SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0206/2022-S3

Por su parte la SCP 1387/2016-S3 de 2 de diciembre, sostuvo que: “…el elemento de la ‘afectación’, incluido en el art. 134.II de la CPE, que debe ser entendido -para efectos de la acción de cumplimento- como la amenaza o lesión mediata o indirecta al o los accionantes; esto en razón a que la norma se constituye en un elemento abstracto que solo provocará efectos en el mundo material a través de su cumplimiento mediante actos concretos de la administración pública, lo que a su vez implica que el pretendido cumplimiento de la norma, vía la presente acción, no necesariamente garantizará de manera directa la restitución de los derechos y garantías o la cesación de la amenaza a los mismos, como ocurre con los alcances de la acción de amparo constitucional.

En el marco de esta definición, el elemento ‘afectación’ debe ser observado en dos dimensiones y momentos procesales distintos:

a)  En un primer momento, como elemento formal de admisibilidad, estaría relacionado con la legitimación activa, esto es a efectos de determinar que quien acciona sea efectivamente un afectado por la omisión al deber de cumplimiento normativo, sin que ello niegue, por supuesto, la posibilidad de que los efectos de la resolución se amplifiquen a un número indeterminado de personas, considerando precisamente el carácter general de la Ley cuyo cumplimiento se pretende. Resulta evidente que, el componente de acreditación de legitimación, como condición de admisibilidad, es inherente a la creencia de verse afectado tanto por el incumplimiento de un mandato normativo de hacer como por la renuencia de la autoridad obligada a su cumplimiento, sin que su simple afirmación sea suficiente para considerarla acreditada, motivo por el que la fundamentación exigible es inherente a la afectación y el interés que se tiene para actuar; y,

b) En un segundo momento -superada la fase de admisibilidad-, como elemento de fondo para la decisión, dimensión en la que la compulsa de la ‘afectación’ deberá considerar tres cuestiones: 1) Conforme se expresó en la jurisprudencia precedente, el espectro protectivo de la acción de cumplimiento se amplía de manera indirecta o mediata al amparo a derechos y garantías, que es precisamente lo que justifica la intervención de esta jurisdicción en su resolución, evitando de esta forma caer en un mero control de legalidad que en cualquier caso rebasaría su ámbito de actuación; 2) Que la vinculación mediata o indirecta a derechos y garantías no muta o afecta ni el objeto ni los efectos de esta acción, que es el cumplimiento de una norma incumplida; y, 3) El carácter concreto y no abstracto de esta acción, toda vez que es el propio constituyente el que ha establecido la concurrencia de un elemento fáctico en la discusión, traducido en el concepto de ´afectación’, antes desglosado.

Precisamente, el componente de afectación por la omisión del incumplimiento de una disposición constitucional o de la ley, conforme prevé el art. 65.1 del CPCo, no solo supone la exigencia de suficiente acreditación de legitimación activa por parte de las personas naturales o jurídicas accionantes, sino que tal exigencia constituye un vínculo entre la petición de cumplimiento del mandato normativo por la autoridad competente, la tutela que debe ser concedida o denegada por el Juzgado o Tribunal de Garantías conforme a las normas comunes de procedimiento en acciones de defensa previstas por el art. 36.8 del CPCo y la afectación vinculada a la exigencia de cumplimiento de la normativa por parte de una o un servidor público, sin que esto suponga la petición ni tutela directa de derechos y garantías constitucionales, en razón de su propia naturaleza jurídica que es inherente al sistema de garantías que identifica a la acción de cumplimiento como medio de defensa del ordenamiento jurídico.

En este marco de análisis, en la delimitación del objeto procesal y en la sustanciación de fondo de la acción de cumplimiento, deben considerarse dos elementos centrales:

i)   La norma cuyo cumplimiento se extraña y pretende vía acción de cumplimiento, debe contener, conforme la jurisprudencia señalada, determinadas características previstas en la jurisprudencia de este Tribunal, exigiéndose de ella un mandato vigente, cierto y claro, que no debe estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, debe ser ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento; y,

ii) La acreditación suficiente de la existencia de la afectación que sufra el o los accionantes a causa de la omisión al cumplimiento de la norma, en los alcances conceptuales que la presente resolución atribuye al término.

A partir de ello, la labor hermenéutica de este Tribunal se circunscribirá a determinar, entre otras cosas, la relación o el vínculo que exista entre la omisión al cumplimiento normativo argüida y la afectación previamente acreditada, que tratándose de una acción de cumplimiento deberá ser, necesariamente, mediata o indirecta.

La inconcurrencia de cualquiera de estos dos elementos, además de la inexistencia de la relación o vínculo antes señalado, derivaría en la denegatoria de la acción planteada” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia que las autoridades ahora accionadas incumplieron lo dispuesto en el art. 88 del Reglamento, Modificación y Actualización a la Ley de Inscripción de Derechos Reales -DS 27957 de 24 de diciembre de 2004-, concordante con los arts. 3 y 80 del mismo Reglamento; puesto que, no designaron a funcionarios judiciales subalternos en la Oficina de DD.RR. del Distrito Judicial de Oruro.

Alega que en el Distrito Judicial de Oruro, diariamente desde la madrugada, las personas que deben ejecutar trámites en la Oficina de Derechos Reales realizan filas interminables para ser atendidos, asistiendo incluso un día antes para obtener la ficha para la atención respectiva, esta deficiente prestación del servicio se debe a la falta de personal; puesto que, dicha Oficina solamente contaría con cinco funcionarios para atender a miles de personas que requieren efectuar sus trámites en dicha institución, situación que ocasiona un malestar generalizado en el citado departamento. Ante la referida situación, señala que el Tribunal Departamental de Justicia del indicado departamento en distintas oportunidades solicitó la designación de funcionarios judiciales en acefalías, sin obtener respuesta de las autoridades hoy accionadas, motivo por el cual la Sala Plena de ese Tribunal autorizó la interposición de la presente acción de cumplimiento señalando que la falta de atención en la Oficina de DD.RR. daña la imagen institucional del Órgano Judicial.

Ahora bien, de la revisión de antecedentes que cursan en obrados, se tiene que mediante diferentes Notas presentadas desde agosto de 2020 hasta marzo de 2021, el Registrador de Derechos Reales de Oruro -hoy tercero interesado-, solicitó y reiteró a la parte ahora accionada, se gestione la designación de personal para cubrir las acefalías en la Oficina de DD.RR. de ese Distrito Judicial, advirtiendo de los constantes reclamos y largas filas en esa entidad debido a la falta de personal, señalando además que se verán imposibilitados de seguir atendiendo los distintos trámites por encontrarse trabajando desde hace meses con menos de la mitad del personal (Conclusión II.1.).

Asimismo, considerando que de acuerdo a lo previsto por el art. 66.2 del CPCo para la procedencia de la acción de cumplimiento, es inexcusable que el accionante previamente haya reclamado de manera documentada a la parte hoy accionada, el cumplimiento legal del deber omitido; de la revisión de antecedentes se advierte la emisión de los Acuerdos de Sala Plena 006/2021 de 21 de enero y 008/2021 de 1 de febrero, por los cuales, la Sala Plena del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, acordó reiterar al Pleno del Consejo de la Magistratura la designación inmediata de las doce acefalías existentes en la Oficina de DD.RR. del Distrito Judicial del citado departamento y alterativamente la interposición de una acción de cumplimiento (Conclusiones II.2. y II.4.); no obstante, no se presentó prueba documental que muestre que el accionante hubiera solicitado a las autoridades ahora accionadas el cumplimiento del deber omitido.

De igual manera, se advierte que Juan Villarroel Cardozo -ahora tercero interesado- junto a otros abogados de la ciudad de Oruro, presentaron a la Encargada Distrital del Consejo de la Magistratura de Oruro, la Nota de 20 de enero de 2021, presentada el 8 de febrero de ese año, solicitando la apertura de una ventanilla única y exclusiva para abogados (Conclusión II.5.) y no así la designación de personal para la Oficina de DD.RR. del referido departamento.

Por su parte, las autoridades hoy accionadas señalaron que de su parte no existió negligencia o renuencia en el cumplimiento de su obligación de designar personal subalterno para la Oficina de DD.RR. de Oruro, establecida en la parte final del art. 88 del Reglamento, Modificación y Actualización a la Ley de Inscripción de Derechos Reales, siendo más bien los servidores públicos contratados quienes no son constantes en la relación laboral y presentan su renuncia a los pocos días de ejercer funciones o incluso sin previo aviso dejan de asistir a su fuente laboral. Al respecto, de acuerdo a los documentos adjuntos a la acción de cumplimiento, se advierte que el Consejo de la Magistratura, entre el 30 de noviembre de 2020 al 29 de marzo de 2021; es decir, antes de la citación con esta acción de defensa a las autoridades ahora accionadas, realizada el 5 de abril del mismo año -fs. 121 y vta.-, emitió diferentes memorandos por los cuales se realizó la asignación provisional de funciones para personal de la Oficina de DD.RR. de Oruro, a los cargos de Técnico III, Técnico IV y Auxiliar I, correspondientes a los ítems 3503, 3506, 3507, 3509, 3510 y 3513; además de la contratación de seis funcionarios en los cargos de Técnico IV mediante la suscripción de contratos eventuales; asimismo, mediante CITE U.N.E.E.J./CM-CP 578/2021 y CITE U.N.E.E.J./CM-CP 559/2021, ambas de 22 de marzo, se solicitó al Encargado de RR.HH. de ese Consejo, la verificación de cumplimiento de perfil para las designaciones en los ítems 3512 -Challapata-, 3505, 3508 y 3481 (Conclusiones II.6., II.7. y II.8.).

En ese contexto, corresponde hacer referencia a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, que con relación al elemento de afectación previsto en el art. 134.II de la CPE, señaló que la acción de cumplimiento podrá ser interpuesta por toda persona natural o colectiva que sea afectada de manera efectiva por el incumplimiento de un deber omitido vinculado con un mandato referente a la satisfacción de derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Política del Estado o la Ley, elemento que debe ser observado en dos dimensiones y momentos procesales distintos: el primero al momento de la admisión de la acción de cumplimiento, como elemento formal de admisibilidad relacionado con la legitimación activa; y el segundo, superada la fase de admisibilidad como elemento de fondo para la decisión.

En ese sentido, en el presente caso, estando superada la fase de admisibilidad, corresponde analizar el cumplimiento del elemento de afectación que faculte al accionante para interponer la presente acción de cumplimiento; al respecto, conforme a la jurisprudencia mencionada anteriormente, el análisis de dicho elemento para la emisión de la decisión a efecto de conceder o denegar la tutela solicitada, debe considerar tres cuestiones, siendo la primera:“…el espectro protectivo de la acción de cumplimiento, que se amplía de manera indirecta o mediata al amparo a derechos y garantías, que es precisamente lo que justifica la intervención de esta jurisdicción en su resolución”.

Conforme a lo señalado, resulta necesario que la acción de cumplimiento sea interpuesta por la persona natural o colectiva que efectivamente sea afectada por la omisión al deber de cumplimiento normativo, debiendo al efecto considerarse que la protección que brinda esta acción tutelar se amplía de manera indirecta o mediata al amparo de derechos y garantías constitucionales, teniendo en ese sentido, quien acciona, la obligación efectuar una exposición clara y concreta respecto a los motivos por los que considere que la norma omitida le estaría afectando, debiendo incluso acompañar prueba suficiente.

No obstante la mencionada jurisprudencia constitucional, en el caso en análisis se advierte que el accionante interpuso la presente acción de cumplimiento, en su condición de Presidente del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, alegando solamente que la situación inhumana por las interminables filas de usuarios generada por la falta de personal en la Oficina de DD.RR. del citado departamento, ocasiona un daño grave a la imagen institucional del Órgano Judicial en ese Distrito Judicial, vulnerando los derechos de acceso a la justicia, a ser oído y a la petición, de los usuarios que acuden a dicha Oficina; es decir, se interpuso la presente acción de defensa con el único argumento de la vulneración de los mencionados derechos, sin considerar que esa vulneración o amenaza de vulneración indirecta, no le afecta al accionante, tal es así que no explicó de qué manera sus derechos constitucionales se ven o podrían verse afectados con el incumplimiento al deber omitido en el que se denuncia incurren las autoridades hoy accionadas, señalando más bien la amenaza de derechos de terceras personas, en este caso de los usuarios de los servicios que debe prestar la Oficina de DD.RR. del referido departamento; por consiguiente, considerando que conforme a la jurisprudencia citada, la acción de cumplimiento tiene carácter concreto -otorgado por el elemento de afectación- y no abstracto, y no se advierte que el accionante acredite la afectación real o efectiva que le ocasiona la supuesta omisión de las autoridades ahora accionadas del cumplimiento del deber de designación de personal subalterno en la Oficina de DD.RR., previsto en el art. 88 del Reglamento, Modificación y Actualización a la Ley de Inscripción de Derechos Reales: por lo que, en consecuencia corresponde denegar la tutela solicitada.

Incumbe además señalar con relación a lo ya expuesto, que el argumento del accionante de vulnerarse la imagen del Órgano Judicial por el supuesto incumplimiento del deber omitido por las autoridades hoy accionadas, no justifica la amenaza de vulneración de derechos constitucionales; puesto que, la Constitución Política del Estado, reconoce el derecho a la imagen propia, como un derecho civil, no así institucional; asimismo, siendo el Consejo de la Magistratura parte del Órgano Judicial, no corresponde solicitar el cumplimiento de sus deberes mediante una acción de cumplimiento interpuesta por un Tribunal que forma parte del mismo Órgano, precisamente por formar parte de la institución que incluye o aglomera a la repartición que debe cumplir el deber omitido, debiendo en todo caso, gestionarse acciones internas de corrección, o incluso como señaló la misma Sala Plena del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, acudiendo al Ministerio de Justicia como instancia de control, o dependiendo la pertinencia, al Tribunal Supremo de Justicia.

De igual manera, si bien Juan Villarroel Cardozo -ahora tercero interesado-, acreditó la afectación o el perjuicio por la falta de designación oportuna de personal en la Oficina de DD.RR. de Oruro; no obstante, actuó en la presente acción de defensa como tercero interesado sin que pueda de oficio procederse a cambiar esa condición por la de accionante, ya que significaría una modificación excesiva en el trámite de la acción de cumplimiento, siendo otra persona quien la interpuso; asimismo, no adjuntó prueba documental que demuestre haber reclamado previamente el cumplimiento legal del deber omitido.

Finalmente, conforme al razonamiento expuesto anteriormente, con relación a la problemática concreta, al no haberse acreditado de manera clara, concreta y razonable la afectación o legitimación activa del accionante para interponer la presente acción de cumplimiento, corresponde denegar la tutela solicitada.

Sin embargo, de lo expuesto precedentemente, tomando en cuenta el alcance de la concesión parcial de la tutela dispuesta por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro -mediante Resolución 24/2021- que se entiende ocasionó efectos jurídicos, fácticos y materiales ante el cumplimiento inmediato de la referida Resolución -dispuesta por el art. 40 del CPCo, que señala: “Las resoluciones determinadas por una Jueza, Juez o Tribunal en Acciones de Defensa, serán ejecutadas inmediatamente, sin perjuicio de su remisión, para revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional…” (las negrillas nos corresponden)-; respecto a la designación de tres funcionarios subalternos para la Oficina de DD.RR. del indicado departamento dentro del plazo de tres días -conforme fue dispuesto-, entendiendo, que el retrotraer o modificar dicha determinación perjudicaría en el objetivo de la misma; es decir, garantizar la continuidad del servicio prestado a los usuarios de la citada Oficina; por lo que resulta pertinente hacer alusión a lo dispuesto en la SC 0595/2010-R de 12 de julio, respecto al dimensionamiento de los efectos de la Sentencia, que determinó que: “…no obstante, en atención a la facultad previsora el Tribunal Constitucional, puede dimensionar los efectos de la Sentencia Constitucional, y de acuerdo a las circunstancias del caso y de manera excepcional toma determinaciones de tal manera que no se genere inseguridad jurídica”; en consecuencia, precautelando el interés de los usuarios que realizan diferentes trámites en la Oficina de DD.RR. del citado departamento, y sobre todo garantizar la continuidad en el servicio prestado en la mencionada Oficina, siendo necesario para el cumplimiento de ese objetivo la contratación de personal para los cargos que se encuentren en acefalía, conforme el razonamiento asumido por la referida Sala, corresponde en este caso en particular, dimensionar los efectos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, con la finalidad de no dejar sin efecto la designación de tres funcionarios subalternos en la Oficina de DD.RR. del indicado departamento, determinación asumida en la Resolución 24/2021 emitida por la citada Sala.

Por otro lado, en cuanto a la “ampliación” de la presente acción de defensa, efectuada en la audiencia pública de consideración de la misma, referida a solicitar que se disponga que el Consejo de la Magistratura también designe o complete las acefalías de conciliadores, jueces, abogado auditor o economista, administrador de sistemas informáticos, y se exhorte a la creación de nuevos ítems para personal subalterno en la Oficina de DD.RR.; conforme refirieron los Vocales Constitucionales, en dicha audiencia, no pueden alegarse hechos nuevos que no fueron planteados en la acción tutelar interpuesta; puesto que, ello vulnera el derecho a la defensa de la parte ahora accionada; por consiguiente, sobre las nuevas alegaciones introducidas en audiencia, que no están vinculadas al objeto específico de la presente acción de cumplimiento y por consiguiente no constituyen una ampliación de la misma, no corresponde efectuar ningún análisis, debiendo sobre tales solicitudes denegarse la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de manera parcialmente incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 24/2021 de 6 de abril, cursante de fs. 253 a 263 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro; y, en consecuencia:

1° DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los fundamentos expuestos en esta Sentencia Constitucional Plurinacional; y,

2° Dimensionar los efectos del presente fallo constitucional en cuanto a la determinación de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, de ordenar a la Sala Plena del Consejo de la Magistratura compuesta por las autoridades hoy accionadas la designación de tres funcionarios en la Oficina de Derechos Reales del citado departamento, para garantizar el trabajo continuo e ininterrumpido en dicha Oficina, dimensionamiento que responde a las razones expuestas en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA