SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0065/2022-S2

La empresa accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la defensa y al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia y valoración integral de la prueba; y, de los principios de legalidad y acceso a la justicia; alegando que, emergente de la demanda contenciosa administrativa formulada contra la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1949/2013 de 28 de octubre, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, emitió la Sentencia 358/2017 de 3 de mayo, declarándola improbada, sin tomar en cuenta que respecto a una demanda similar interpuesta contra el fallo de 28 de octubre de 2013, se dictó la Sentencia 318/2017 de 3 de mayo -decisión dictada en la misma fecha-, declarándola probada anulando obrados hasta el vicio más antiguo; en consecuencia, cuestiona que se resolvió de forma distinta, demandas que versaban sobre trece procesos agrupados en grupos de nueve y cuatro, teniendo un mismo concepto, objeto y causa, obviándose en todos el descargo presentado relativo a la Nota FGA-BCE 181/2012 de 18 de diciembre; por lo que, la Sentencia 358/2017 se constituiría en una determinación discrecional, arbitraria e incongruente; ya que, no consideró la falta de valoración de la precitada Nota en sede administrativa.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  La fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales o administrativas como componentes del debido proceso

Sobre este tema, la SCP 0299/2021-S2 de 15 de julio, sostuvo lo siguiente: “…la jurisprudencia constitucional refirió que la fundamentación y motivación que realice un servidor público a tiempo de emitir una determinación, debe exponer con claridad los motivos que sustentaron su decisión, entre otras la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre sostuvo: ‘…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

(…)

Finalmente, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas’.

Por su parte, la SCP 0450/2012 de 29 de junio, remarcó: ‘La jurisprudencia señaló que el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados…’” (las negrillas corresponden al texto original).

III.2.  El principio de congruencia como elemento del debido proceso. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SC 0486/2010-R de 5 de julio, sostuvo que este principio es entendido en el ámbito procesal: “…como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

(…)

El principio de congruencia, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y lo resuelto, contradice el principio procesal de congruencia; la resolución de primera y/o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios, constituyendo la pretensión jurídica de primera y/o segunda instancia” (las negrillas y subrayado son nuestros).

Razonamiento que fue reiterado a través de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0255/2014, 0704/2014 y 0735/2020-S2.

Por su parte, la SCP 1083/2014 de 10 de junio, respecto a este principio estructurante del debido proceso, expresó que: “El debido proceso se integra por diferentes elementos que viabilizan las garantías mínimas del justiciable; así, la congruencia de las resoluciones judiciales, constituye el debido proceso. Al respecto, Guillermo Cabanellas, entiende al principio de congruencia como: ‘Oportunidad, conveniencia entre preguntas y respuestas; entre demandas y concesiones o resoluciones. II Conformidad entre el fallo judicial y las pretensiones plateadas por las partes.

Las sentencias deben ser congruentes con las súplicas de las demandas, de su contestación o de su reconvención, sin que hechos posteriores a la discusión escrita puedan modificar los términos en que fue trabada la litis. La discrepancia entre sentencia y demanda permite los recursos establecidos por los códigos de procedimiento…’.

En el marco de la premisa anterior y, desde una óptica doctrinal, la congruencia de las resoluciones judiciales amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión” (las negrillas son añadidas).

III.3.  Análisis del caso concreto

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se llegó a evidenciar que, el representante de la empresa BOLSER Ltda. -hoy accionante-, formuló demanda contenciosa administrativa contra el Director Ejecutivo General a.i. de la AGIT, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1949/2013 de 28 de octubre, que a su vez confirmó la Resolución del Recurso de Alzada ARIT-SCZ/RA 0399/2013 de 20 de mayo, así como el Auto Motivado AGIT-RJ 0143/2013 de 13 de noviembre; pidiendo se declare probada la misma y por ende, se anulen obrados hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta que la Administración Tributaria GRACO Santa Cruz, emita nuevamente los cuatro fallos sancionatorios, considerando el descargo presentado.

A tal efecto, los exmagistrados del Tribunal Supremo de Justicia, pronunciaron la Sentencia 358/2017 de 3 de mayo, declarando improbada la demanda, en su mérito, firme y subsistente la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1949/2013.

Establecidos con precisión los antecedentes procesales concernientes a la presente causa, se advierte que la parte accionante denuncia -entre otros aspectos- falta de fundamentación, motivación y congruencia en la Sentencia 358/2017; en ese marco, corresponde verificar en primera instancia los argumentos esgrimidos en la demanda contenciosa administrativa formulada contra la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1949/2013, para así determinar si las precitadas exautoridades los consideraron o no a tiempo de emitir su decisión correspondiente:

a)    La AGIT atribuyéndose las facultades de Administración Tributaria, valoró la Nota FGA-BCE 181/2012 de 18 de diciembre, usurpando funciones que no le competían; ya que, conforme dispone el art. 168 del Código Tributario Boliviano (CTB), una vez presentados los descargos corresponderá a esa instancia aceptarlos o negarlos, mediante acto debidamente fundamentado y motivado; con ese accionar, vulneró el derecho al debido proceso en su elemento de la defensa, y los principios de seguridad jurídica e igualdad; pues, de haber tenido respuesta a los descargos presentados, serían otros los argumentos en caso de impugnación; inclusive, limitó su derecho a la oportunidad de pago, en atención a que una vez analizados los fundamentos de rechazo de descargos, podían acogerse a lo dispuesto por el art. 156 del aludido Código, referido a la reducción de sanciones;

b)    Correspondía a la autoridad jerárquica establecer la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo e iniciarse nuevamente el procedimiento hasta que el ente fiscal valore los descargos adjuntados, y no así confirmar actos nulos; sin embargo, efectuó valoraciones más allá de lo recurrido, situación que lesionó el interés público y la normativa que rige la materia;

c)    El hecho de validar un acto que carece de motivación, implicaría transgresión de derechos, al haber entendido que si bien fueron presentados los descargos, no serían suficientes; criterio que legalmente no le correspondía emitir a la AGIT, la misma que debió basar su fallo sobre el aspecto recurrido y establecer si existió o no respuesta motivada a dichos descargos, y de percatarse que no hubo esa circunstancia, anular obrados hasta que la Administración Tributaria se pronuncie al respecto, debiendo además considerar que dentro del procedimiento sancionador existiría uno íntegramente reglado y no discrecional; y,

d)    Con relación a los alcances del debido proceso y la necesidad de fundamentar y motivar las resoluciones, prevista por la jurisprudencia constitucional, fue obviado por la referida instancia jerárquica, al confirmar actos nulos de pleno derecho y fungir como Administración Tributaria, pretendiendo corregir los errores de esa entidad fiscal, quien en las cuatro Resoluciones dictadas, señaló que no se presentaron descargos; por ello, debió limitar su actuación, como ya se dijo, a la nulidad de obrados.

Ahora bien, de acuerdo al principio de pertinencia, la Resolución cuestionada debe circunscribirse necesariamente a los argumentos que contiene la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la empresa accionante descritos en líneas precedentes; en ese entendido, a efectos de analizar si el mencionado fallo es congruente y contiene la debida fundamentación y motivación, corresponde conocer los extremos que lo sustentan, de donde se extrae que inicialmente se refirió a los antecedentes de hecho de la demanda presentada, sus fundamentos y la contestación a la misma, expresando lo siguiente:

1)   La Administración Tributaria consideró los pagos efectuados por el sujeto pasivo; extremo que fue plasmado en las Resoluciones Sancionatorias, los cuales fueron tomados en cuenta y analizados por el ente fiscal, a los efectos de la aplicación de sanciones, y asimismo consideró la reducción de sanciones en el caso de la “DDJJ” con número de orden 7830922498; lo que, no ocurrió con las otras “DDJJ” por existir incumplimiento al plan de pagos, hechos que fueron reflejados en las citadas Resoluciones Sancionatorias emitidas, las que cumplirían con los requisitos indispensables para alcanzar su fin, no habiéndose evidenciado ningún vicio que amerite la anulación de las mismas;

2)   El hecho que expresamente no se haya citado la Nota FGA-BCE 181/2012, no sería causal de nulidad del acto administrativo; por cuanto, ese aspecto no incidiría en la decisión con respecto a las sanciones impuestas, conforme determinó la AGIT al concluir que la Administración Tributaria consideró los pagos efectuados por el contribuyente, quien no reportó la cancelación total de la obligación tributaria, adecuando su conducta a la contravención de omisión de pago, emergiendo la sanción de un proceso contravencional;

3)   Por ello, en la Resolución impugnada no existió lesión al debido proceso en su componente del derecho a la defensa, consagrado en los arts. 115 y 117 de la CPE; tampoco evidenció que, el indicado fallo sea ultra petita; contrariamente, se observó el principio de verdad material que regiría el procedimiento administrativo, conforme dispone el art. 200 del CTB; y,

4)   Con relación a lo vertido por la Administración Tributaria; en sentido de que, la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1949/2013 agotaba la vía administrativa, independientemente que una de las partes solicite o no la rectificación o aclaración, dicho criterio resultaría errado; en atención a que el Auto que resuelve la solicitud de complementación y enmienda sería parte integrante de la precitada Resolución; por lo que, el plazo de noventa días empieza a correr desde la notificación con el aludido Auto, siempre y cuando dicho pedido haya sido presentado dentro de plazo.

Según se tiene expresado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el principio de congruencia, debe ser entendido como la plena correspondencia o coincidencia que debe existir entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales o administrativas; vale decir, responde a la pretensión jurídica o la expresión de los agravios formuladas por las partes, siendo una prohibición considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes.

En ese marco, de la revisión de los fundamentos expresados en la Sentencia 358/2017 ahora confutada, emitida por los exmagistrados del Tribunal Supremo de Justicia, se constató que los aspectos puntuales cuestionados por la parte accionante en su demanda contenciosa administrativa, resumidos en los incisos: a) a d), fueron efectivamente descritos y considerados por las prenombradas exautoridades, respondiendo a cada uno de ellos; en tal sentido, se constató la respectiva concordancia entre lo pedido y lo resuelto, habiendo cumplido con los lineamientos establecidos por la jurisprudencia constitucional antes descrita, al existir la plena correspondencia entre el planteamiento de la parte accionante y lo decidido en el fallo ahora impugnado.

Por otra parte, según se tiene glosado en Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, toda autoridad ya sea judicial o administrativa que pronuncie una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, así como fundamentar y motivar a través de la exposición de las razones que le llevaron a tomar determinada decisión expuestas de forma clara y concisa; citando a su vez, las disposiciones legales que sustentan la misma, no siendo exigible una exposición amplia de consideraciones, tampoco una mera relación de los documentos o mención de los requerimientos de las partes, sino una estructura de forma y de fondo que permita la comprensión del recurrente o afectado.

Bajo el entendimiento jurisprudencial precedentemente desarrollado y del examen de los fundamentos expresados en la Resolución objeto de análisis, se advierte en primera instancia que expuso los antecedentes relativos a la demanda contenciosa administrativa incoada por la parte peticionante de tutela; asimismo, describió los argumentos expresados en la contestación a la misma por parte de la AGIT, quien actuó como tercero interesado en el proceso; en ese marco, contiene una debida y adecuada fundamentación enmarcado en los agravios denunciados por la empresa accionante, que esencialmente gira en torno a la cuestionada valoración de la Nota FGA-BCE 181/2021 que efectuó la aludida instancia jerárquica, cuando dicha labor le competería a la Administración Tributaria, al amparo de lo dispuesto por el art. 168 del CTB, debiendo más bien a su juicio, establecer la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo.

En cuanto concierne al componente motivación, expresó razonamientos que explicaron de forma clara a la entidad impetrante de tutela los motivos que dieron lugar a la determinación de declarar improbada la mencionada demanda; y en tal mérito, mantener firme y subsistente la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1949/2013, al concluir que el ente fiscal consideró los pagos efectuados por el sujeto pasivo -hoy parte impetrante de tutela- los cuales fueron tomados en cuenta y analizados por el mismo, no habiendo evidenciado vicio que amerite la anulación de las Resoluciones Sancionatorias 18-01059-12, 10-01060-12, 18-01061-12 y 18-01080-12; asimismo, que la falta de cita de la Nota FGA-BCE 181/2012, no era causal de nulidad del acto administrativo; por cuanto, no incidía en la decisión respecto a las sanciones impuestas; debido a que. el contribuyente no habría reportado el pago total de la obligación tributaria.

Dichos argumentos no resultan arbitrarios, menos contrarios a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad, haciendo alusión a su vez, las disposiciones constitucionales y legales pertinentes al caso, a efectos de sustentar su determinación, dejando así pleno convencimiento que la decisión asumida obedece a la racionalidad y a la aplicación de lo previsto en las normas tributarias y administrativas vigentes, en observancia del principio de seguridad jurídica; sin dejar de mencionar que, la motivación no necesariamente implica la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino una estructura de forma y de fondo, debiendo más bien ser concisa pero clara, justificando razonablemente lo dispuesto -según lo expresado en la jurisprudencia antes descrita-; extremos que efectivamente acontecen en la Sentencia ahora objetada.

De otro lado, cabe mencionar también que, la parte peticionante de tutela en su acción de amparo constitucional alegó que la Sentencia 358/2017 -hoy cuestionada- decidió de forma distinta a la Sentencia 318/2017 dictado también por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en virtud a otra demanda contenciosa administrativa incoada por la empresa accionante, que al haber valorado correctamente los aspectos cuestionados, declaró probada la demanda y consiguientemente anuló la Resolución AGIT-RJ 1950/2013; en consecuencia, solicitó que la aludida Sala Plena pronuncie una nueva conforme a los criterios establecidos en la Sentencia 318/2017.

Al respecto, es pertinente advertir que, revisados los antecedentes del proceso y los dos fallos mencionados, se llega a la conclusión que los mismos no resolvieron situaciones análogas; puesto que, en la Sentencia 318/2017 se aclaró que la nulidad dispuesta no sería por la falta de consideración de la Nota FGA-BCE 181/2012 por parte de la Administración Tributaria; sino que, en este descargo la empresa BOLSER Ltda., hizo notar la existencia de la Resolución Administrativa SIN/GSH/DTJC/UTJ/RAFP 26/2010 de 26 de noviembre, por la que se le otorgó un plan de facilidades de pago, correspondientes al IT por los períodos de enero a septiembre de 2008, así como de enero a febrero de 2010; aspecto relevante, al momento de dilucidar la existencia de omisiones de pago condenadas por las Resoluciones Sancionatorias 18-01009-12, 18-01010-12, 18-01011-12, 18-01012-12, 18-01013-12, 18-01014-12, 18-01015-12, 18-01016-12 y 18-01017-12, en las que no se habría considerado el mencionado plan de facilidades de pago, habiéndose hecho referencia a uno anterior aprobado a través de la Resolución Administrativa GSH-DTJC 026/2008 de 19 de diciembre.

Por su parte, en la Sentencia 358/2017 se concluyó que la Nota FGA-BCE 0181/2012, no tenía relevancia para el fondo de lo decidido en las Resoluciones Sancionatorias 18-01059-12, 18-01060-12, 18-01061-12 y 18-01080-12; dado que, se trata de la omisión de pago del IUE-RET, IVA, IT e IT-RET todos del período de diciembre de 2007; conceptos que no fueron alcanzados por el plan de facilidades de pago aprobado por la Resolución Administrativa SIN/GSH/DTJC/UTJ/RAFP 26/2010.

En consecuencia, al no tratarse de supuestos análogos en los cuales la consideración de la Resolución Administrativa SIN/GSH/DTJC/UTJ/RAFP 26/2010 referida por la empresa BOLSER Ltda., en su Nota FGA-BCE 181/2012, hubiera tenido relevancia en el fondo de lo decidido, no existió vulneración al derecho al debido proceso de la parte accionante, debiendo denegarse la tutela solicitada.

Por todo lo anteriormente señalado, no se evidenció la vulneración del derecho al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación, congruencia y valoración de la prueba, alegados por la parte accionante, al emitirse la Sentencia 358/2017, correspondiendo en tal mérito denegar la tutela solicitada.

Respecto a la transgresión del principio de legalidad y el derecho al acceso a la justicia, este Tribunal no advirtió la expresión de argumentos suficientes que hagan posible su consideración y tutela.

En consecuencia, el Juez de garantías al haber denegado la tutela impetrada, aunque con otros argumentos, obró de manera correcta.