SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0124/2022-S1

El accionante denuncia la lesión de sus derechos y los del Sindicato Mixto de Transporte “Nuestra Señora del Carmen” -al que representa- a la petición y a la “asociación en su elemento al retiro y/o salida de la sociedad” (sic); toda vez que, mediante carta notariada de 17 de marzo de 2020, solicitó a la Federación del Autotransporte Cochabamba, se acoja la renuncia y/o retiro del citado Sindicato de dicha Federación; empero, no recibió respuesta alguna a su petición, conforme se tiene del acta de verificación de 24 de junio del mismo año.

En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; al efecto se analizarán las siguientes temáticas: i) La protección del derecho de petición en base al  estándar jurisprudencial más alto; ii) Sobre la cuarentena condicionada y dinámica en el departamento de Cochabamba; y, iii) Análisis del caso.

III.1. La protección del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial más alto

El Tribunal Constitucional Plurinacional como supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, tiene la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad; además, bajo una visión progresiva y garantista en la interpretación de los derechos de ejercer la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas^[1]; así, respecto al derecho a la petición, previsto por el art. 24 de la CPE, que establece: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, la suscrita Magistrada en la SCP 0112/2020-S1 de 21 de julio asumió un razonamiento progresivo en cuanto a la protección de la tutela vía acción de amparo constitucional al haber decidido aplicar las razones jurisprudenciales desarrolladas que se constituyen en el estándar más alto de protección de los derechos en relación al derecho señalado.

En ese marco, según la citada jurisprudencia constitucional, las denuncias por presunta vulneración del derecho de petición, serán tutelables estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, mediante la acción de amparo constitucional comprendiendo que el derecho de petición tiene como finalidad obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; además, con la debida fundamentación, tomando en cuenta que el tratamiento que se otorgará al referido derecho a momento de su análisis se contextualizará en el cumplimiento de los presupuestos que constitucional y jurisprudencialmente se han venido desarrollando por parte de este Tribunal, lo cual no significa que vía acción del derecho de petición, se tengan que absolver las problemáticas de fondo planteadas dentro de un determinado proceso sea judicial o administrativo.

En mérito a la asunción del razonamiento más progresivo, señaló que la petición al ser un derecho que se encuentra comprendido dentro del catálogo de derechos fundamentales y previsto en el art. 24 de la CPE, debe ser protegido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme manda el art. 196.I de la Ley Fundamental, que establece: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.

A partir de dicha previsión, este Tribunal se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, en cuya misión esta la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas^[2]; constituyéndose en el máximo protector del ejercicio de los derechos y garantías constitucionales establecidas en la Norma Suprema, siempre con una visión progresiva y garantista en la interpretación de los derechos, conforme prevé el art. 13 de la Ley Fundamental; en ese entendido, dentro de ese catálogo de derechos fundamentales, se encuentra el derecho a la petición, previsto por el art. 24 de la CPE, que establece: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, de ahí que el derecho a la petición, se constituye en una prerrogativa primordial que incumbe realizar todo tipo de solicitudes o reclamos, e inclusive posibilita acceder al ejercicio de otros derechos.

No obstante, ha manifestado también, independientemente estén inmersos o no dentro de un proceso judicial o administrativo, el derecho a la petición, para ser protegido por la acción de amparo constitucional, deben cumplir con los siguientes contenidos temáticos: a) Contenido esencial; b) Requisitos de procedencia; c) Legitimación activa; d) Legitimación pasiva; y, e) Plazo para emitir respuesta.

En referencia al contenido esencial, haciendo referencia a la SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[3], una vez interpuesta la solicitud la respuesta debe ser: 1) Emitida de forma pronta y oportuna^[4], esto es dentro el plazo establecido por la ley o dentro de un plazo razonable; 2) Formal^[5]; es decir que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; 3) Material^[6], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; atender y resolver de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, 4) Argumentada^[7]; vale decir, la respuesta debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

En relación a los requisitos de procedencia, que debe contener el derecho a la petición, señaló que la SCP 1995/2010-R de 26 de octubre, moduló el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de su tutela, en ese mérito sólo debe cumplir con tres requisitos: i) La existencia de una petición oral o escrita; ii) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, iii) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición; al efecto precisó:

Con referencia a los requisitos de procedencia, debe hacerse mención a la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, que en su Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

En relación a la legitimación activa, haciendo referencia a la SCP 0470/2014 de 25 de febrero, manifestó que puede solicitar la tutela del derecho a la petición cualquier persona individual o colectiva, con el único requisito, cual es de identificarse como peticionario. Este razonamiento fue reiterado entre otras por las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0083/2015-S3 de 10 de febrero, 0449/2017-S3 de 26 de mayo y 1111/2019-S2 de 18 de diciembre.

En relación a la legitimación pasiva, partiendo de un análisis de la SC 0275/2003-R de 11 de marzo^[8], luego haciendo referencia a las SSCC 0310/2004-R^[9], 0560/2010-R^[10], 1995/2010-R^[11], y las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0085/2012 de 16 de abril^[12], 2051/2013 de 18 de noviembre^[13] y 1064/2019-S2 de 3 de diciembre^[14], entre otras; concluyó que, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción tutelar por derecho de petición: a) Todas las autoridades o servidores públicos, aún no fuesen competentes para resolver el fondo de la pretensión de lo peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quién se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, b) Las personas particulares.

Respecto al plazo para responder a la petición efectuada por el peticionante, la jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: 1) En el término establecido por ley^[15]; y, 2) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[16].

De los argumentos descritos en la señalada SCP 0112/2020-S1, se puede concluir que, ante una petición efectuada en el marco del art. 24 de la CPE, la respuesta a ser emitida por la persona o autoridad responsable de su emisión, deberá ser: i) Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable; ii) Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa; iii) Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionante; y, iv) Argumentada, relaciona a que, la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición.

Finalmente, en cuanto a las denuncias por presunta lesión del derecho a la petición dentro de un proceso judicial o administrativo; la jurisprudencia constitucional descrita precedentemente, reflexionó que es posible atender dicha denuncia mediante la acción de amparo constitucional, comprendiendo que la finalidad de dicho derecho es la obtención de una respuesta pronta, formal, material y argumentada; para dicha finalidad, el juez constitucional en cada caso concreto debe centrar su análisis en el cumplimiento de los presupuestos detallados líneas arriba; no obstante, debe quedar claro que, el derecho a la petición ejercida dentro de un trámite judicial o administrativo, no implica que la autoridad respectiva tenga que absolver positiva o negativamente problemáticas de fondo que atañen a la resolución misma del asunto (judicial o administrativo).

III.2. Sobre la cuarentena condicionada y dinámica en el departamento de Cochabamba

La declaratoria de emergencia sanitaria nacional y cuarentena en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, dispuesta por Decreto Supremo (DS) 4199 de 21 de marzo de 2020, determinó la suspensión de actividades en el sector público y privado, la permanencia de la personas en sus domicilios durante el tiempo que dure la cuarentena total con desplazamientos excepcionales de una persona por familia en el horario de la mañana de 07:00 a 12:00 horas del mediodía, a fin de abastecerse de productos e insumos necesarios en las cercanías de su domicilio o residencia, prohibiendo la circulación de vehículos motorizados públicos y privados sin la autorización correspondiente, desde las cero horas del 22 de marzo de 2020; determinación que fue ampliada por los Decretos Supremos 4200 de 25 de igual mes y año; y, 4214 de 14 de abril del mismo año, hasta el 30 de abril de ese año; posteriormente por DS 4229 de 29 del citado mes y año, se dispuso ampliar la vigencia de la cuarentena por la emergencia sanitaria nacional del COVID-19 del el 1 al 31 de mayo del mencionado año; y, establecer una cuarentena condicionada y dinámica, con base en las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud, en su calidad de Órgano Rector, para la aplicación de las medidas correspondientes, que deberían cumplir los municipios y/o departamentos, lo que motivó que la cuarentena sea diferenciada según el grado de riesgo de cada municipio, por ende, en lo referido al funcionamiento de los distintos Tribunales Departamentales de Justicia de Bolivia, fueron emitidas circulares y/o instructivos para el retorno a las labores jurisdiccionales y reanudación de plazos procesales, según la calificación del riesgo sanitario alto, medio o moderado, de los departamentos y municipios del Estado Plurinacional de Bolivia.

En ese contexto, en el caso particular del departamento de Cochabamba además de la suspensión general del plazo de inmediatez; es decir, a partir del 22 de marzo de 2020, en todo el territorio del Estado, la Sala Plena del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, emitió las siguientes Circulares: a) Por Instructivo 05/2020 de 12 de junio, dispuso la reactivación de actividades y reanudación de los plazos procesales a partir del 15 de ese mes y año; b) A través de Instructivo 06/2020 de 28 de junio, nuevamente se determinó la suspensión de los plazos procesales desde el 27 del indicado mes y año; y, c) Mediante Instructivo 08/2020 de 17 de julio, se reanudaron los mismos a partir del 20 de julio de igual año.

En tal razón, se concluye que desde el 14 hasta el 26 de junio de 2020, transcurrieron doce días de cuarentena condicionada y dinámica; empero, nuevamente fue suspendida la misma, desde el 27 de junio al 19 de julio de igual año, consiguientemente, se tiene que desde el 20 de similar mes y año, se determinó cuarentena condicionada y dinámica en el departamento de Cochabamba, fecha desde la cual se dio continuidad a las actividades o labores tanto del sector público como privado.

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la lesión de sus derechos y los del Sindicato Mixto de Transporte “Nuestra Señora del Carmen” -al que representa- a la petición y a la “asociación en su elemento al retiro y/o salida de la sociedad” (sic); toda vez que, mediante carta notariada de 17 de marzo de 2020, solicitó a la Federación del Autotransporte Cochabamba, se acoja la renuncia y/o retiro del citado Sindicato de dicha Federación; empero, no recibió respuesta alguna a su petición, conforme se tiene del acta de verificación de 24 de junio del mismo año.

De los antecedentes establecidos en las Conclusiones del presente fallo constitucional, se tiene que, del Acta notariada de asamblea ordinaria de elecciones generales del Sindicato Mixto de Transporte “Nuestra Señora del Carmen” y Acta de posesión del Directorio, el Secretario Ejecutivo es el ahora accionante (Conclusión II.1); posteriormente, a través de Nota de “17 de marzo de 2020” (sic), el citado Sindicato, solicitó al demandado, se acoja la renuncia y/o retiro de dicho Sindicato de la Federación del Autotransporte Cochabamba, emitiendo pronunciamiento expreso al respecto, petición realizada con intervención notariada de 16 de similar mes y año, constando sello de recepción de idéntica fecha, a horas 14:50 (Conclusión II.2); cursa Acta de verificación de 24 de junio de 2020, suscrita por Ingrid Patricia Maldonado Ramírez, Notaria de Fe Pública 27 de Cochabamba, señalado que Willma de Illanes, Secretaria de la aludida Federación, manifestó que no había respuesta a la carta de 17 de marzo de 2020, y que la misma seria atenida después de la cuarentena, (Conclusión II.3).

En ese marco, la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, ha establecido los tres requisitos que se deben cumplir a efecto de analizar el fondo de una acción de amparo constitucional por vulneración del derecho a la petición, en ese sentido, debe existir una petición, así como la ausencia de una respuesta material a ella y la inexistencia de medios de impugnación.

En el caso de autos, por Nota de 17 de marzo de 2020, el accionante solicitó la renuncia y/o retito del Sindicato al que representa de dicha Federación (Conclusión II.2), teniéndose acreditado el primer requisito jurisprudencial.

Respecto al segundo requisito, es decir, la constatación de la ausencia de respuesta material, se tiene la concurrencia del mismo, por cuanto del Acta de verificación de 24 de junio de 2020, suscrita por Notaria de Fe Pública, se corroboró la falta de respuesta; toda vez que, la Secretaria de la mencionada Federación, señaló que no se emitió respuesta alguna a la Nota de 17 de marzo de 2020, y que la misma seria atendida después de la cuarentena (Conclusión II.3); extremo ratificado por el demandado, en la audiencia pública de la presente acción tutelar, quien señaló que no se respondió a la Nota del accionante por existir conflictos internos en el indicado Sindicato, quedado así, acreditado el segundo requisito jurisprudencial, puesto que se advierte la ausencia de respuesta material al accionante.

En cuanto al tercer requisito, referido a los medios de impugnación, la parte demandada señaló la existencia de los medios establecidos respecto al tratamiento específico del derecho a la petición, conforme dispone el art. 51 del Estatuto Orgánico de la Federación del Autotransporte Cochabamba, el cual señala:

Los aspectos orgánicos institucionales no contemplados en el presente Estatuto Orgánico, serán resueltos por el Comité Ejecutivo Departamental y como ente superior el Ampliado Departamental y la Confederación Sindical de Choferes de Bolivia.

En ese contexto, no se advierte que dicho artículo establezca algún medio legal especifico en cuanto al derecho a la petición, puesto que únicamente hace referencia a las instancias competentes para regular aspectos no contemplados en dicha normativa; por lo tanto, la normativa específica no prevé algún medio legal al efecto, quedando así acreditado o cumplido el tercer requisito jurisprudencial, advirtiéndose agotada la vía con la sola petición.

En atención a ello, conforme la jurisprudencia contenida en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, respecto al derecho a la petición establece que una vez interpuesta la solicitud, la respuesta a ser emitida por la persona o autoridad responsable de su emisión, la cual deberá ser: 1) Pronta y oportuna; es decir, dentro el término previsto por ley, y en caso de no estar dispuesto, deberá ser dentro de un plazo razonable; 2) Formal, referida a que la respuesta deberá ser escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos de que en el caso de disconformidad del peticionante pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la normativa; 3) Material, porque debe resolverse el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición sin incurrir en evasivas; es decir, es imperativo que se emita una respuesta positiva o negativa a los intereses del peticionante; y, 4) Argumentada, relaciona a que, la respuesta positiva o negativa debe ser motivada y fundamentada, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición. Presupuestos que deberán ser cumplidos, puesto que ante su inconcurrencia se considerará vulnerado el precitado derecho.

En tal sentido, de acuerdo a la relación de antecedentes efectuada, se tiene que, la solicitud realizada por el accionante, fue formulada el 17 de marzo de 2020 a José Domingo Orellana Guzmán, Secretario Ejecutivo de la Federación del Autotransporte Cochabamba (Conclusión II.2), y ante la ausencia de contestación en plazo razonable, el 24 de junio del mismo año, acudió a la citada Federación en busca de respuesta a su solicitud; sin embargo, en esa oportunidad la Secretaria le manifestó que la misma seria atendida después de la cuarentena (Conclusión II.3), extremo ratificado por el demandado, en la audiencia pública de la presente acción tutelar, quien señaló que no se respondió a la Nota del accionante por existir conflictos internos en el indicado Sindicato, constatándose que, el demandado no otorgó respuesta alguna a la solicitud efectuada por el accionante hasta la interposición de esta acción tutelar, siendo evidente la afectación del derecho a la petición prevista por el art. 24 de la CPE; puesto que, el ejercicio de este derecho, supone que una vez efectuada la petición ante una persona, autoridad o funcionario público, al interesado le asiste el derecho de alcanzar una respuesta pronta y oportuna, la que sin mayores objeciones, está impuesta a satisfacer y dar una respuesta efectiva a la petición invocada; sea ésta positiva o negativa; empero, de manera oportuna y fundamentada, respondiendo a todos los puntos requeridos, esto debido a la naturaleza informal del derecho de petición, ya que el mismo es un vehículo para el ejercicio de otros derechos que requieren de la información solicitada para su pleno ejercicio.

En el caso de autos, si bien se presentó la emergencia sanitaria por COVID-19, y como efecto de ello se suspendieron las actividades en el sector público y privado, conforme al Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, desde el 22 de mayo hasta el 14 de junio de 2020, y luego establecida la cuarentena condicionada hasta el 26 del mismo mes y año, y luego nuevamente reinicio la cuarentena rígida desde el 27 de junio al 19 de julio de igual año; restableciendo desde el 20 de similar mes y año, la cuarentena condicionada y dinámica en el departamento de Cochabamba, así como las actividades o labores tanto del sector público como privado; no obstante de ello, el demandado no brindó respuesta alguna al accionante hasta la interposición de esta acción de defensa -29 de septiembre de 2020-, habiendo transcurrido desde la reanudación de las actividades -20 de julio de 2020- más de dos meses, superando el plazo razonable; puesto que, cuando la persona, autoridad o funcionario público a quien se presenta una petición, no la atiende o no la responde, se tendrá este derecho por lesionado; por lo que, al no haberse obrado de esa manera, evidentemente se vulneró el derecho a la petición, accionar que se encuentra en total contraposición con la jurisprudencia constitucional referida precedentemente; correspondiendo en base a lo expuesto, conceder la tutela impetrada.

Finalmente, con relación a los demás derechos invocados por el accionante, como ser el derecho a la “asociación en su elemento al retiro y/o salida de la sociedad” (sic), no corresponde emitir pronunciamiento alguno en razón a que, la vulneración o no de los mismos, está supeditado a la respuesta que sea puesta en su conocimiento, motivo por el cual no corresponde a este Tribunal resolver dicho aspecto.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, obró de forma parcialmente correcta.