SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0106/2022-S4

Víctor Hugo Cárdenas, ex Ministro de Educación, Deportes y Culturas, no presentó informe escrito alguno, ni se hizo presente en la audiencia de esta acción tutelar, pese a su citación a fs. 219.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 261/2020 de 10 de diciembre, cursante de fs. 233 a 236 vta., denegó la tutela solicitada, con base a los siguientes fundamentos: 1) La Sala Constitucional, desestima la postulación efectuada por la parte demandada respecto al hecho de declararse la improcedencia de esta acción de defensa por inobservancia del principio de subsidiariedad; toda vez que, los accionantes no cuestionaron y no alegaron tener diferente condición laboral que estar adscritos a la situación de ser funcionarios provisorios; en consecuencia, también funcionarios de carácter interino; en ese sentido, se desestima el pedido de inobservancia del principio de subsidiariedad; 2) Los impetrantes de tutela no cuestionaron su condición laboral al interior del Ministerio de Educación, Deportes y Culturas, manifestaron que eran servidores públicos provisorios como se advierte de los Memorandos, hechos que no han sido negados por los ahora solicitantes de tutela, así lo asumió el propio Tribunal Constitucional Plurinacional a partir de las “SC 284/2020 y 0474/2011-R de 18 de abril” (sic); por tanto, al tener esa condición de servidores públicos provisorios e interinos, no tienen la potestad de cuestionar el acto que dispuso su retiro y que tampoco fue alegado como controvertido por parte de los accionantes; 3) El art. 14 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, otorga la facultad a las Máximas Autoridades Ejecutivas (MAE) de los diferentes Ministerios de Estado, efectuar el ingreso como el retiro del personal; y, 4) En el presente caso, la autoridad demandada acogió y adoptó una decisión que se encuentra facultada y prevista en la normativa que regula la estructura organizativa de los diferentes Ministerios de Estado; pues, los impetrantes de tutela al tener la calidad de funcionarios provisorios e interinos, no gozan del derecho a la estabilidad laboral; tampoco, son acreedores de los mecanismos de impugnación que, están resguardados exclusivamente a los servidores públicos de carrera.

II.   CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Cursan Memorandos de designación de los funcionarios ahora accionantes, en cargos al interior del Ministerio de Educación; Deportes y Culturas:

i)   Carmen Ilse Cuéllar Bravo, mediante Memorando ME/DGAA/URHHDO 926/2020 de 19 de mayo, suscrito por el Ministro de Educación, prescindieron de su relación laboral (fs. 14).

ii)  Víctor Félix Aguilera Rodríguez, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 0070/2017 de 11 de enero, suscrito por el Ministro de Educación, fue designado de manera interina en el cargo de Especialista II, Encargado del Equipo Bono Juancito Pinto, con el ítem 1290, y; por intermedio de Memorando ME/DGAA/URHHDO 0876/2020 de 8 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 20 a 21).

iii) Judith Rodríguez Flores, a través Memorando ME/DGAA/URHHDO 1221/2013 de 3 de mayo, suscrito por el Ministro de Educación, fue designada de manera interina en el cargo de Especialista V, en atención a estudiantes con talento extraordinario con el ítem 4024, y; por intermedio de Memorando ME/DGAA/URHHDO 0967/2020 de 20 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 27 a 28).

iv) Cecilia Andrea Contreras Castro, mediante Memorando DM 124 de 19 de marzo, suscrito por el Ministro de Educación; primeramente, fue designada de manera interina en el cargo de Profesional II 4 en Evaluación de Infraestructura, con el ítem 1125; posteriormente, a través de” ítem 0796/201 de 29 de mayo” (sic), le comunicaron el nuevo denominativo de su cargo como Profesional V en evaluación de Infraestructura a.i. del Equipo de Evaluación Curricular Académica e Infraestructura, con el ítem 3034, por Memorando “ME/DGAA/URHHDO 0924/202 de 19 de mayo de 2020” en su condición de funcionaria interina, prescindieron de su relación (32 a 34).

v)    Sandra Inés Cáceres Copa, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 0129/2016 de 27 de enero, suscrito por el Ministro de Educación, fue designado de manera interina en el cargo de Profesional VI, y; por intermedio de Memorando ME/DGAA/URHHDO 0920/2020 de 19 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 38 a 39).

vi)   Gladys Condori Nina, mediante Memorando D.M. 128 de 25 de marzo de 2009, fue designada de manera interina en el cargo de Auxiliar I con el ítem 1026, suscrito por el Ministro de Educación, y; por intermedio de Memorando ME/DGAA/URHHDO 1013/2020 de 26 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 58 a 59).

vii)  Martín Zárate Poca, a través Memorando ME/DGAA/URHHDO/0745/2016 de 4 de marzo, fue designado de manera interina en el cargo de Administrativo II – Chofer con el ítem 1271, suscrito por el Ministro de Educación, y; por intermedio de Memorando ME/DGAA/URHHDO 0930/2020 de 19 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 65 a 66).

viii) Ana María Barco Sivila, por Memorando URHHDO 2366 de 30 de diciembre de 2010, fue designado de manera interina en el cargo de Asistente Administrativo con el ítem 1245, suscrito por el Ministro de Educación, y; por intermedio de Memorando ME/DGAA/URHHDO 0842/2020 de 19 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 71 a 72).

ix)   Grover Félix Laura Moya, mediante Memorando 1597/2014 de 21 de abril fue designado de manera interina en el cargo de Chofer de Viceministro con el ítem 1125, suscrito por el Ministro de Educación, y; por intermedio de Memorando ME/DGAA/URHHDO 1000/2020 de 25 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 74 a 75).

x)    Mireya Jacqueline Cardenas Arce, por Memorando D.M. 0121 de 4 de marzo de 2011, fue designada de manera interina en el cargo de Auxiliar II con el ítem 3016, suscrito por el Ministro de Educación, y; por intermedio de Memorando ME/DGAA/URHHDO 1007/2020 de 26 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 81 a 82).

xi)   Magda Julia Laura Flores, a través Memorando D.M. 0079 de 8 de febrero de 2011, fue designada de manera interina en el cargo de Técnico I con el ítem 1059; y, el 29 de mayo de 2012 a través de Memorando 0643/2012 de 29 de mayo, le comunicaron la nueva denominación de su cargo como Secretaria a.i. de la Unidad Financiera; por el Ministro de Educación, y; por intermedio de Memorando ME/DGAA/URHHDO 1012/2020 de 26 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 87 a 89).

xii)  Pascuala Miriam Canaza Chambi, por Memorando ME/DGAA/URHNDO 0651/2017 de 8 de febrero, fue designada por el Ministerio de Educación de manera interina en el cargo de Técnico IV con el ítem 3046; y, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 1038/2020 de 26 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 107 a 108).

xiii) Nelson Faygar Guilberth Valencia, mediante Memorando 1895/2014 de 9 de junio, fue designada por el Ministerio de Educación de manera interina en el cargo de Especialista II Supervisor de Auditoria con el ítem 3046; y, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 0928/2020 de 19 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 113 a 114).

xiv) Rossi Rosario Poma Quispe, a través Memorando ME/ME/DGAA/URRHHy DO 2706/2011 de 7 de diciembre, de manera interina por el Ministerio de Educación; primeramente, fue designada en el cargo de Mensajera; con el ítem 2008, luego por Memorando 0731/2012 de 29 de mayo, como Auxiliar a.i. con el ítem 1165, el 7 de febrero de 2013, a través de Memorando ME/DGAA/URHHDO 0135/2013 de 7 de febrero fue designada de manera interina en el cargo de Técnico VI con ítem 1181; y, el 14 de septiembre de 2018, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 1990/2018, fue designada como Técnico IV en Contabilidad con el ítem 1084; posteriormente, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 1006/2020 de 26 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 121 a 126).

xv)  Hugo Gonzalo Morales Soliz, mediante Memorando ME/DGAA/URHNDO 0102/2016 de 27 de enero, fue designado de manera interina en el cargo de Responsable IV como Encargado del Equipo be Bienes y Servicios por el Ministerio de Educación; y, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 0878/2020 de 8 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 135 a 136).

xvi) Delia Arce Medrano, por Memorando ME/DGAA/URHNDO 0098/2016 de 27 de enero, fue designado de manera interina en el cargo de Profesional VI en normas por el Ministerio de Educación; y, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 0921/2020 de 19 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 141 a 142).

xvii) Virginia Orihuela Haydeque, mediante Memorando ME/DGAA/URHNDO 0065/2012 de 26 de enero, fue designada de manera interina en el cargo de Auxiliar Administrativa I, con el ítem 6003, por el Ministerio de Educación; y, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 1073/2020 de 26 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 154 a 155).

xviii)Yanette Prudencia Alanoca Yanarico, a través Memorando 0590/2012 de 29 de mayo, fue designada de manera interina en el cargo de Administrativo IV del Equipo de Apoyo, con el ítem 1008, por el Ministerio de Educación; y, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 1093/2020 de 28 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 159 a 160).

xix) Janeth Martínez Fernández, mediante Memorando ME/DGAA/URHHDO 1175/2014 de 31 de marzo, fue designada de manera interina en el cargo de Técnico IV Administrador del Bono Juancito Pinto, con el ítem 1014, por el Ministerio de Educación; y, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 0868/2020 de 8 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 163 a 166).

xx)  Silvia Díaz Chávez, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 1571/2015 de 29 de junio, fue designada de manera interina en el cargo de Administrativo IV del Equipo de Presupuesto, con el ítem 1076, por el Ministerio de Educación; y, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 1010/2020 de 26 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 168 a 169).

xxi) Lilian Magaly de la Borda Crespo de Llano, mediante D.M. 054 de 29 de enero de 2009, fue designada de manera interina en el cargo de Profesional II en Contabilidad, con el ítem 1107, por el Ministerio de Educación; y, por Memorando ME/DGAA/URHHDO 0901/2020 de 14 de mayo, prescindieron de sus servicios (fs. 173 a 174).

II.2.    Por memoriales de 9 y 20 de julio, ambos de la gestión 2020, presentados ante el Ministerio de Educación, Culturas y Deportes, los ahora accionantes solicitaron al mencionado Ministerio, se dé cumplimiento estricto de la Ley 1309 y se proceda a la reincorporación inmediata a sus puestos y cargos de trabajo; así como, el pago de los salarios devengados (3 a 12).

II.3.    Cursa nota NE/MEDyC/DGAA/URRHHYDO/INT 183/2020 de 6 de octubre de 2020, la Jefa a.i. de la Unidad de Recurso Humanos (RR.HH.) y Desarrollo Organizacional de la Unidad de RR.HH. del Ministerio de Educación, Deportes y Culturas, dio respuesta, señalando que: a) La Ley 1309, dispone la protección de las y los trabajadores de organizaciones económicas, sean estas estatales, privadas comunitarias y/o social cooperativas entre otros; es decir, el servidor público que pretenda ampararse en dicha normativa, debe haber tenido un vínculo laboral con una organización económica; b) El DS 4325 de 7 de septiembre de 2020, reglamenta el art. 7 de la Ley 1309; y, c) el Ministerio de Educación, Deportes y Culturas como cartera de Estado, tiene por misión dar cumplimiento al Manual de Organización de Funciones (MOF), aprobado por Resolución Ministerial (RM) 0824/2019 de 26 de julio; consiguientemente, no está considerada como una organización económica, lo que imposibilita atender la mencionada solicitud de forma favorable con base a la Ley 1309 (fs. 2).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte impetrante de tutela denunció la lesión de sus derechos al trabajo, a la remuneración o salario justo sin discriminación; a la estabilidad laboral en sus incidencias en los derechos de alimentación, medicamentos de los niños, adolescentes y de la familia; a la estabilidad laboral y su incidencia en los derechos a la seguridad social, a la salud y a la vida; y, al derecho a la integridad psicológica; en virtud a que, la autoridad ahora demandada de forma totalmente contradictoria a las disposiciones de los DDSS 4196, 4199 y 4245 emitidos por el Órgano Ejecutivo, en plena emergencia sanitaria y declaratoria de emergencia, con el pretexto que deberían cumplir ciertas funciones en la institución, les instruyó presentarse de forma personal en sus fuentes laborales; sin embargo, dicha disposición tenía la única finalidad de ser notificados con sus memorandos de desvinculación laboral, incumpliendo la previsión dispuesta en la Ley 1309 que garantizaba la estabilidad laboral.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  El derecho al trabajo en el nuevo orden constitucional

Al respecto, la SCP 0637/2021-S4 de 5 de octubre, señaló que: “El derecho al trabajo se encuentra regulado en la Primera Parte, Título II, Capítulo Quinto, referido a los Derechos Sociales y Económicos, Sección III, sobre el Derecho al Trabajo y al Empleo, de la Constitución Política del Estado. Así, el art. 46 establece que: ‘I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas’.

Por su parte, las normas del bloque de constitucionalidad también reconocen este derecho; así, el art. 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), dispone que: ‘Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo (...) a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana...ʼ. Similar disposición se observa en el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuyo art. 6.1 señala lo siguiente: ‘Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada’.

Por su parte, el art. 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (DESC) prevé el derecho a trabajar, definiéndolo como aquel ‘…que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado…’; estableciendo luego, como una obligación de los Estados parte, tomar las medidas adecuadas para garantizar este derecho.

La jurisprudencia constitucional también asumió un entendimiento propio respecto a este derecho; en ese sentido, la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre, ha definido que el derecho al trabajo es: ‘...la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia’; y, la SC 0883/2010-R de 10 de agosto, ha señalado que: ‘…significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está, de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo, y según el orden normativo que lo regula…’.

De lo expresado anteriormente se puede establecer como contenido esencial del derecho al trabajo, por una parte, la libertad de toda persona para escoger una actividad lícita que le permita el sostenimiento económico individual o familiar, y de postularse o acceder al mismo; y, por otro lado, el de mantener su fuente laboral, protegiéndolo contra el desempleo a quien ya accedió a un trabajo, de manera que su desvinculación solo podría adquirir eficacia si obedece a causas legales o justificadas; entendimiento que resulta aplicable tanto en el ámbito privado como en el sector público, claro está, respetando la normativa que regula cada sector” (las negrillas corresponden al texto original).

III.2.  El derecho fundamental a la estabilidad laboral en el marco de la Constitución Política del Estado

Con relación a lo referido, la precitada SCP 0637/2021-S4, señaló que: “La Norma Suprema reconoce a la estabilidad laboral como un derecho fundamental de toda persona, cuando en su art. 46.I, señala: ʽToda persona tiene derecho: 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias’; así también, le otorga la categoría de principio de protección de las trabajadoras y trabajadores, cuando el art. 48.II, establece que: ‘Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador’.

La jurisprudencia constitucional, a través de la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, con relación al principio de estabilidad laboral, ha señalado lo siguiente: ‘El principio de la estabilidad laboral denominado también como principio de la continuidad de la relación laboral, que manifiesta el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen el despido.

Constituyen causas legales que justifican el despido según nuestra legislación vigente, las establecidas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo y el art. 9 de su Decreto Reglamentario (DR). Este principio encuentra su fundamento en que la estabilidad de la relación laboral da seguridad y confianza al trabajador al permitirle continuar con su trabajo que le genera un salario para la satisfacción de sus necesidades familiares, al mismo tiempo beneficia a la parte empleadora porque contribuye al mayor rendimiento del trabajador como resultado de su experiencia laboral. Finalmente beneficia a la sociedad mejorando el bienestar social, ya que la inestabilidad en el trabajo crea problemas sociales colaterales como la desocupación, pobreza, delincuencia y otros.

Este principio expresa la necesidad social de atribuirle una larga duración a las relaciones de trabajo y de proteger al trabajador contra el despido arbitrario e injustificado por parte del empleador, protege uno de los derechos fundamentales del trabajador cual es el derecho al trabajo, que precisamente es atacado por el fenómeno de la globalización ya que los empleadores exigen el libre despido para hacer frente a las fluctuaciones del mercado (Quintanilla Calvimontes Gonzalo, Pizarro Patricia, Quintanilla Alejandra, Derecho Individual del Trabajo)’ .

Cabe señalar que, si bien el indicado razonamiento fue realizado en el marco de una relación laboral sujeta a la Ley General del Trabajo y su Reglamento; empero, bajo una interpretación sistemática de la Ley Fundamental, resulta plenamente aplicable también a los servidores públicos en general, por cuanto los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral resultan transversales a todo ámbito, sea este público o privado, pues ambos son derechos fundamentales cuya regulación se encuentra ubicada en la parte dogmática de la Norma Suprema, de manera que, no es posible su abstracción para quienes no se encuentren dentro del ámbito de protección de la normativa laboral; sin embargo, el análisis correspondiente deberá ser realizado en el marco de la normativa propia que regula cada sector.

En ese sentido podemos concluir señalando que, el derecho a la estabilidad laboral expresa la necesidad social de atribuir a las relaciones de trabajo la más larga duración, salvo que concurran causas legales que justifiquen el despido del trabajador, previo un debido proceso donde se respeten sus derechos fundamentales y garantías mínimas, limitando de esta manera que el empleador, cualquiera sea éste, asuma una decisión arbitraria o injustificada que conlleve al desempleo de quien accedió a una fuente laboral” (las negrillas nos corresponden).

III.3.  La protección reforzada del derecho a la estabilidad laboral en época de pandemia por el CÓVID-19. Funcionarios provisorios

Al respecto, la señalada SCP 0637/2021-S4 de 5 de octubre, sobre la protección reforzada del derecho a la estabilidad laboral en tiempos de pandemia, respecto de los funcionarios provisorios, desarrolló el siguiente entendimiento: “Cabe señalar que la crisis sanitaria por el Covid-19 ha generado un cambio profundo en las relaciones sociales y económicas de las personas y, con ello también, en las relaciones jurídicas, entre ellas, en la manera de entender y aplicar el derecho en los casos concretos, tomando en cuenta que las restricciones sanitarias dispuestas por los distintos niveles de gobierno han significado una afectación directa a los derechos y deberes de todos, de manera que la aplicación de las reglas y normas jurídicas en general, deben merecer un tratamiento diferenciado de aquellas situaciones en las que la población no se encuentra o se encontraba afectada por la pandemia.

Entre algunos de esos aspectos que merece un trato distinto se encuentran los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral de los trabajadores, entendiendo por estos –a los efectos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional– también a los servidores públicos, que al igual que los primeros prestan sus servicios personales a cambio de una remuneración al Estado, aunque sujetos a las condiciones establecidas en las normas del Derecho Administrativo; empero, es claro que por mandato constitucional el Estado debe proteger ambos derechos, conforme a lo dispuesto en el art. 46.II de la CPE, cuya garantía debe ser asumida inclusive con mayor responsabilidad en una emergencia sanitaria como la que atraviesa la humanidad entera, de manera que se debe garantizar que la relación empleador (Estado o particular) y trabajador no sea perjudicada durante esta emergencia sanitaria.

Ahora bien, cuando nos referimos al derecho al trabajo, según lo anotado ya en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo, no hacemos referencia sino a la libertad de toda persona para escoger, postularse y acceder a una actividad lícita que le permita su sostenimiento económico individual o familiar, así como mantener su fuente laboral una vez accedida la misma, protegiéndolo contra el desempleo, de manera que su desvinculación solo podría adquirir eficacia si obedece a causas legales o justificadas. Este aspecto guarda total relación con el derecho a la estabilidad laboral, por el cual, a la relación de trabajo debe atribuírsele la duración más larga posible, de manera que su conclusión solo podría obedecer a la concurrencia de causas legales o justificadas de despido, que además deben ser en el marco de un previo y debido proceso donde se le permita al trabajador defenderse y exigir el respeto de sus derechos y garantías básicas.

En ese sentido, si bien debe ser primordial para el Estado, como principal garante de los derechos fundamentales, el preservar la salud y la vida de sus habitantes, los que resultan posiblemente con mayor peso por la coyuntura que se atraviesa, no es menos cierto que para su resguardo, deben también garantizarse los medios para su protección, y nos referimos de esta manera a las fuentes de ingreso y los seguros de salud en esta difícil situación sanitaria, en consecuencia, el trabajador, aparte de contar con una protección en cuanto a su estabilidad laboral, en época de pandemia dicha protección debe ser reforzada.

En esa línea, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, mediante Resolución 1/2020 de 10 de abril –Pandemia y Derechos Humanos en las Américas–, tomando en cuenta los serios impactos que dicha emergencia ocasionaba no solamente en los derechos a la vida, a la salud e integridad personal, sino también en los Derechos Económicos Sociales y Culturales (DESCA) al trabajo y a la seguridad social, entre otros, resolvió emitir recomendaciones a los gobiernos de los Estados miembros de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre ellos: ‘5. Proteger los derechos humanos, y particularmente los DESCA, de las personas trabajadoras en mayor situación de riesgo por la pandemia y sus consecuencias. Es importante tomar medidas que velen por asegurar ingresos económicos y medios de subsistencia de todas las personas trabajadoras, de manera que tengan igualdad de condiciones para cumplir las medidas de contención y protección durante la pandemia, así como condiciones de acceso a la alimentación y otros derechos esenciales. Las personas que hayan de proseguir realizando sus actividades laborales, deben ser protegidas de los riesgos de contagio del virus y, en general, se debe dar adecuada protección a los trabajos, salarios, la libertad sindical y negociación colectiva, pensiones y demás derechos sociales interrelacionados con el ámbito laboral y sindical’.

Una muestra evidente del cumplimiento en parte de tal recomendación por parte del Estado Boliviano fue la aprobación por la Asamblea Legislativa Plurinacional, de la Ley 1309 de 30 de junio de 2020, que a través del art. 7, prohibió los despidos, remociones, traslados o cualquier otra situación que significase un desmejoramiento de la condición laboral del trabajador en las distintas organizaciones económicas reconocidas por la Norma Suprema (estatal, privada, comunitaria y social cooperativa, entre otras) y otros trabajadores regulados por normas laborales, de manera que su estabilidad laboral estaba protegida durante el tiempo que duró la cuarentena rígida y hasta dos (2) meses después, aunque dicha norma excepcionaba a quienes cumplían funciones de libre nombramiento; no obstante, lo cierto es que dicho Órgano del Estado cumplió en parte la recomendación referida, y señalamos en parte, por cuanto tal cuerpo normativo no se refiere en absoluto, a las personas que prestaban servicios en la administración pública.

Es evidente que el art. 233 de la CPE realiza una clasificación de los servidores públicos atendiendo a su forma de ingreso a la administración pública, disponiendo en lo pertinente que: ‘Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento’; similar distinción contiene la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 –Ley del Estatuto del Funcionario Público (EFP) –, que en su art. 5 establece a dicha clase de servidores públicos, además de los funcionarios interinos y de carrera; no obstante, cabe señalar que el art. 71 de la misma Ley precisa como ‘funcionarios provisorios’ a aquellos ‘servidores públicos que desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa’, y respecto a los cuales, la propia norma dispone que no gozan de los derechos que tienen los funcionarios de carrera, entre ellos, la estabilidad en el cargo y a la impugnación, en la forma prevista en la Ley y sus reglamentos, de las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios, no obstante que, respecto a lo último, este Tribunal ha precisado que aun siendo funcionarios provisorios tienen derecho a la impugnación en aplicación del derecho a la defensa.

Entonces, si bien la jurisprudencia constitucional ha establecido que los funcionarios provisorios no gozan del derecho a la estabilidad laboral, pudiendo ser removidos sin la necesidad de invocar causal alguna, porque su designación en el cargo de carrera que ocupan no obedece a procesos de reclutamiento normados para la administración pública, entendimiento asumido en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0263/2021-S4 de 17 de junio, 0285/2021-S4 de 22 de junio y 0321/2021-S4 de 20 de julio, entre muchas otras, que citando jurisprudencia constitucional anterior, ratificaron dicho razonamiento; tal criterio no puede aplicarse sin considerar la cuarentena rígida decretada a causa del Covid-19, que al contrario, y como se dijo en los párrafos precedentes, ante la emergencia sanitaria, corresponde al Estado asumir medidas que tiendan a asegurar los ingresos económicos y los medios de subsistencia de todos los trabajadores, así como el acceso al seguro social correspondiente.

Por las razones expuestas anteriormente, durante la cuarentena rígida dispuesta por el Gobierno Nacional a través del DS 4199 de 21 de marzo de 2020, ampliada por sus similares 4200 de 25 de marzo y 4214 de 14 de abril, ambos también de 2020, se determinó la suspensión de actividades en el sector público y privado, la permanencia de la personas en sus domicilios durante el tiempo que duraba la cuarentena total, con desplazamientos excepcionales de una persona por familia en ciertos horarios del día y solo con el fin de abastecerse de productos e insumos necesarios en las cercanías de su domicilio o residencia, prohibiendo la circulación de vehículos motorizados públicos y privados sin la autorización correspondiente; implementándose recién a partir del 1 de mayo de 2020 una cuarentena condicionada y dinámica, con base en las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud, conforme al DS 4229 de 29 de abril de igual año.

En esas circunstancias, si un servidor público era desvinculado o despedido por su empleador, se hacía materialmente imposible la búsqueda y el logro de una nueva fuente laboral o la realización de una actividad económica, por las restricciones ya anotadas, de manera que tal medida no puede ser catalogada sino como un acto arbitrario y contrario a los principios de protección laboral y los deberes del Estado de tutelar de manera reforzada los derechos a la vida, a la salud, al trabajo y a la seguridad social, porque en los hechos se deja sin protección a dichas personas y a los integrantes que del mismo dependen; situación que en el marco del principio de razonabilidad, abarca no solo al periodo de la cuarentena rígida, sino a por lo menos tres (3) meses posteriores, es decir, hasta el 31 de julio de 2020, en similar criterio al asumido en la legislación laboral para el preaviso al trabajador, al estimar dicho término como un plazo razonable para que este logre conseguir un nuevo empleo, tomando en cuenta además, que aun con la cuarentena dinámica las restricciones persistían en cierto grado.

Por lo tanto, podemos concluir que todo despido de un trabajador o servidor público acaecido desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 31 de julio del mismo año, se constituye en un despido arbitrario, tomando en cuenta los argumentos ya expuestos precedentemente; razonamiento que solo aplica a los funcionarios provisorios y no así a los electos, designados o de libre nombramiento, porque responden a otros criterios de designación, como son: La jerarquía institucional, elección por un periodo de tiempo en primer caso; y, en cuanto a los últimos, su nombramiento directo por una autoridad elegida democráticamente o por una autoridad elegida por intermediación democrática; la designación debido a sus cualidades personales y profesionales en beneficio de los intereses del Estado y realizar labores de dirección y coordinación con las autoridades elegidas democráticamente; características que no concurren en los funcionarios provisorios” (las negrillas nos pertenecen).

III.4.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denunció la vulneración de sus derechos al trabajo, a la remuneración o salario justo sin discriminación; a la estabilidad laboral en sus incidencias en los derechos de alimentación, medicamentos de los niños, adolescentes y de la familia; a la estabilidad laboral y su incidencia en los derechos a la seguridad social, a la salud y a la vida; y, al derecho a la integridad psicológica; por cuanto la autoridad ahora demandada de forma totalmente contradictoria a las disposiciones de los DDSS 4196, 4199 y 4245, emitidos por el Órgano Ejecutivo, en plena emergencia sanitaria y declaratoria de emergencia, con el pretexto que deberían cumplir ciertas funciones en la institución, les instruyó presentarse de forma personal en sus fuentes laborales; sin embargo, dicha disposición tenía la única finalidad de ser notificados con sus memorandos de desvinculación laboral, incumpliendo la previsión dispuesta en la ley 1309 que garantizaba la estabilidad laboral.

Con carácter previo al análisis de dicha problemática, es necesario otorgar respuesta al argumento expuesto por la parte demandada en el informe presentado, referido a que al haberse activado un mecanismo consistente en notas presentadas de manera individual ante la desvinculación, no concerniría la activación de la presente acción tutelar al no haber sido agotada la vía administrativa.

Es necesario precisar que, no obstante que la acción de amparo constitucional se encuentra regulada por el principio de subsidiariedad, entre otros, debe tomarse en cuenta que al estar en discusión los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, cuya lesión afecta a otros derechos fundamentales, con mayor razón durante la cuarentena dispuesta por la pandemia del COVID-19, por las razones ya explicadas anteriormente, corresponde hacer excepción al señalado principio, correspondiendo en consecuencia a este Tribunal ingresar a resolver la problemática jurídico-constitucional expuesta al inicio de este apartado.

Ahora bien, a efectos de ingresar al análisis de la problemática planteada en esta acción de defensa, de las Conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; se evidencia que, mediante Memorandos los ahora impetrantes de tutela fueron designados en diferentes cargos al interior del Ministerio de Educación; Deportes y Culturas; empero, a través de Memorandos emitidos el 8, 14, 19, 20, 25, 26 y 28 todos de mayo de 2020, a su turno fueron desvinculados de sus fuentes labores; por lo que, por memoriales de 9 y 20 de julio, ambos de la citada gestión, solicitaron al Ministerio de Educación, Culturas y Deportes, dar cumplimiento estricto a la Ley 1309 y se proceda a la reincorporación inmediata a sus puestos y cargos de trabajo; así como, al pago de los salarios devengados (Conclusión II.2).

En ese sentido, de la documental adjunta, se tiene que, mediante nota NE/MEDyC/DGAA/URRHHYDO/INT 183/2020 de 6 de octubre, la Jefa a.i. de la Unidad de RR.HH. y Desarrollo Organizacional de la Unidad de RR.HH. del Ministerio de Educación, Deportes y Culturas, dio respuesta a los solicitantes de tutela, haciéndoles conocer y aclarándoles algunos aspectos en relación a su petitorio, manifestándoles que la Ley 1309, dispone la protección de las y los trabajadores de organizaciones económicas, sean estas estatales, privadas comunitarias y/o social cooperativas entre otros; es decir que, el servidor público que pretenda ampararse en dicha normativa, debe haber tenido un vínculo laboral con una organización económica; asimismo, refirió que el DS 4325 de 7 de septiembre de 2020, reglamenta el art. 7 de la Ley 1309; y, que el Ministerio de Educación, Deportes y Culturas como cartera de Estado, tiene por misión dar cumplimiento al MOF, aprobado por RM 0824/2019; consiguientemente, no está considerada como una organización económica, lo que imposibilitó atender sus solicitudes; ello con base, en la Ley 1309 (Conclusión II.3).

Ahora bien, de acuerdo a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, el derecho al trabajo comprende entre otros aspectos, que la persona que ha accedido a una fuente laboral sea protegida ante la eventualidad de un despido intempestivo o injustificado del empleador; por lo que, considerando que la pandemia por COVID-19, trajo consigo la vulnerabilidad de todos los estantes y habitantes de todo el país, y del mundo entero en todos los sectores, y particularmente en lo que respecta al sector laboral, y siendo uno de los ámbitos más afectados a nivel nacional; el Gobierno Central se vio en la necesidad de reforzar la protección de las trabajadoras y trabajadores al interior de nuestro país, por ello, se emitieron diversas normativas respecto de su protección, entre ellas la Ley 1309, esto con el fin de resguardar el derecho al trabajo en una época tan crítica como fue la cuarentena dictada por el Gobierno Central; sin embargo, tomando en cuenta que dicha Ley no contempla esa protección reforzada para los funcionarios provisorios; empero, considerando que el derecho al trabajo es la base para la realización progresiva de otros derechos humanos, su vigencia también va en estricta consonancia con el derecho a la estabilidad laboral de aquel sector en tiempos de pandemia, tal como se desglosó en los Fundamentos Jurídicos III.2 y 3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, que expresan la necesidad de atribuir a la relación de trabajo el tiempo más extenso posible, de manera que el trabajador o trabajadora no se queden desempleados, sino por causales legales y justificadas; cuestión última que si bien no resulta exigible en el caso de los funcionarios provisorios (despido por causa legal y justificada), por la forma de su designación; no obstante a ello, durante la cuarentena total decretada por el gobierno nacional y hasta tres (3) meses posteriores a ella; es decir, desde el 22 de marzo de 2020, hasta el 31 de julio del mismo año, los funcionarios públicos gozaban de protección reforzada, tomando en cuenta la situación de emergencia sanitaria que atravesaba el país; de manera que, de producirse un agradecimiento de servicios en dicha época, afecta sin lugar a dudas la estabilidad laboral, entendida como el resguardo jurídico legal que prohíbe la culminación de la relación laboral, que en el caso concreto, no depende de la calidad de funcionarios públicos que ostenten, sino de su sola condición de trabajadores, entendiéndose que producida la desvinculación laboral, también resulta ser un despido arbitrario, en tal contexto, y tomando en cuenta la situación laboral en tiempos de pandemia, y específicamente en la cuarentena decretada por las autoridades estatales; se tiene que, los trabajadores cuentan con garantías por parte del Estado ante la frágil condición en la que se encuentran, tal como ya se mencionó en los argumentos expuestos en el Fundamento Jurídico citado.

