SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0052/2022-S1

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

La jurisprudencia contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2221/2012 y 0100/2013, citadas anteriormente, fue modulada por la            SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero -en casos de resoluciones judiciales o administrativas de última instancia, que conoce la justicia constitucional, dado el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional-; la cual, entendió que únicamente es posible conceder la tutela y disponer la nulidad de la resolución judicial o administrativa, ordenando se emita otra nueva, ante la denuncia de arbitraria o insuficiente fundamentación; previo análisis de la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; es decir, previo análisis de su relevancia constitucional, por cuanto, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; en ese sentido, en el Fundamento Jurídico III.1, indicó que:

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna.

III.2.   Análisis del caso concreto

La accionante aduce que la Resolución Administrativa de 9 de diciembre de 2020, emitida por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Riberalta (GAMR) del departamento del Beni, autoridad ahora demandada, lesiona sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación motivación y congruencia, y de legalidad y sub elemento de taxatividad; al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez que, la referida Resolución Administrativa carece de fundamentación y motivación limitándose a realizar una simple transcripción de los artículos que regulan los proceso internos, omitiendo resolver todos los puntos planteados en el recurso jerárquico, planteado de su parte, además de ello, en la referida resolución administrativa que ahora impugna, se señalan acontecimientos que no tienen relación con los hechos por los que iniciaron el proceso interno en su contra; por tal motivo la impetrante de tutela solicita que se le conceda el amparo y en consecuencia se disponga: i) Se anule obrados hasta el Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno 07/2020 inclusive; ii) Se disponga que la Autoridad Sumariante del GSMR inicie el sumario administrativo de acuerdo a los lineamientos trazados por el Tribunal Constitucional Plurinacional expuestos en la acción de amparo constitucional como sus fundamentos jurisprudenciales, adecuando la contravención a las causales previstas en los arts. 18 y 21 del DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237 y sea de manera congruente; y iii) Sea restituida al cargo que ocupaba.

A fin de resolver la problemática jurídica planteada en el caso en cuestión, se debe indefectiblemente, identificar los planteamientos de fondo contenidos en el memorial de interposición de Recurso Jerárquico presentado por Esther Chinari Subieta contra la Resolución de 17 de noviembre de 2020, que en su texto y contenido plantea los siguientes extremos:

a)  Falta de motivación y fundamentación de la Resolución que resuelve el Recurso Revocatorio, debido a que no se pronuncia sobre todos los aspectos de fondo planteados como por ejemplo el hecho de que no se puede atribuir responsabilidad al servidor público por no cumplir con el perfil para un cargo, cuando esa responsabilidad es de otras unidades propias del Gobierno Municipal;

b)  Ausencia de análisis y pronunciamiento sobre el principio de legalidad y su incidencia en la potestad administrativa sancionatoria, es decir, sobre los principios constitucionales invocados en el Recurso de Revocatoria, que son los principios de legalidad y taxatividad;

c)   En el RIP debería estar prescrita de forma clara la contravención o falta y su respectiva sanción, lo que no ocurre en su caso puesto que, el hecho por el cual se le inició proceso administrativo no constituye contravención establecida en el RIP, tampoco es sancionable con destitución;

d)  El art. 57 del RIP del GAMR señala que son cuatro las causales para que proceda la destitución y ninguna de ellas se encuadra en los hechos por los que fue sancionada; y,

e)  No existe congruencia “entre la parte jurídica y la parte resolutiva”, en el tercer considerando se sustenta en hechos que no son parte del proceso de fondo o la causal por la que se inició el proceso administrativo. 

Una vez claramente identificados los planteamientos contenidos en el recurso jerárquico corresponde en consecuencia compulsar la Resolución de Recurso Jerárquico de 9 de diciembre de 2020, que resuelve confirmar la Resolución de 17 de noviembre de 2020 y Resolución Administrativa 08/2020 de 29 de octubre, que en su tercer considerando manifiesta haber compulsado los antecedentes del proceso en relación a los argumentos del recurso jerárquico interpuesto por la accionante, concluyendo en los siguientes aspectos:

1)  El sumario se ha tramitado en observancia al Instructivo Administrativo 109 de 22 de septiembre de 2020, emitido por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del GAMR, mismo que se basó en un Informe de la Unidad de Trasparencia, que habiéndose cumplido con los procedimientos correspondientes se emitió la Resolución Administrativa 08/2020 de 29 de octubre y posterior a ella la Resolución del Recurso Revocatorio de 17 de noviembre de 2020;

2) Refiere que al momento de emitir las Resoluciones Administrativas impugnadas, se realizó una valoración equitativa de los antecedentes cursantes en el proceso, consistente en la documentación pre constituida, prueba de cargo y descargo, no advirtiéndose incongruencia alguna o falta de motivación y fundamentación en la Resolución que resuelve el Recurso Revocatorio;

3) Indica que Esther Chinari Subieta ejerce funciones en el Municipio incumpliendo los requisitos exigidos para desempeñar dichas funciones, como ser el contar con el título de bachiller. La anomalía de su designación y el ejercicio irregular del cargo no puede proseguir de forma indefinida y menos puede ser avalado como un derecho adquirido y que contrariamente la nombrada a abusado de la confianza que se le dio al tiempo de su nombramiento, debido a que en su Kardex cursa únicamente una simple fotocopia de Diploma de Bachiller, que no es idónea o legal; y,

4) Al no cumplir con el perfil o requisito para el ejercicio de sus labores conforme a requerimientos establecidos en el Manual de Cargos y Funciones del GAMR, la misma queda inhabilitada de seguir ejerciendo sus funciones, por cuya circunstancia se encuentra fuera de lugar la pretensión de buscar que esta irregularidad originada desde el inicio de su designación, tenga que encontrarse establecida o tipificada con alguna sanción específica en el mismo RIP.

Dentro este contexto, es posible concluir que la parte demandada al emitir la Resolución Administrativa objeto de la presente acción de defensa, no dio respuesta a todos los puntos planteados por la accionante, que son cinco y exponiéndolos de forma resumida tenemos que versan sobre: a) Ausencia de motivación y fundamentación porque no emite pronunciamiento sobre todos sus argumentos de fondo; b) Falta de análisis y pronunciamiento sobre el principio de legalidad y taxatividad; c) En el RIP no se encuentra establecida como falta que sea sancionable con destitución el hecho por el cual se le inició proceso administrativo; d) El art. 57 del RIP indica causales específicas para la sanción de destitución, mismas que no se encuadran a los hechos que se le imputan; y, e) Incongruencia “entre la parte jurídica y la parte resolutiva”.

Ahora bien, de los cinco puntos se evidencia que se omitió pronunciamiento respecto a la acusación de falta de resolución sobre todos los puntos planteados en el recurso de revocatoria, no se refirió de forma alguna al principio de legalidad y taxatividad, tantas veces alegado por la accionante y tampoco existe respuesta en relación a la supuesta incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva de la Resolución Administrativa objeto del recurso jerárquico, por lo que se puede evidenciar que no existe respuesta a los puntos contenidos en los incs. A), b) y e); asimismo, en relación a los extremos contenidos en los incs. C) y d), si bien en el texto de la Resolución Administrativa consta algún pronunciamiento, sin embargo éste no se enmarca al contexto solicitado en el recurso jerárquico, y únicamente se sustenta  en argumentos insuficientes y carentes de motivación, toda vez que no logra explicar cuál la razón jurídica para sostener la Resolución Administrativa objeto del recurso jerárquico.

Asimismo, la Resolución Administrativa objeto de la presente acción de defensa, mantiene y confirma la incongruencia de imponer una sanción de destitución, cuando el hecho por el que se abrió y sustanció el proceso interno no tiene prevista dicha sanción.

CORRESPONDE A LA SCP 0052/2022-S1 (viene de la pág. 12).

De lo expresado precedentemente, se tiene que el Juez de garantías, al conceder en parte la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la       Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la  Resolución 001/2021 de 21 de enero, cursante de fs. 209 a 212, pronunciada por El Juez Público Civil, Comercial y Familiar Segundo de Riberalta, en suplencia legal, constituido en Juez de garantías; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, disponiéndose que el demandado emita nueva Resolución Administrativa bajo los parámetros del respeto del derecho al debido proceso en la vertiente de fundamentación, motivación y congruencia, respondiendo a todos los argumentos vertidos por la accionante en su memorial de Recurso Jerárquico; conforme a los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que la Magistrada MSc. Georgina Amusquivar Moller es de Voto Aclaratorio.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

^[1]El Cuarto Considerando, indica: “…el derecho al debido proceso, que entre su ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada. Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la parte dispositiva de la misma.…consecuentemente cuando un Juez omite la motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en los hechos toma una decisión arbitraria y dictatorial que vulnera de manera flagrante el citado derecho que otorga a las partes saber el porqué de la parte dispositiva de un fallo o Resolución”.

^[2]El FJ III.3, refiere: “…la garantía del debido proceso no es únicamente aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo y disciplinario, cuanto tenga que determinarse una responsabilidad disciplinaria o administrativa e imponerse una sanción como ha ocurrido en el presente caso”.

^[3]El FJ III.2.3, señala: “Toda autoridad administrativa que emita una resolución en segunda instancia, debe mínimamente exponer en la resolución: 1) Los hechos, citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución, efectuando la relación de causalidad entre los hechos y la norma aplicable; 2) Pronunciamiento sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso de alzada, actuando en mínima petita, considerando cada aspecto de manera puntual y expresa, desarrollando una valoración lógica de los puntos impugnados, efectuar lo contrario, elimina la parte fundamental de la resolución, lesionando efectivamente el debido proceso, derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles son las razones del fallo y cual es la posición del tribunal de alzada en relación con los puntos impugnados.

En tanto y en cuanto, las resoluciones administrativas de segunda instancia conlleven insertas en su texto de manera expresa, las respuestas a todos los aspectos cuestionados en el recurso de impugnación, el sujeto sometido al proceso disciplinario, tendrá la plena convicción respecto a que la decisión asumida por la autoridad administrativa es a todas luces justa. Esta afirmación nos lleva a concluir que no le está permitido a la autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa fundamentación por una elemental relación de antecedentes”.

^[4]El FJ III.4, expresa: “Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan coprocesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el hecho acusado”.

^[5]El FJ III.1, manifiesta: “En ese marco, se tiene que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión, dará lugar a la verificación de su respeto y eficacia. Estas son: (1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad. Estos elementos se desarrollarán a continuación: (…)

(2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia. (…)

b) En correspondencia con lo anterior, la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) Una `decisión sin motivación´, o extiendo esta es b.2) Una `motivación arbitraria´; o en su caso, b.3) Una `motivación insuficiente´. (…)

c) La arbitrariedad también se expresa en la falta de coherencia, o incongruencia de la decisión (principio de congruencia), cuando el conjunto de las premisas, -formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el caso, más los enunciados fácticos que describen los hechos relevantes- no son correctas, fundadas y si, además, su estructura también no lo es. Esto, más allá si la resolución que finalmente resuelva el conflicto es estimatoria o desestimatoria a las pretensiones de las partes. Es decir, como señala Robert Alexy, se trata de ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que se aducen como fundamentación”.

^[6]El FJ III.2, establece: “A las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión cuáles son: 1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, se suma un quinto elemento de relevancia constitucional; y, 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo. 

5) La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos”.

^[7]El FJ III.3, expresa: “Que, al margen de ello, también cabe reiterar que el art. 236 CPC, marca el ámbito de contenido de la resolución a dictarse en apelación, pues estipula que la misma, deberá circunscribirse precisamente a los puntos resueltos por el inferior y que además hubieran sido objeto de apelación y fundamentación, de manera que el Juez o tribunal ad-quem, no puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías constitucionales como cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley”.

^[8]El FJ III.3.1, señala: “De esa esencia deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.

^[9]El FJ III.2, indica: “La abundante jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, ha señalado con relación al principio de congruencia -que es determinante en cualquier proceso judicial o administrativo- como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, que implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume (SC 1619/2010-R de 15 de octubre). Bajo ese razonamiento, el principio de congruencia forma parte de derecho-garantía-principio del debido proceso, contemplado en el art. 115.I de la CPE”.

^[10]El FJ III.1, refiere: “Además de ello, toda resolución dictada en apelación, no sólo por disposición legal sino también por principio general, debe sujetarse a los puntos de apelación expuestos por la parte apelante, que se entiende deben estar relacionados con lo discutido ante el juez a quo. Para el mismo objetivo -resolver la apelación-, también el juez ad quem, si se trataran de varias apelaciones y deba resolverlas en una sola resolución deberá individualizar a las partes, lo que supone también, la individualización de sus pretensiones y resolverlas de la misma forma; pues en el único caso que podrá dirigirse en su fundamentación a dos o más apelantes, será cuando éstos hubieran coincidido en sus argumentos al presentar su apelación, o varios hubieran presentado apelación en forma conjunta. Ahora bien, la misma obligación que tiene el juez ad quem frente a los apelantes, también debe cumplirla frente a la parte adversa, para el caso de que el procedimiento aplicable admita que la misma pueda responder al recurso, pues omitir las consideraciones a la respuesta igual que no responder a los puntos de apelación, resulta arbitrario y por lo mismo, daría lugar a una omisión indebida plasmada en la resolución que resuelve la apelación”.