otra acción de defensa, la misma culmina con la emisión de la respectiva resolución, y en caso de no presentarse paridad de criterio, corresponderá convocar en el acto a la Vocal o el Vocal dirimidor de la siguiente Sala Constitucional, quien debe acudir de inmediato al señalado actuado. Ello, en observancia a la naturaleza jurídica de las acciones tutelares destinadas a la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales así como en consideración de los principios de celeridad y concentración establecidos por el art. 3 del CPCo. Ahora bien, cabe aclarar al respecto, que pueden suscitarse también situaciones excepcionales en las que exista imposibilidad real y objetiva de continuar con el desarrollo de la audiencia en el mismo día, supuesto en el que podrá realizarse la audiencia al día siguiente, previa justificación motivada y sustentada de las razones que impelen a ello.

En consecuencia, en el caso que nos ocupa, al haberse determinado la suspensión de la audiencia a efectos de la convocatoria de un Vocal dirimidor, los Vocales de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, no observaron la norma pertinente incurriendo en dilación en el trámite al reprogramarla para otra fecha, que inclusive ni siquiera fue inmediata.

Por las razones expuestas precedentemente, corresponde llamar la atención a los Vocales de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, conformada -ante la falta de quórum como se tiene a fs. 61- en este trámite procesal por Gonzalo Flores Céspedes y Juan Carlos Mendoza García -Vocal de su similar Segunda- por incumplimiento de la norma procesal y el debido proceso constitucional.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y los arts. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; y, 44.2 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: REVOCAR en todo la Resolución 022/2022 de 2 de marzo, cursante de fs. 165 a 168 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y, en consecuencia:

1°  DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

2°  Llamar la atención a Gonzalo Flores Céspedes y Juan Carlos Mendoza García, Vocales de la Sala Constitucional Primera y Segunda respectivamente del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca -el segundo de los nombrados convocado por falta de quórum para resolver la presente acción de amparo constitucional-, por inobservancia del debido proceso constitucional conforme se tiene explicado en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO