SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0125/2022-S1
Fecha: 25-Abr-2022
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0125/2022-S1
Sucre, 25 de abril de 2022
SALA PRIMERA
Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
Acción de amparo constitucional
Expediente: 38957-2021-78-AAC
Departamento: Beni
En revisión la Resolución 01/2021 de 3 de marzo, cursante de fs. 88 a 91 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Heberth Saúl Alcázar Pantoja contra Wilmer Endara Pérez, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Riberalta del departamento del Beni.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 18 y 23 de febrero de 2021, cursantes de fs. 46 a 51 vta.; y, 53, el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Ingresó a trabajar al Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta del departamento del Beni como consultor en línea, desde el 13 de julio de 2018 hasta el 31 de diciembre del mismo año; posteriormente, el 12 de febrero de 2019 fue contratado como Responsable del Complejo Integral de Residuos Sólidos de Riberalta, cargo que desempeñó hasta el 11 de diciembre de 2019, fecha en la cual fue desvinculado mediante memorándum de agradecimiento de servicios, no obstante haber informado que tenía derecho a la inamovilidad laboral, debido a que su cónyuge se encontraba en estado de gestación.
Ante esa situación, el 16 de diciembre de 2019, acudió ante el Ministerio de Trabajo para hacer prevalecer sus derechos como trabajador y padre progenitor, con hijo en gestación en ese momento, pidiendo su reincorporación ante el despido injustificado, presentando la denuncia correspondiente, situación que debido a la pandemia por el coronavirus (COVID-19) que atravesaba el mundo y con la suspensión de actividades, se vio prolongada su solicitud.
Posteriormente, el Jefe Regional del Trabajo de Riberalta dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, emitió la Conminatoria 01/2020 de 14 de enero, por la que conminó e instruyó al Gobierno Autónomo Municipal antes señalado para que procediera a la inmediata reincorporación laboral del ahora impetrante de tutela, más el pago de salarios adeudados, desde el momento del ilegal despido y demás derechos que correspondan actualizados al momento de su reincorporación; empero, hasta la fecha de presentación de esta acción tutelar, denuncia que no ha sido reincorporado a su fuente laboral, suprimiendo y lesionando de esa manera el Alcalde ahora demandado sus derechos y garantías constitucionales.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Considera lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la vida, a la salud y a la maternidad segura, citando al efecto los arts. 46, 48, 49 y 62 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita que se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia se disponga el cumplimiento inmediato de la Conminatoria 01/2020 de 14 de enero, más el pago de salarios devengados desde el momento en que estos fueron suspendidos y demás derechos que le corresponden, sea con costas, daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías
La audiencia pública de consideración de la acción de amparo constitucional, se realizó el 3 de marzo de 2021, según consta en acta cursante de fs. 86 a 87, produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
El peticionante de tutela, a través de su abogado, ratificó íntegramente los términos de su demanda de tutela, seguidamente aclaró que contra la solicitud de conminatoria antes referida se interpusieron los recursos de revocatoria y jerárquico, habiendo sido confirmada la conminatoria emitida por la Jefatura del Trabajo.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Wilmer Endara Pérez, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta del departamento del Beni, representado legalmente por Boris Luis Rodríguez Maldonado, mediante informe cursante de fs. 68 a 71 vta., y en audiencia señaló: a) El ahora demandante de tutela soslayó el principio de inmediatez que rige la acción de amparo constitucional; toda vez que, debió plantear su demanda tutelar una vez que fue notificada e incumplida la resolución de Conminatoria 01/2020 de 14 enero, sin importar que el ente municipal haya activado los recursos de impugnación, por consiguiente dejó transcurrir el plazo de seis meses para interponer la presente acción; b) El impetrante de tutela prestó sus servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta del departamento antes referido como Responsable del Complejo Integral de Residuos Sólidos de Riberalta; por lo que, el mismo se encontraba dentro de la clasificación de funcionarios de libre nombramiento, en el cual no se aplica la inamovilidad laboral. El accionante asevera tener inamovilidad laboral por ser supuestamente progenitor de un hijo en gestación, sin embargo se podrá evidenciar que éste hábilmente reconoció un supuesto hijo mediante documento privado después de su desvinculación incumpliendo los requisitos establecidos en el art. 3 del Decreto Supremo (DS) 0012 de febrero de 2019; c) La justicia constitucional no se encuentra habilitada para determinar la dimensión ni la cuantía de los pagos por salarios devengados, así fue establecido en la SCP 0244/2015-S3 de 20 de marzo; motivos por los cuales, solicita denegar la tutela.
I.2.3. Intervención del Tercero interesado
Wilmer Miranda Cartagena, Inspector del Trabajo, en audiencia, expresó que ratifica in extenso el contenido de la conminatoria emitida.
I.2.4. Resolución
La Jueza Pública Civil y Comercial y de Familia Tercera de Riberalta del departamento del Beni, mediante Resolución 01/2021 de 3 de marzo, cursante de fs. 88 a 91 vta., denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: 1) Una vez despedido el trabajador el 11 de diciembre de 2019, obtuvo la conminatoria de reincorporación a su fuente laboral, que dispuso su inmediata reincorporación, la misma que fue incumplida por el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta antes referido -ahora institución demandada- con la que fue notificado el 14 de enero de 2020; 2) Sin embargo, la acción de amparo constitucional fue presentada el 18 de febrero de 2021, conforme a la carátula y registro del Sistema Integrado Registro Judicial, advirtiéndose que la presentación estuvo fuera del plazo de seis meses para cumplir el principio de inmediatez; por lo que, el accionante no puede pretender que se active la jurisdicción constitucional para la protección de sus derechos, luego de haber precluido su derecho para accionar en esta vía, lo contrario implicaría desconocer la naturaleza y los principios rectores de esta acción.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante Conminatoria 01/2020 de 14 de enero, el Jefe Regional del Trabajo de Riberalta dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, determinó la reincorporación laboral de Heberth Saúl Alcázar Pantoja -ahora demandante de tutela- disponiendo se proceda a la inmediata reincorporación, más el pago de los salarios adeudados, desde el momento de su ilegal despido y demás derechos sociales que correspondan a favor del trabajador actualizados al momento de su reincorporación (fs. 12 a 18 vta.).
II.2. Cursa la Resolución de Revocatorio 001/2020 de 18 de febrero, pronunciada por el Jefe Regional del Trabajo de Riberalta dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de la cual confirmó la Conminatoria de Reincorporación 01/2020 de 14 de enero (fs. 20 a 24).
II.3. Se tiene la Resolución Ministerial 753/20 de 28 de diciembre de 2020, dictada por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dentro del recurso jerárquico interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta del departamento del Beni; mediante la cual, resolvió confirmar totalmente la Resolución Administrativa 001/2020 de 18 de febrero y consecuentemente confirma totalmente la Conminatoria 01/2020 de 14 de enero (fs. 42 a 44 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denunció la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la vida, a la salud y a la maternidad segura, debido a que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta del departamento del Beni, procedió a desvincularlo de su fuente laboral, sin considerar el estado de gravidez de su cónyuge; hecho que motivó que acudiera a la Jefatura Regional del Trabajo de Riberalta, quien emitió la Conminatoria 01/2020 de 14 de enero; empero, a pesar de haber sido notificado el ahora demandado, no cumplió con dicha Resolución; razón por la cual, solicita se conceda tutela; y, en consecuencia se disponga el cumplimiento inmediato de la Conminatoria 01/2020 antes señalada, más el pago de salarios devengados desde el momento en que estos fueron suspendidos y demás derechos que le corresponden, sea con costas, daños y perjuicios.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela, para el efecto se analizarán los siguientes temas: i) Sobre la Doctrina de unificación jurisprudencial respecto al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional; ii) Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante incumplimiento de las conminatorias de reincorporación; y, iii) Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional
En todos los casos en los que se denunciaron despidos ilegales, como el incumplimiento de las Resoluciones de Conminatoria de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, este despacho siempre tuvo como uno de sus principales objetivos el tratar de materializar los derechos fundamentales a la estabilidad laboral y el derecho al trabajo, en beneficio de las trabajadoras y los trabajadores, disponiendo el cumplimento integral de las conminatorias de reincorporación laboral, que se vieron reflejados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0016/2018-S2 de 28 de febrero, 0814/2018-S2 de 11 de diciembre, 0985/2019-S2 de 21 de octubre (cumplimiento integral de conminatoria), como también en los Votos Disidentes a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0318/2018-S2 de 9 de julio, 0214/20018-S2 de 22 de mayo, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0260/2019-S2 de 21 de mayo y 0789/2018-S2 de 26 de noviembre, entre otras.
Lo que implica que siempre hubo una actitud consecuente sobre la necesidad de tutelar los derechos de estabilidad laboral y al trabajo, mediante la aplicación del estándar más alto de protección tal y como lo estableció la SCP 0814/2018-S2 de 11 de diciembre, que sistematizó y contextualizó la línea jurisprudencial sobre este tema en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012 y 1608/2012, 0016/2018-S2, 0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2.
Posteriormente, con el objeto de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Constitución Política del Estado, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en Sala Plena, a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:
1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:
1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;
1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;
1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;
1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;
1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,
1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.
(…)
A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso (…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:
1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones (…)
La Resolución de Doctrina Constitucional ratificó las líneas jurisprudenciales garantistas emitidas por este despacho por medio de sus Sentencias y Votos Disidentes, precitados anteriormente, lo que implica que la unificación de jurisprudencia vincula al mismo Tribunal Constitucional Plurinacional a materializar los derechos fundamentales de los trabajadores, aplicando los entendimientos más favorables y con el estándar más alto de protección, reconociendo que estos derechos tienen un carácter progresivo en su protección e implementación dentro de nuestro ordenamiento jurídico, principios que no tienen un techo en su aplicación y que siempre se buscará la manera más efectiva de tutelar los derechos fundamentales.
III.2. Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral
El 1 de mayo de 2006 se dictó el DS 28699, que en sus arts. 10 y 11, establece la posibilidad que cualquier persona que se encuentre sometida al régimen laboral y crea que fue injustamente despedida o alejada de su fuente laboral -salvo las causas de despido previstas por el art. 16 de la LGT, pueda acudir ante el ahora Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reclamando su derecho a la estabilidad laboral o el pago de beneficios sociales; en contraposición al derogado art. 55 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, que permitía libremente rescindir los contratos de trabajo.
Posteriormente, el 1 de mayo de 2010, se emitió el DS 0495, que en su Artículo Único modificó el parágrafo III del art. 10 del DS 28699, señalando:
En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo (las negrillas son nuestras).
Además, incluyó los parágrafos IV y V, con los siguientes textos: “IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y (únicamente) podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución”; se aclara que la palabra únicamente fue declarada inconstitucional por la SCP 0591/2012 de 20 de julio[1]. Por su parte, el parágrafo V indica: “V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral” (las negrillas de ambos textos normativos son incorporadas); se entiende que esto ocurre en la fase de la conminatoria.
Por su parte, la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la aplicación del DS 0495, en su art. 3 refiere:
ARTÍCULO 3.- (Acciones Constitucionales).
Ante el incumplimiento de la Reincorporación instruida, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral (las negrillas y el subrayado son incorporadas).
Vale decir, que ante la inobservancia del plazo para que un empleador ejecute una resolución de reincorporación de un trabajador a su fuente laboral, éste último puede acudir directamente a la jurisdicción constitucional, en procura de la reparación de los derechos que considere afectados.
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en numerosas oportunidades se pronunció sobre el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, señalando que en estos casos procede directamente la acción de amparo constitucional.
Así, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 de 4 de mayo y 0177/2012 de 14 de mayo, establecen que debe hacerse abstracción del principio de subsidiariedad en aquellos casos en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente laboral ante un despido sin causa legal justificada, con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto que estas entidades, una vez establecido el retiro injustificado, conminen al empleador la reincorporación inmediata, en los términos previstos por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010; y ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; efectivamente, la señalada SCP 0177/2012, tuvo el siguiente razonamiento en el Fundamento Jurídico III.3:
1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.
2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir, interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada.
3) En aquellos casos en que la trabajadora o trabajador, fuera sometido a un proceso interno dentro el cual se determine su despido por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT y art. 9 del DR, en su caso por vulneración a su Reglamento Interno, el procedimiento previsto por el DS 0495, no será aplicable; debiendo la trabajadora o trabajador, que estime que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar la correspondiente demanda de reincorporación ante la judicatura laboral (las negrillas y el subrayado nos corresponden).
Por lo referido, las conminatorias de reincorporación emitidas por las jefaturas departamentales o regionales de trabajo, deben ser cumplidas de manera obligatoria, sin perjuicio que puedan ser impugnadas por el empleador o parte patronal en la vía administrativa o judicial; no obstante, mientras se suscite dicho aspecto, la conminatoria pronunciada debe ser ejecutada con la finalidad de resguardar los derechos constitucionales de los trabajadores, otorgándoles seguridad jurídica y estabilidad laboral, siendo posible en caso de inobservancia, la formulación de una acción de amparo constitucional, para la restitución de los derechos lesionados.
Por otra parte, en los casos que este Tribunal concedió la tutela ante incumplimiento de conminatorias de reincorporación, también se pronunciaba sobre los sueldos devengados y otros beneficios sociales establecidos por ley, por entender, que forman parte de la reparación que debe brindar la justicia constitucional ante la lesión a los derechos fundamentales.
En ese sentido, por ejemplo, la SCP 0177/2012, aprobó la resolución del Tribunal de garantías que concedió la tutela y dispuso la cancelación de los sueldos devengados y demás beneficios sociales. De manera expresa, la SCP 1608/2012 de 24 de septiembre, entre otras, luego de conceder la acción de amparo constitucional, dispuso la cancelación de sueldos devengados.
No obstante lo anotado precedentemente, la SCP 0083/2014-S3 de 27 de octubre, refirió que la jurisdicción constitucional no puede dimensionar el alcance de los sueldos devengados y otros beneficios, bajo el argumento que son las autoridades administrativas o judiciales las que deben realizar dicha labor; entendimiento que fue reiterado por la SCP 1130/2017-S3 de 31 de octubre, entre otras.
Al respecto, posteriores Sentencias Constitucionales Plurinacionales, entre ellas, la SCP 0016/2018-S2 y la SCP 0028/2018-S2, ambas de 28 de febrero, confirmaron las Resoluciones emitidas por los Tribunales de garantías que concedieron la tutela y dispusieron la cancelación de los sueldos devengados y demás beneficios sociales.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2, ambas de 15 de marzo, hizo extensiva la tutela al pago de sueldos devengados y beneficios sociales, que la ley establece desde el día de su desvinculación ilegal.
Efectuada la contextualización jurisprudencial anterior, debe recordarse que una de las características de los derechos humanos contenida en el art. 13.I de la Constitución Política del Estado (CPE), es su progresividad, que implica, por una parte; que los derechos humanos reconocidos en la Norma Suprema y en los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos, no son un catálogo cerrado, sino que, de manera permanente se amplían en cuanto al reconocimiento de nuevos derechos, como también se desprende de la cláusula abierta prevista en el art. 13.II de la referida CPE.
Por otra parte, el principio de progresividad, supone que las conquistas alcanzadas respecto a un derecho ya sea a nivel normativo o jurisprudencial, no pueden luego ser desconocidas, lo que significa que, en materia de Derechos Humanos, no corresponde la regresividad, es decir, el retroceder en la protección de los derechos humanos.
El principio de progresividad fue desarrollado por la jurisprudencia constitucional en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2491/2012, 0210/2013, 1617/2013, entre muchas otras. Así en la SCP 2491/2012 de 3 de diciembre, el Tribunal Constitucional Plurinacional, señaló que el principio de progresividad establece la responsabilidad para el Estado boliviano, de no desconocer los logros y el desarrollo alcanzado en materia de Derechos Humanos, en cuanto a la ampliación en número, al desarrollo de su contenido y al fortalecimiento de los mecanismos jurisdiccionales para su protección, en el afán de buscar el progreso constante del Derecho Internacional de Derechos Humanos, que se inserta en nuestro sistema jurídico a través del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE-.
Conforme a lo anotado, las medidas adoptadas por los órganos estatales que tienden a menoscabar derechos ya reconocidos o desmejorar una situación jurídica favorable vinculada a un derecho, constituye una afectación al principio de progresividad.
En el marco del principio de progresividad, el Tribunal Constitucional Plurinacional pronunció las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2233/2013 de 16 de diciembre y 0087/2014-S3 de 27 de octubre, que razonaron sobre la teoría del estándar jurisprudencial más alto, como metodología para definir la sentencia aplicable en un determinado caso, ante una pluralidad de entendimientos; metodología, que a partir de los arts. 13 y 256 de la CPE, estableció que el precedente constitucional en vigor o vigente, resulta aquél que acoja el estándar más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional invocada, esto es, aquella decisión que hubiera resuelto un problema jurídico de manera más progresiva a través de una interpretación que tiende a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Norma Suprema y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; estándar que se escoge después del examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, ya no solamente a partir del criterio temporal de las sentencias constitucionales -si fue anterior o posterior- que hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento jurisprudencial, sino sobre todo, aquél que sea exponente del estándar más alto de protección del derecho.
Conforme a lo anotado y en el marco de la contextualización de la línea jurisprudencial vinculada a la tutela directa de la acción de amparo constitucional por incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, cabe señalar que el estándar jurisprudencial más alto se encuentra en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012, 1608/2012, 0016/2018-S2, 0028/2018-S2, 0058/2018-S2 y 0060/2018-S2, al contener razonamientos que aseguran la máxima eficacia del derecho al trabajo, estabilidad laboral y el derecho a la reparación; por cuanto, por una parte, se concede la tutela ante el incumplimiento de la conminatoria, sin necesidad de efectuar otras consideraciones como la fundamentación o la legalidad de la misma, exigencias que no toman en cuenta los principios que informan la materia laboral, que se encuentran reconocidos en el art. 48 de la CPE, que establece que las normas laborales se interpretarán sobre la base de los principios de, entre otros, protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; y, de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador.
Cabe aclarar, que lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como lo indicó la jurisprudencia constitucional, podrá acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegal conminatoria, con independencia de la concesión de la tutela.
Por otra parte, las citadas Sentencias Constitucionales Plurinacionales, se pronuncian sobre los sueldos devengados y otros beneficios, conforme a los principios de interpretación referidos en el anterior párrafo y considerando que toda concesión de la tutela supone la reparación de la lesión del derecho o la garantía constitucional invocada como vulnerada, en el marco de lo señalado por el art. 113.I de la CPE, que establece que: “La vulneración de los derechos concede a las víctimas el derecho a la indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma oportuna”; norma constitucional que es coherente con las normas internacionales sobre Derechos Humanos, y en concreto, con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) -que forma parte del bloque de constitucionalidad- que desarrolló la reparación como concepto genérico que contiene varios elementos.
Así, para la Corte IDH, la reparación supone la restitución integral del derecho que fue vulnerado, es decir, el restablecimiento del derecho a la situación anterior a su violación; pero también implica la adopción de otras medidas como la indemnización, que es la reparación por daños materiales físicos o mentales, los gastos incurridos, las pérdidas de ingreso; la rehabilitación, en los casos que corresponda, comprendiendo la atención médica y psicosocial requerida; la satisfacción pública, que consiste en el reconocimiento de la responsabilidad; y, las garantías de no repetición, que tienen por objeto adoptar medidas estructurales para evitar la repetición de las vulneraciones a derechos.
Entonces, a partir de todo lo desarrollado, se tienen las siguientes subreglas respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación pronunciada por la autoridad del trabajo:
i) Procede la acción tutelar de manera directa, lo que significa que el trabajador no requiere agotar previamente la jurisdicción laboral ni la vía administrativa;
ii) La competencia de la jurisdicción constitucional se limita a verificar el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, sin que corresponda analizar la fundamentación o la legalidad de dicha determinación; pues, esa labor es propia de la jurisdicción laboral, que podrá ser activada por el empleador si considera que la conminatoria resulta ilegal, con independencia de la concesión de la tutela por la justicia constitucional; pues esta concesión resulta provisional, hasta que la jurisdicción laboral defina la situación de la o el trabajador; y,
iii) La concesión de la tutela supone la adopción de medidas de reparación como la indemnización, en concreto, tratándose de incumplimiento de conminatoria de reincorporación, la cancelación de los sueldos devengados desde la desvinculación ilegal constatada por la autoridad de trabajo y demás beneficios sociales que le correspondan al trabajador.
Entendimiento de las SCP 0016/2018-S2, 0028/2018-S2 ambas de 28 de febrero, y la SCP 0814/2018-S2 de 11 de diciembre.
III.3. Análisis del caso concreto
Del memorial de acción de amparo constitucional y antecedentes que cursan en el expediente, se tiene que el impetrante de tutela, demanda el cumplimiento de la Conminatoria 01/2020 de 14 de enero, emitida por el Jefe Regional del Trabajo de Riberalta dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en la que se determinó la reincorporación laboral de Heberth Saúl Alcázar Pantoja -ahora accionante-, disponiendo que en el plazo de cinco días a partir de su legal notificación sea reincorporado a su fuente laboral; más el pago de los salarios adeudados, desde el momento de su ilegal despido y demás derechos sociales que correspondan a favor del trabajador actualizados a la fecha de su reincorporación; sin embargo, la referida conminatoria no ha sido cumplida por la institución ahora demandada, pese a que fue confirmada mediante Resolución de Revocatorio 001/2020 de 18 de febrero y por la Resolución Ministerial 753/20 de 28 de diciembre de 2020, dictada por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dentro del recurso jerárquico interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta del departamento del Beni.
En ese contexto, se advierte que ante el carácter obligatorio de la Conminatoria emitida, correspondía a la parte demandada dar cumplimiento inmediato a esa determinación; sin embargo, no lo hizo y al contrario, inobservó las disposiciones legales; ocasionando con ello, que el solicitante de tutela acuda a la justicia constitucional, que tiene como competencia limitarse únicamente a verificar el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, sin que corresponda analizar la fundamentación o la legalidad de dicha determinación, conforme lo establecido en la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1, de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, que hace referencia a la resolución de Doctrina Constitucional, que vincula al mismo Tribunal Constitucional Plurinacional a unificar criterios sobre todos los casos en los que se denuncie precisamente el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral; por lo que, corresponde referirnos a las características especiales sobre el incumplimiento en la que ingresó la entidad empleadora dentro del presente caso.
En la especie, resulta necesario señalar que, conforme a los antecedentes del expediente, la entidad edil no dio cumplimiento con la reincorporación laboral del ahora peticionante de tutela, pese a que dicha conminatoria debió ser cumplida a partir del momento de su notificación, cuya ejecución no debe ser suspendida por la interposición de recursos.
Se aclara que la Conminatoria dispuesta, de acuerdo con lo que establece el DS 0495, no constituye una determinación que defina la situación laboral del trabajador, por cuanto -como se señaló- el empleador puede impugnar ésta decisión en la vía administrativa o judicial; opciones han sido utilizadas por la parte ahora demandada conforme se evidencia en las Conclusiones del presente fallo; dejando expresamente establecido que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante el incumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación Laboral, como ocurre en el caso analizado.
Por lo anotado precedentemente, corresponde conceder la tutela solicitada y disponer el inmediato cumplimiento de lo dispuesto en la Conminatoria 01/2020 de 14 de enero, pronunciada por la Jefatura Regional del Trabajo de Riberalta dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la cual dispuso la reincorporación del impetrante de tutela a su fuente laboral, más el pago de los salarios devengados desde el día en que se efectivizó el despido, así también los demás derechos sociales que correspondan al momento de su reincorporación, en el marco de la adopción de medidas de reparación conforme al razonamiento contenido en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
CORRESPONDE A LA SCP 0125/2022-S1 (viene de la pág. 13).
De lo expresado precedentemente, se tiene que la Jueza de garantías, al denegar la tutela impetrada, no obró de forma correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 01/2021 de 3 de marzo, cursante de fs. 88 a 91 vta., pronunciada por la Jueza Pública Civil y Comercial y de Familia Tercera de Riberalta del departamento del Beni; y, en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada, en los mismos términos señalados en la Conminatoria 01/2020 de 14 de enero; y, conforme a los fundamentos jurídicos desarrollados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller
MAGISTRADA
[1]El FJ III.4, señala: “… cuando el DS 0495 y la RM 868/10, disponen una única instancia para resolver administrativamente la reincorporación del trabajador, afectan el derecho al debido proceso en su elemento de acceso a una segunda instancia, de las partes que acceden a este mecanismo de resolución de conflictos, que pueden ser el trabajador como el empleador, debiendo por ello expulsarlas del ordenamiento jurídico, para que en aplicación del debido proceso consagrado por el art. 115.II de la CPE, las partes tengan acceso a una segunda instancia administrativa en reclamo de la conminatoria a la reincorporación, sin perjuicio de la vía judicial” (las negrillas son nuestras).