SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0167/2022-S4

Henry Emilio Nina Calle, actual Presidente Ejecutivo a.i. de la ABC; a través de sus representantes legales mediante informe de 18 de noviembre de 2020, cursante de fs. 360 a 365 vta., manifestó que: 1) La entonces Presidenta Ejecutiva a.i. de la ABC, agradeció los servicios prestados por Celia Rocha Montaño, en el cargo de profesional en laboratorio mediante Memorándum MEM/GNA/SAA/ARH/2019-0347, indicando la accionante que sin fundamento alguno fue retirada de su trabajo, sin previo proceso administrativo, respecto a dicho memorándum presenta recurso de revocatoria, manifestando que fue retirada sin la debida fundamentación a pesar de considerarse personal de carrera, no sabiendo porqué se tomó dicha determinación; 2) De acuerdo a la certificación de Recursos Humanos (RR.HH.) de 13 de enero de 2020, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), hizo conocer que la solicitante de tutela era funcionaria pública interina, es decir funcionaria provisoria; por lo que ese tipo de funcionarios no gozan de los derechos reconocido a los funcionarios de carrera, desestimando la solicitud presentada por la impetrante de tutela, quedando firme y subsistente el citado Memorándum, ante dicha decisión asumida por la ABC, la accionante presentó recurso jerárquico contra el Auto Administrativo ABC/PRE/001/2020, del cual el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, emitió Resolución Ministerial Jerárquica MOPSV/DGAJ/URJ 058, confirmando el mencionado Auto Administrativo ABC/PRE/001/2020; es así que, Celina Rocha Montaño, el 17 de noviembre de mismo año, presentó acción de amparo constitucional, después de casi ocho meses de haberse notificado con la Resolución que resolvió el recurso jerárquico, ahora bien la solicitante de tutela pretende que la presente acción de defensa se convierta en una instancia impugnativa más, para que revise el sentido de la determinación asumida por la ABC; y del Ministerio antes citado, sin establecer adecuadamente la lesión material del derecho del debido proceso administrativo o derecho al trabajo señalados.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 181/2020 de 14 de noviembre, cursante de fs. 204 a 205 vta, denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: 1) La hoy accionante generó los mecanismos administrativos de impugnación a un acto administrativo; en consecuencia, se debió haber vencido por subsidiariedad, lo que sucedió en el presente caso; 2) La acción de amparo constitucional debió recaer sobre la Resolución Ministerial Jerárquico MOPSV/DGAJ/URJ 058, emitida por el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda; ya que la cuestionada Resolución y bajo la regla de las auto restricciones de la jurisdicción constitucional, en caso de que el Tribunal de garantías hubiese advertido la existencia de una lesión a un derecho  o garantía se hubiera ordenado la reconducción del acto administrativo final,  es decir, el jerárquico administrativo; pues, en dicha resolución se han discutido en última instancia las cuestiones alegadas, respecto al memorándum; ya que aparentemente generaría lesión; y, 3) En consecuencia, respecto a su proponibilidad la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia La Paz, no tiene otra posibilidad más que denegar la tutela, por no haberse cumplido el supuesto procesal de objetivación del acto que lesiona su derecho garantía constitucional.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Cursa Memorándum MEM/GNA/SAA/ARH/2019-0347 de 30 de diciembre de 2019, de agradecimiento de servicios en las funciones que desempeño como profesional en laboratorio a Celina Rocha Montaño, emitido por la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ABC (fs. 41).

II.2.    Consta recurso de revocatoria de 6 de enero de 2020, contra el Memorándum MEM/GNA/SAA/ARH/2019-0347 ya citado, presentado por la –ahora accionante– ante Ing. Ruth Ramírez Mattos, presidenta ejecutiva a.i. de la ABC (fs. 19 a 20).

II.3.    Se tiene Auto Administrativo ABC/PRE/001/2020 de 14 de enero, que resolvió el recurso de revocatoria planteado por parte de la impetrante de tutela, resolviendo desestimar el señalado recurso revocatorio (fs. 18 y vta.).

II.4.    Ante la decisión asumida, la accionante por memorial de 20 de enero de 2020, presentó recurso jerárquico solicitando la revocatoria de la Resolución Administrativa que contiene el Auto Administrativo ABC/PRE/001/2020, mismo que mereció la Resolución Ministerial Jerárquica MOPSV/DGAJ/URJ 058 de 13 de marzo de 2020, emitida por Hernán Iván Arias Durán, entonces Ministro de Obras Públicas Servicios y Vivienda, resolviendo desestimar la indicada impugnación (fs. 3 a 14).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante alega la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, al trabajo, a la estabilidad laboral, a una remuneración justa, a la seguridad Social, al debido proceso, a la defensa, a una resolución motivada de las resoluciones de instancia, vinculados con la seguridad jurídica y legalidad; toda vez que, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ABC; prescindió de sus servicios injustificadamente a través de Memorándum MEM/GNA/SAA/ARH/2019-0347, no estableciendo ninguna causal ni fundamento, sin que exista un procedimiento administrativo previo y sin respetar el debido proceso, por lo que ante sus recursos de impugnación, en la instancia de cierre se emitió la Resolución Ministerial Jerárquica MOPSV/DGAJ/URJ 058, por el entonces Ministro de Obras Públicas Servicios y Vivienda, Hernán Iván Arias Durán, quien desestimó dicho recurso, confirmando el Auto Administrativo ABC/PRE/001/2020.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Naturaleza de la acción de amparo constitucional

El amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y diferente, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado; con un marco jurídico procesal propio, adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección de derechos y garantías fundamentales, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Al respecto la SCP 002/2012 de 13 de marzo, ha señalado que: “…la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: "Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales". En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad “.

La acción de amparo constitucional se encuentra instituida en el art. 128 de la CPE que establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley‟. A su vez el art. 129.I del referido Texto Constitucional, resalta que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; en consecuencia, la Constitución Política del Estado instituye esta acción como mecanismo de protección, poniéndola al alcance de toda persona que sufra vulneración a sus derechos reconocidos en la norma suprema, siendo su objeto principal el restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías que puedan estar siendo vulnerados (restringidos, suprimidos o amenazados); procediendo dicho mecanismo siempre y cuando el ordenamiento jurídico ordinario no prevea un medio idóneo y expedito para reparar la lesión producida.

En este sentido la SC 0428/2010-R de 28 de junio, sobre la acción de amparo constitucional y sus requisitos ha establecido que: “…por mandato del art. 19. V de la CPE abrg y 129. I de la CPE, se caracteriza por la vigencia del principio de subsidiaridad, toda vez que este mecanismo no sustituye las otras vías o mecanismos legales que las leyes confieren a los afectados para restituir los derechos fundamentales afectados.

Siguiendo una interpretación bajo el criterio de "unidad constitucional" y a la luz de la problemática concreta, se establece que el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional, encuentra sustento en la ingeniería constitucional establecida por el Constituyente para el órgano judicial, en ese contexto, la jurisdicción ordinaria tiene la finalidad de administrar justicia al amparo del principio de unidad jurisdiccional plasmado en el art. 179.I de la CPE; por su parte, la justicia constitucional, tiene como misión garantizar el respeto a la Constitución y la vigencia plena de los Derechos Fundamentales. Lo expresado precedentemente, implica que la justicia ordinaria resuelve conflictos con relevancia social y garantiza así la tan ansiada paz social, asimismo, la justicia constitucional en relación a la primera, es garante de los derechos fundamentales cuando estos han sido vulnerados en sede judicial ordinaria. El postulado antes señalado tiene gran relevancia ya que el juez o tribunal ordinario, no es solamente garante de la legalidad, sino que en su función de administrador de justicia, es también garante de derechos fundamentales, por tal razón, solamente en caso de incumplir este rol, puede operar la tutela constitucional, ya que de lo contrario y de no agotarse todos los medios procesales para el resguardo de los mismos en sede jurisdiccional ordinaria, se tendrían justicias con roles paralelos, equivocando así el verdadero sentido de la justicia constitucional y ocasionándose incoherencias jurídicas que afecten los cimientos propios de la justicia ordinaria y constitucional.

Por lo expuesto, se colige que el amparo constitucional ha sido instituido por el art. 19 de la CPEabrg, y consagrado en el art. 128 de la CPE, como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de funcionarios o particulares que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de esos derechos y garantías. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el amparo tiene como características esenciales: la subsidiariedad y la inmediatez, entendiéndose la primera como el requisito de haber agotado todas las instancias y medios legales idóneos antes de interponer el recurso, pues la tutela que brinda el amparo constitucional está referida a los casos en que han sido agotados los medios que la ley otorga para tal objeto, puesto que dicho recurso tiene como característica la subsidiariedad y no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, hecho que desnaturalizaría su esencia. (las negrillas corresponden al texto original)

Por otra parte la SCP 1463/2013 de 22 de agosto, precisó que: “Los arts. 128 y 129 de la CPE, establecen que la acción de amparo constitucional constituye un medio de tutela de carácter extraordinario y se rige esencialmente por los principios de subsidiariedad e inmediatez, que hacen a su naturaleza jurídica. El principio de inmediatez se caracteriza por tener una doble dimensión; positiva y negativa, la primera consistente en que el amparo constitucional es la vía idónea para la protección inmediata de derechos fundamentales y garantías constitucionales restringidos o suprimidos indebida o ilegalmente; la segunda, la activación de esta garantía jurisdiccional depende que su interposición se realice en un plazo razonable, que la Norma Fundamental fijó en seis meses computables a partir de la comisión del acto ilegal u omisión indebida del servidor público o del particular, o de notificado con la última decisión judicial o administrativa.

Respecto del cómputo del plazo de los seis meses, el texto constitucional dispone en el art. 129.II, que: “La acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial” (las negrillas nos pertenecen) de manera coherente el art. 55.I del CPCo, prescribe: “La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de conocido el hecho” (las negrillas son nuestras); es decir, no existiendo o no mediando una notificación o pronunciamiento judicial o administrativo expreso que haga conocer del acto ilegal u omisión indebida, el cómputo del plazo para activar esta garantía jurisdiccional, se efectuará a partir de la última vulneración alegada o en su caso del último reclamo efectuado por el agraviado o afectado”.

III.2.  La acción de amparo constitucional no es una instancia procesal casacional ni supletoria que forme parte de las vías legales ordinarias

       Conforme ya se desarrolló en el acápite precedente el art. 128 de la CPE, establece “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”, Asimismo el art. 129.I de la misma Norma Suprema dispone que: “…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”, por lo que dicho mecanismo de defensa constitucional de derechos se constituye en un medio de tutela de carácter extraordinario, regido por los principios de subsidiariedad e inmediatez, razón por la que no puede ni debe ser confundido con un recurso casacional o de revisión, que forme parte de las vías legales ordinarias o administrativas, pues conforme determinan los citados preceptos constitucionales, dicha acción de defensa solo se promueve en cuando se supriman, restrinjan o amenacen los derechos fundamentales o garantías constitucionales, y no exista otros medios legales para reparar la vulneración, por lo mismo no se activa para remediar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas, cual si se tratase de un recurso de revisión puesto que por su naturaleza de acción tutelar de carácter extraordinario, no puede ser concebida como un medio de defensa o recurso alternativo, sustitutivo, complementario o una instancia adicional que forme parte del sistema de impugnación sea ordinario o administrativo u otro.

Asimismo, la SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, estableció que la citada acción tutelar: “…el amparo constitucional es una acción de carácter tutelar, no es un recurso casacional que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas”. A dicho razonamiento la SCP 1737/2014 de 5 de septiembre, complementó que: “…esta jurisdicción no se constituye en un mecanismo de impugnación de la labor que efectúan los jueces y tribunales ordinarios; el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede inmiscuirse en esa labor particular, al estar compelido al cumplimiento de funciones diferentes (art. 196.I de la CPE), menos puede convertirse en un supra tribunal con facultades de revisar lo obrado por autoridades de otras jurisdicciones, a menos que la accionante hubiera manifestado de manera precisa una errónea valoración de la prueba (individualizando la prueba y el alejamiento de los marcos de razonabilidad y equidad), una errónea interpretación del Derecho (precisando qué normas legales fueron erróneamente interpretadas y cómo estas interpretaciones vulneran derechos fundamentales de manera puntual y concreta); o, cómo los elementos congruencia y fundamentación han sido vulnerados al emitirse una resolución…”.

III.3.  Análisis del caso concreto

En la presente acción de amparo constitucional, la accionante manifiesta que la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ABC; prescindió de sus servicios y la despidió injustificadamente mediante Memorándum MEM/GNA/SAA/ARH/2019-0347, no estableciendo ninguna causal ni fundamento, sin que exista un procedimiento administrativo previo y sin respetar el debido proceso, al respecto, es menester señalar que el Fundamento Jurídico III.I de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, señala que esta acción de defensa se constituye en un proceso constitucional diferente a un proceso ordinario, con un objeto específico que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales, distinto a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Norma Suprema.

Identificada la problemática, se debe precisar que de la revisión y análisis del memorial de acción de amparo constitucional, se evidencia que la parte impetrante de tutela denuncia la supuesta lesión de sus derechos a la vida, a la salud, a una remuneración justa, a la seguridad social, al debido proceso, a la defensa, a una resolución motivada vinculados con la seguridad jurídica y legalidad, de cuya inobservancia se vio vulnerado su derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, señalando que la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ABC; prescindió de sus servicios injustificadamente mediante Memorándum MEM/GNA/SAA/ARH/2019-0347, sin que medie ninguna causal ni fundamento al efecto, ni bajo un procedimiento administrativo previo, razón por la cual presentó recurso de revocatoria con el fin de que se la reincorpore de manera inmediata a su fuente de trabajo; empero, el Auto Administrativo ABC/PRE/001/2020 de 14 de enero, resolvió desestimar dicha petición de revocatoria, por no tratarse de un caso de carrera administrativa, decisión contra la cual planteó recurso jerárquico que mereció Resolución Ministerial Jerárquica MOPSV/DGAJ/URJ 058 de 13 de marzo de 2020, instancia que también desestimó dicho recurso, confirmando el Auto Administrativo ABC/PRE/001/2020.

Ahora bien, de los fundamentos esgrimidos por la ahora peticionante de tutela, en su acción de defensa, se extrae que ésta observa las decisiones emitidas en todo el proceso administrativo, sin que se evidencie el cuestionamiento de la decisión de fondo contemplada en la Resolución Ministerial Jerárquica MOPSV/DGAJ/URJ 058; por el que se desestimó su recurso, sin explicar de modo alguno cuáles fueron los agravios en los que hubiese incurrido la autoridad de cierre a tiempo de dictar su Resolución, tan solo se advierte un desarrollo de cuanto sucedió en el proceso administrativo, a fin de que sea el Tribunal Constitucional Plurinacional, la instancia que revise lo actuado y resuelto por las autoridades demandadas,  no obstante a que la accionante, solo manifiesta su discrepancia contra dichas resoluciones emitidas por la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ABC; y el Ministro de Obras Públicas, Servicio y Vivienda –autoridades ahora demandadas–, sin que en el contenido de la acción tutelar se advierte algún fundamente que establezca a ciencia cierta de qué forma el Ministro de Obras Públicas, Servicio y Vivienda hubiese lesionado los derechos fundamentales invocados por la accionante; limitándose a explicar lo sucedido en el proceso administrativo, sin desarrollar de manera concreta y explícita cuál de las resoluciones emitidas o si fuera la Resolución de cierre, cómo es que provocaron las lesiones a sus derechos, evidenciando en todo caso, juicios de valor propios respecto a la ilegalidad de su desvinculación, concluyendo que las resoluciones pronunciadas por las autoridades demandadas resultaron incorrectas.

Bajo ese contexto, no es de olvidar que la acción de amparo constitucional, conforme se tiene en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, no es considerado como un recurso de revisión ordinario, menos se puede admitir que se haga abstracción de su naturaleza propia, confundiendo los alcances de la misma, cual si se tratar de un recurso casacional o de revisión, que forme parte de las vías legales ordinarias o administrativas, es decir, que no puede ser concebida como un medio de defensa o recurso alternativo, sustitutivo, complementario o una instancia adicional que forme parte del sistema de impugnación sea ordinario o administrativo o de otra índole; pues debe recordarse a la parte impetrante de tutela que la acción de amparo constitucional es de carácter tutelar, no es un recurso casacional que forme parte de las vías legales ordinarias; por lo cual, solo se activa en casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales. Consiguientemente, al no advertirse la suficiente carga argumentativa que evidencie el cumplimiento de los presupuesto requeridos para que esta jurisdicción constitucional ingrese a realizar la revisión de la labor administrativa, contenido tanto en el Memorándum MEM/GNA/SAA/ARH/2019-0347 de 30 de diciembre de 2019; toda vez que, conforme a lo señalado, este mecanismo extraordinario de defensa no se constituye en un medio supletorio de los recursos intra procesales, por ello, siendo que se activaron los recursos de revocatoria y jerárquico, correspondía en todo caso la objeción en sede constitucional de la última resolución emitida; es decir, la Resolución Ministerial Jerárquica MOPSV/DGAJ/URJ 058, pues fue esta precisamente la que cerró la vía administrativa y la cual, en todo caso, en observancia del principio de subsidiariedad, podría ser revisada por este Tribunal, dado que resulta de inviable propósito, buscar la anulación del memorándum de desvinculación, cuando, este ya fue objetado en dos instancias previas y si bien, no obstante, sus recursos fueron rechazados, se cumplió con la estructura horizontal de impugnación, resultando entonces que, el último acto que al rechazar sus impugnaciones implícitamente confirmó su destitución, es el que debió ser demandado en esta acción tutelar; esto, en el entendido de que la justicia constitucional, no puede abstraerse de reconocer la validez de los actos ejecutados por la jurisdicción administrativa a través de la resolución de los recursos de revocatoria y jerárquico para, conocer y resolver si el Memorando de retiro fue o no legalmente emitido; toda vez que ello implicaría la intromisión de la justicia constitucional en procedimientos legales propios de la administración; conllevando ello, no solo una invasión a dicha jurisdicción, sino también el riesgo de crear un caos jurídico respecto a lo ya analizado y resuelto en la vía correspondiente.

Por consiguiente, y al no ser este mecanismo extraordinario de defensa una vía supletoria, corresponde en aplicación de la jurisprudencia constitucional glosada en los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; denegar la tutela solicitada, con la aclaración de no haberse ingresado al fondo de la problemática venida en revisión.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, ha evaluado de forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 181/2020 de 14 de noviembre, cursante de fs. 204 a 205 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración de no haberse ingresado al fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO