SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0085/2022-S1

El accionante denuncia que la autoridad demandada no dio cumplimiento el mandato del art. 26.8 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales al haber omitido la designación del nuevo Subalcalde del Distrito 5 del Municipio de Tiquipaya del departamento de Cochabamba, para la gestión 2021, pasó por alto las atribuciones que le otorga la referida Ley y generó un vacío de poder y representatividad en el referido Distrito que afecta el desenvolvimiento de la parte operativa ejecutiva del GAM de Tiquipaya, lo que hasta la fecha trae problemas a todas los habitantes del referido Distrito y a los más 500 socios de COMAPAHA, por lo que pide su cumplimiento.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: a) Sobre las dimensiones de la cesación de los efectos del acto reclamado, como causal de improcedencia prevista en el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional. Diferencias entre la teoría del hecho superado y la sustracción de materia; y, b) Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre las dimensiones de la cesación de los efectos del acto reclamado, como causal de improcedencia prevista en el art. 53.2 del Código Proceso Constitucional. Diferencias entre la teoría del hecho superado y la sustracción de materia

           El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0556/2021-S1 de 19 de octubre (en Acción de Cumplimiento), precedida por la                    SCP 0019/2020-S1 de 13 de marzo (en Acción de Amparo Constitucional), el Voto Aclaratorio de la SCP 0504/2019-S2 de 12 de julio, y el Voto Aclaratorio de la SCP 0696/2019-S2 de 12 de agosto -entre otras-, desarrolló el siguiente entendimiento:

           El art. 53.2 del CPCo, establece como causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional, la cesación de los efectos del acto reclamado; sobre el particular, la SC 0050/2004-R de 14 de enero, en su Fundamento Jurídico III.2, hace referencia a los alcances de este artículo, al indicar que:

Cuando deja de existir el acto ilegal denunciado, el recurso de amparo constitucional ya no tiene razón de ser ni objeto, puesto que no se puede pretender protección de un derecho fundamental o garantía constitucional, respecto a un supuesto acto u omisión de un particular o una autoridad, cuando desapareció la causa en la que se fundó el recurso; situación, que torna improcedente el recurso, por haber cesado los efectos del acto reclamado (…)

De igual forma la SCP 1541/2014 de 25 de julio^[1] en su Fundamento          Jurídico III.2, entiende que cuando cesa el acto denunciado de ilegal, el amparo constitucional ya no tiene razón de ser ni objeto, por cuanto “…no se puede pretender protección de un derecho fundamental o garantía constitucional, respecto a un supuesto acto u omisión de un particular o una autoridad, cuando desapareció la causa en la que se fundó la acción…”.

           Del análisis de la norma jurídica y de la jurisprudencia precedentemente citada, se entiende como acto reclamado, al hecho lesivo -acción u omisión- denunciado de ilegal o arbitrario, cuyo efecto justamente es la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales; en ese entendido, se debe tomar en cuenta que emergen dos causales de improcedencia: 1) La cesación de los efectos del acto reclamado; es decir, de la vulneración de los derechos fundamentales o garantías constitucionales; y, 2) La desaparición del acto reclamado; vale decir, del acto lesivo denunciado.

           En ambos casos, ya no tiene razón de ser ingresar al estudio de la trilogía de la problemática planteada -conformada por el acto lesivo, el derecho supuestamente vulnerado y la pretensión- que se constituye en la materia justiciable o en el objeto de análisis de la acción de amparo constitucional; pues, opera la carencia de objeto procesal, que se constituye en un hecho procesal -valga la redundancia- que da lugar a la declaración de improcedencia de esta acción tutelar, ya que cualquier resolución que pudiera emitir la jurisdicción constitucional, sería ineficaz para la protección de los derechos fundamentales.

           Entonces, sobre la base de lo señalado precedentemente, la carencia de objeto procesal, resulta ser la consecuencia jurídica de la cesación de los efectos del acto reclamado o hecho superado; o, de la desaparición del acto reclamado o sustracción de materia; en ese contexto, amerita precisar las características y las diferencias de las referidas circunstancias o dimensiones en las que se puede presentar esta figura procesal como causal de improcedencia:

i) La cesación de los efectos del acto reclamado o teoría del hecho superado^[2]; se produce cuando la parte demandada voluntariamente, dejó de lesionar el derecho denunciado, restituyéndolo hasta antes de la citación con la acción de amparo constitucional^[3]; es decir, que como consecuencia del obrar del demandado, se superó, reparó o cesó la vulneración de derechos fundamentales; consiguientemente, al terminar su afectación, la tutela que podría otorgarse, se torna inoportuna e ineficaz.

Al respecto, la referida SCP 1541/2014, sistematizó los requisitos establecidos por la jurisprudencia para aplicar esta causal de improcedencia:

a) La oportunidad procesal para entender que los efectos del acto reclamado terminaron es hasta antes de ser notificado el demandado con la acción de amparo constitucional, por cuanto si es posterior a dicha diligencia debe ingresarse al fondo de lo peticionado en el amparo (desde la SC 0254/2001-R de 2 de abril); b) La decisión o acto que hace cesar los efectos del acto reclamado debe ser notificada legal y válidamente al accionante (desde las SSCC 0638/2003-R, 0691/2003-R, 0932/2003-R); y, c) No es aplicable la causal de denegatoria del amparo constitucional por cesación de los efectos del acto reclamado si no existen pruebas que demuestren tal cesación                              (SC 0136/2002-R de 19 de febrero).

Este entendimiento fue asumido por las SSCC 0039/2006-R, 0470/2006-R y 1640/2010-R; Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1290/2016, 0671/2018-S2 y 0215/2019-S2, entre otras.

ii) Desaparición del acto reclamado o sustracción de materia; se genera como consecuencia de: ii.a) Una circunstancia sobreviniente ajena a la voluntad de las partes, que modifica los hechos y pretensiones que sustentan la acción de amparo constitucional, y como resultado de ello, desaparecen los supuestos denunciados y la pretensión solicitada se torna imposible de llevarse a cabo^[4]; y, ii.b) Una situación sobreviniente que modifica los hechos y pretensiones, como consecuencia que el accionante perdió todo el interés en la satisfacción de su pretensión. Consiguientemente, en ambos casos la jurisdicción constitucional no puede pronunciarse sobre el objeto procesal -trilogía del problema jurídico-, porque ya no tiene elementos fácticos que lo sustenten, cuyo petitorio del que deviene es insubsistente, y por lo tanto, la resolución constitucional no surtiría ningún efecto jurídico en la satisfacción de la pretensión.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional a través de su jurisprudencia estableció algunas circunstancias en las que puede operar la sustracción de materia, cuando: a) Se suscita la modificación, abrogación o derogación de una norma jurídica objeto de control de constitucionalidad; o, cuando haya sido declarada inconstitucional; pues, desaparece la disposición jurídica, y con ello, su efecto y vigencia, por lo que, deja de existir en el ordenamiento jurídico del Estado, lo que impide desarrollar el juicio de constitucionalidad y pronunciarse sobre el fondo de la problemática planteada^[5]; b) Un acto administrativo acusado de lesionar derechos fundamentales dejó de existir, obligando a la jurisdicción constitucional a no pronunciarse sobre la pretensión, inhibiéndose del conocimiento de fondo de la problemática planteada^[6]; c) No existe la posibilidad material o jurídica para que el accionante pueda lograr su pretensión, cuando una resolución administrativa o judicial queda sin efecto jurídico como consecuencia lógica de la anulación de otra resolución administrativa o judicial, de la cual depende su vigencia^[7]; y, d) Se suscita la muerte del impetrante de tutela, siempre que su derecho alegado de vulnerado, sea intrasmisible; lo cual no se constituye en óbice para la reparación de su lesión a los componentes de su familia, cuando corresponda; o para la tutela de los derechos emergentes de tal suceso a favor de los mismos^[8].

Además, debe tomarse en cuenta que para que se produzca la sustracción de materia, el objeto procesal debe existir al momento de interponerse la acción de tutela y desaparecer antes del pronunciamiento de la Sentencia; toda vez que, el hecho sobreviniente que hace desaparecer la materia justiciable o el objeto procesal de la acción tutelar, no depende del obrar del demandado, sino de un acontecimiento ajeno a su voluntad, que puede producirse incluso después de la citación a los demandados con la acción de amparo constitucional, que de todas formas hace insubsistente la pretensión del impetrante de tutela, donde cualquier fallo constitucional resulta ineficaz, como se analizó precedentemente.

A diferencia del hecho superado, donde el factor condicionante es que la cesación de la vulneración de los derechos, se realice antes de la citación a los demandados con la acción de amparo constitucional, justamente porque, la cesación de los efectos del acto lesivo se produjo como consecuencia del obrar voluntario del demandado que logró la satisfacción o reparación objeto de pretensión de la acción tutelar, antes de conocer la demanda de tutela interpuesta en su contra.

Asimismo, es necesario hacer referencia a la SCP 1894/2012 de 12 de octubre, reiterada por la SCP 2202/2013 de 16 de diciembre y por la              SCP 1621/2014 de 19 de agosto, entre otras; en cuyo Fundamento Jurídico III.1, señaló:

En este sentido, el art. 53 inc. 2) del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé como una de las figuras de sustracción de la materia o del objeto procesal a situaciones: “…cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado”, para lo cual al menos debe verificarse que: i) Las pruebas aportadas por las partes, conforme sus pretensiones otorgan la certeza de que la pretensión procesal se ha extinguido; y,       ii) Con el objeto de no afectar el procedimiento constitucional es preciso señalar que para determinar la sustracción del objeto procesal o materia por la cesación de los efectos del acto reclamado, el acto lesivo denunciado debe ser restituido antes de la citación con el Auto de admisión de la acción de amparo constitucional.

En este mismo sentido, la SC 0998/2003-R de 15 de julio, refirió al respecto: “...la cesación del acto ilegal en el sentido del citado precepto, radica básicamente en el hecho de que la resolución o acto de la autoridad o particular denunciado de ilegal, por su voluntad o por mandato de otra autoridad superior, hubiere quedado sin efecto antes de la notificación con el amparo al que hubiere dado lugar, vale decir, que si bien se produjo la lesión, ésta se reparó de motu proprio del legitimado pasivo”.

Esta Sentencia Constitucional Plurinacional, considera a la cesación de los efectos del acto reclamado como una de las figuras componentes de la sustracción de materia; toda vez que, entiende a la sustracción de materia como una previsión desarrollada por la doctrina procesal que consiste en la imposibilidad de un juez o tribunal para pronunciarse sobre una determinada pretensión, dadas dos circunstancias: 1) Porque desaparecieron los argumentos de hecho y derecho; y, 2) Porque el hecho dejó de vulnerar el derecho denunciado. En ambos casos la tutela que podría otorgarse resultaría inoportuna e ineficaz.

Sin embargo, a partir de este razonamiento, se generaron confusiones sobre estos presupuestos procesales, modificando la verdadera naturaleza jurídica y significado del hecho superado o cesación de los efectos del acto lesivo y la sustracción de materia o desaparición del acto lesivo; utilizando estas figuras procesales indistintamente como si se tratara de la misma causal de improcedencia para denegar la tutela, ya sea porque el acto que causó la lesión o amenazó con la vulneración de derechos constitucionales se reparó, cesó o desapareció, configurando estas causales de improcedencia como si se tratara de un hecho superado, tal cual lo señaló la SCP 0696/2019-S2 de 12 de agosto -entre otras-, o como si fuese una sustracción de materia como lo indicó la SCP 1621/2014 -entre otras-.

Por estas razones, es necesario que este Tribunal, a través de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, realice las conceptualizaciones, diferenciaciones y aclaraciones respecto a estas dos figuras procesales, tal cual se efectuó precedentemente; pues considera, que antes de generar entendimientos sobre una figura procesal constitucional, siempre se debe partir del análisis de la normativa que rige nuestro ordenamiento jurídico constitucional, tomando en cuenta que cada problemática planteada tiene sus propias peculiaridades; es por estos motivos, que para analizar las diferencias entre hecho superado y sustracción de materia, se tomó en cuenta que en la tradición jurisprudencial se suscitan dos causales de improcedencia que devienen de la interpretación del art. 53.2 del CPCo con relación a la cesación de los efectos del acto reclamado; siendo que ambos casos se suscitan, por una carencia de objeto procesal o materia justiciable.

Entendiendo como objeto procesal en materia constitucional, a la trilogía del problema jurídico planteado; siendo que la carencia del mismo, se suscita ante una desaparición del acto lesivo, cesación o satisfacción de los derechos fundamentales o cuando la pretensión se hace insubsistente, constituyéndose en causales de improcedencia de esta acción de tutela.

En este marco se distinguen dos dimensiones como causales de improcedencia de la acción de amparo constitucional por carencia de objeto procesal, que encuentran diferencias en las siguientes características:

i)          Cuando se repara, se satisface o cesa la lesión al derecho fundamental por voluntad del propio demandado o autoridad superior, la tutela se torna inoportuna; produciéndose de esta forma una cesación de los efectos del acto lesivo denominado también teoría del hecho superado; y,

ii)        Cuando desaparece el acto lesivo por voluntad del accionante o por hechos sobrevinientes ajenos a la voluntad de las partes, que hacen insubsistente la pretensión y la tutela resulta ineficaz, opera la desaparición del acto lesivo o teoría de la sustracción de materia.

Cabe señalar, que no basta el cese de los efectos del acto lesivo y la desaparición del acto lesivo, sino que es necesario que sea total; es decir, que ya no está surtiendo sus efectos, ni los surtirá, aspecto que permitirá declarar la improcedencia por esta causal.

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante, en calidad de Presidente de COMAPAHA, denuncia que la autoridad demandada incumplió el art. 26.8 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales que dispone designar mediante Decreto Edil a las Sub Alcaldesas o Sub Alcaldes de Distritos Municipales; no obstante a que el 12 de julio de 2021 solicitó expresamente la designación del Subalcalde del Distrito 5 del Municipio de Tiquipaya del departamento de Cochabamba, sin que a la fecha de presentación de la presente acción se hubiera cumplido tal mandato, dejando un vacío de poder de la representatividad del Alcalde dentro del referido Distrito, ocasionando un perjuicio dentro de su institución y a los más de 500 socios de COMAPAHA, afectando los servicios básicos, derecho a la petición, y respuesta efectiva y oportuna, derechos políticos a la participación, la fiscalización de los actos de la función pública.

Del análisis de los antecedentes cursantes en obrados y descritos en las conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que Gustavo Vargas Colque, venía desempeñando las funciones de Subalcalde del Distrito 5 hasta el 9 de julio de 2021, conforme consta de la Hoja de Ruta e Informe de gestión presentado ante el Alcalde del GAM de Tiquipaya.

El 12 de julio de 2021, Renato Montaño Guzmán -ahora accionante-, en calidad de Presidente de COMAPAHA, presentó memorial ante el Alcalde del GAM de Tiquipaya, pidiendo la designación del Subalcalde para el Distrito 5, conforme a lo dispuesto por el art. 26.8 de la Ley 482, arguyendo que dicha omisión afecta el normal desenvolvimiento de la parte operativa y ejecutiva del referido Gobierno Autónomo Municipal, al estar suspendidas la ejecución, atribuciones y competencias en la unidad territorial señalada.

Por Decreto Edil 029/2021 de 21 de julio, el Alcalde del GAM de Tiquipaya, designó a Néstor Alejandro Pahuasi Acarapi como Subalcalde del referido Distrito 5, y abrogó el Decreto Edil 14/2020 de 22 de diciembre, dejando sin efecto los Decretos Ediles contrarios a esta designación y demás disposiciones administrativas de igual o menor jerarquía al Decreto Edil.

De tales antecedentes se tiene que la autoridad demandada, emitió el citado Decreto Edil 029/2021 el 21 de julio, vale decir, el mismo día que fue notificado con la acción de cumplimiento que ahora se analiza (21 de julio de 2021, horas 15:06); y si bien los antecedentes referidos no demuestran si la designación fue anterior o posterior a la notificación; empero, aplicando los principios de buena fe y favorabilidad, se presume que dicho nombramiento fue efectuado con anterioridad a la notificación con la acción de cumplimiento.

Aplicando los entendimientos de la teoría del hecho superado o sustracción de materia entendida como la desaparición de los supuestos de hecho o normativos, que sustentan una determinada acción, como efecto sobreviniente a la acción, el objeto de la tutela habría desaparecido, y no es posible emitir pronunciamiento alguno respecto de situaciones de hecho que han dejado de existir como elementos esenciales de la pretensión de la acción de cumplimiento, como acontece en el caso de autos, en el que la autoridad demandada al haber designado al Subalcalde del Distrito 5, efectivamente cumplió con el mandato del              art. 26.8 de la Ley 482, y ello dio lugar a la desaparición del objeto de tutela en la acción de cumplimiento interpuesta por el accionante.

Dicho entendimiento conlleva la denegatoria de la acción tutelar, debido a que como señala la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, una de las formas de conclusión extraordinaria del proceso constitucional, entre ellos, de la acción de cumplimiento, es la sustracción de materia o teoría del hecho superado; de ahí que una eventual concesión de tutela resultaría ineficaz.

Como se tiene referido, los efectos de la sustracción de materia originan la desaparición de los hechos o normas sobre los que se funda una acción, como sucede en obrados, en que los actos de la autoridad demandada han dejado sin objeto a la acción de cumplimiento, no habiendo qué tutelar en la audiencia, caso en el cual corresponde la denegatoria de la acción al haber desaparecido los motivos que fundaron dicha acción.

CORRESPONDE A LA SCP 0085/2022-S1 (viene de la pág. 11).

Consiguientemente, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, ha valorado en forma correcta los antecedentes del proceso y las normas aplicables al mismo.