En este entendido, en el caso en análisis, corresponde aclarar que, si bien los accionantes cuestionaron la emisión de los Memorandos ME/DGAA/URHHDO 926/2020 de 19 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 0876/2020 de 8 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 0967/2020 de 20 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 0924/202 de 19 de mayo de 2020; ME/DGAA/URHHDO 0920/2020 de 19 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 1013/2020 de 26 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 0930/2020 de 19 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 0842/2020 de 19 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 1000/2020 de 25 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 1007/2020 de 26 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 1012/2020 de 26 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 1038/2020 de 26 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 0928/2020 de 19 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 1006/2020 de 26 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 0878/2020 de 8 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 0921/2020 de 19 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 1073/2020 de 26 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 1093/2020 de 28 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 0868/2020 de 8 de mayo; ME/DGAA/URHHDO 1010/2020 de 26 de mayo; y, ME/DGAA/URHHDO 0901/2020 de 14 de mayo; por los que, agradecieron sus servicios, arguyendo que fue en plena pandemia y que se encontraban bajo la protección de la Ley 1309, señalando no ser funcionario de libre designación, pero sí provisorios; sobre tal observación, se debe considerar que conforme se expuso en el párrafo precedente, si bien el contexto de pandemia mundial por el COVID-19, generó normativa especial de protección de la estabilidad laboral como la Ley 1309, ésta solo tiene un efecto temporal, que conforme lo desarrollado ut supra, se estableció desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 31 de julio de igual año, tiempo en el que todo despido al margen de las excepciones determinadas por la referida Ley, se consideran arbitrarias; ahora bien, en el caso de los Memorandos citados líneas arriba, que los impetrantes de tutela consideran contrario a la Ley 1309, conforme se tiene descrito en el apartado de Conclusiones II.1 del presente fallo constitucional, claramente se advierte que los mismos fueron emitidos a partir del 4 de mayo hasta 28 de mayo de 2020 y notificados desde el 5 de mayo hasta el 11 de junio del mismo año a los solicitantes de tutela; vale decir que, los mismos fueron dictados dentro del tiempo de protección reforzada de la referida Ley; es decir, antes del 31 de julio de igual año; elemento que evidencia que los accionantes se encontraban con estabilidad laboral, situación que fue extrañada por los mismos, a tiempo de sus desvinculaciones, por las que ahora pretenden su reincorporación vía de esta acción de amparo constitucional.

En tal virtud, advirtiendo de que el Ministro de Educación, Deportes y Culturas hoy demandado, procedió a agradecer los servicios de la parte impetrantes de tutela, conforme se tiene de los Memorados respectivos y de acuerdo al informe evacuado en esta acción de defensa (acápite I.2.2), se tiene por evidente la decisión de desvinculación laboral de los accionantes de manera arbitraria en plena cuarentena por la emergencia sanitaria a nivel mundial, lo que implica la lesión de los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración y a un salario justo de los solicitantes de tutela, más si en el cumplimiento de dicha cuarentena se hacía materialmente imposible la búsqueda y el logro de una nueva fuente laboral o la realización de una actividad económica, que permita el sustento económico del núcleo familiar, justamente por las restricciones ya anotadas; por lo cual, corresponde conceder la tutela solicitada por los indicados derechos.

Sin embargo, considerando que los accionantes gozaban de aquella estabilidad laboral solamente en lo que dure la declaratoria de cuarentena; es decir, del 22 de marzo de 2020 hasta el 31 de julio de igual año, por su condición de funcionarios provisorios, y habiendo vencido ésta última fecha, corresponderá únicamente el pago de sus sueldos devengados por duodécimas del mes de mayo, junio y todo el mes de julio no trabajados, sin disponer su reincorporación.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró de forma parcialmente incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 261/2020 de 10 de diciembre, cursante de fs. 233 a 236 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; en consecuencia:

1°  CONCEDER la tutela solicitada, respecto a los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración y a un salario justo de los accionantes, disponiendo que la autoridad demandada de conformidad a los argumentos esgrimidos en esta Sentencia Constitucional Plurinacional, cancele los sueldos devengados a los impetrantes de tutela, en consideración a que los mismos gozaban de estabilidad laboral en razón a la duración de la declaratoria de cuarentena; es decir, del 22 de marzo de 2020 hasta el 31 de julio de igual año; por lo cual, habiendo vencido ésta última fecha, corresponderá únicamente el pago de sus sueldos devengados por duodécimas del mes de mayo, junio y todo el mes de julio no trabajados; asímismo, corresponde el pago de las vacaciones no saldadas a la fecha; y,

2°  DENEGAR la tutela impetrada, en cuanto a la reincorporación laboral de los accionantes, conforme los Fundamentos Jurídicos expuestos en este fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO