SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1254/2022-S1
Fecha: 20-Abr-2022
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El impetrante de tutela, dentro de ambos expedientes, tanto en el 39542-2021-80-AAC como en el expediente 39828-2021-80 AAC; alega la vulneración de su derecho a la petición; habida cuenta que apersonándose ante el demandado, titular del puesto de Supervisor Administrativo de Recursos Humanos de la Caja Nacional de Salud - Regional Tarija, solicitó mediante notas presentadas el 24 de noviembre de 2020 y el 15 de enero de 2021, recepcionadas el 1 de diciembre de 2020 y el 20 de enero de 2021, respectivamente, en las que solicitó que se modifique su contrato laboral, toda vez que teniendo título de Licenciatura en laboratorio clínico, se desempeña como biotecnólogo que corresponde a Técnico medio; y, que a pesar que se estaban realizando nuevas contrataciones de profesionales con el grado académico de Licenciatura, no fue tomado en cuenta; situación que además de desmoralizante es discriminadora; sin embargo, transcurridos casi tres meses, dicha solicitud no es respondida hasta la fecha de presentación de la acción de amparo constitucional, instancia a la que acude en búsqueda de la restitución de su derecho, solicitando en consecuencia se conceda la tutela.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se desarrollará los siguientes temas: a) Sobre el derecho de petición; b) Mientras el Tribunal Constitucional Plurinacional no resuelva en revisión una acción de tutela, no es posible interponer otra acción análoga por hechos similares; y, c) Análisis del caso concreto
III.1. Sobre el derecho de petición
Respecto a este derecho fundamental, se advierte que la SCP 0276/2019-S2 de 24 de mayo, realizó una sistematización de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional (criterio reiterado en los mismos términos por las SSCCPP 1064/2019-S2 de 3 de diciembre; 1111/2019-S2 de 18 de diciembre, entre otras), en la que se establece los estándares más altos de interpretación sobre este derecho fundamental en los siguientes términos:
El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.
Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.
En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: i) Contenido esencial; ii) Requisitos de procedencia; iii) Legitimación activa; iv) Legitimación pasiva; y, v) Plazo para emitir respuesta.
III.1.1. Contenido esencial
La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001[1] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: a) Pronta y oportuna[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; b) Formal[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; c) Material[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, d) Argumentada[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.
III.1.2. Requisitos de procedencia
La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:
…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: 1) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; 2) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; 3) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, 4) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.
Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:
…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.
Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: i) La existencia de una petición oral o escrita; y, ii) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: a) Ausencia de respuesta formal; b) Falta de respuesta material; c) Inexistencia de argumentación-motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, d) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.
Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.
III.1.3. Legitimación activa
Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero[6].
III.1.4. Legitimación pasiva
En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:
La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.
Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R[7] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.
Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.
En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: 1) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, 2) Las personas particulares.
III.1.5. Plazo para emitir respuesta
La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: i) En el término establecido por ley[9]; y, ii) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable[10].
III.2. Mientras el Tribunal Constitucional Plurinacional no resuelva en revisión una acción de tutela, no es posible interponer otra acción análoga por hechos similares
La imposibilidad de plantear otra acción tutelar por hechos análogos mientras el Tribunal Constitucional Plurinacional no resuelva en revisión una acción de tutela, tiene su antecedente en la SC 1347/2003-R de 16 de septiembre[11], la cual establece que la interposición de un nuevo recurso -ahora acción- sobre los mismos hechos, estando el primero en trámite y sin contar con un pronunciamiento definitivo, no es conforme a derecho y constituiría un acto temerario, que pretende lograr una duplicidad de fallos; puesto que sólo después de emitida la sentencia constitucional en revisión, y siempre que se hubiere declarado la improcedencia por cuestiones formales, que no impliquen examinar el fondo del asunto, la parte accionante podría interponer nuevo recurso -ahora acción-, cumpliendo con los requisitos extrañados.
Dicho entendimiento, fue reiterado en las SSCC 0016/2004-R de 6 de enero y 0252/2004-R de 20 de febrero; posteriormente, confirmado en la SC 1598/2011-R de 11 de octubre; razonamiento que fue asumido también por el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0516/2012 de 9 de julio.
Asimismo, la SCP 1224/2014 de 16 de junio, en el Fundamento Jurídico III.5, señala: “…no se puede pretender que sea tutelado el reclamo de vulneración de su derecho a la libertad, porque le denegaron una anterior acción de libertad, a través de otra acción de libertad, cuando la misma se encuentra en revisión antes este Tribunal, el que en definitiva se pronunciará al respecto…”. Finalmente, la SCP 0088/2015-S2 de 5 de febrero, reiteró el entendimiento establecido en la SC 1347/2003-R.
En síntesis, de la jurisprudencia glosada se advierte que el Tribunal Constitucional Plurinacional ha establecido que el accionante no puede activar otra acción de libertad sobre los mismos hechos, estando en trámite y sin contar con un pronunciamiento definitivo una primera acción de tutela, en cuyo caso, la segunda demanda tutelar deviene en improcedente.
III.3. Análisis del caso concreto
El impetrante de tutela, dentro de ambos expedientes, tanto en el 39542-2021-80-AAC como en el expediente 39828-2021-80 AAC; alega la vulneración de su derecho a la petición; habida cuenta que apersonándose ante el demandado, titular del puesto de Supervisor Administrativo de Recursos Humanos de la Caja Nacional de Salud - Regional Tarija, solicitó mediante notas presentadas el 24 de noviembre de 2020 y el 15 de enero de 2021, recepcionadas el 1 de diciembre de 2020 y el 20 de enero de 2021, respectivamente, en las que solicitó que se modifique su contrato laboral, toda vez que teniendo título de Licenciatura en laboratorio clínico, se desempeña como biotecnólogo que corresponde a Técnico medio; y, que a pesar que se estaban realizando nuevas contrataciones de profesionales con el grado académico de Licenciatura, no fue tomado en cuenta; situación que además de desmoralizante es discriminadora; sin embargo, transcurridos casi tres meses, dicha solicitud no es respondida hasta la fecha de presentación de la acción de amparo constitucional, instancia a la que acude en búsqueda de la restitución de su derecho, solicitando en consecuencia se conceda la tutela.
En el caso que nos ocupa, la problemática jurídica planteada en ambas acciones tutelares recae en la alegada falta de respuesta pronta y oportuna, por parte de la autoridad demandada a su pedido contenido en las Notas de 24 de noviembre de 2020 y de 15 de enero de 2021.
a) Respecto al Expediente 39542-2021-80-AAC
De la compulsa de la documental arrimada al expediente, así como de los argumentos vertidos en el memorial de acción de amparo constitucional, del expediente 39542-2021-80-AAC, el informe del demandado e intervención en audiencia, se tiene que el peticionante a través de Nota de solicitud de 15 de enero de 2021, recepcionada el 20 del mismo mes y año, se dirige a Andrés Donaire Puma, Supervisor Administrativo de Recursos Humanos de la Caja Nacional de Salud - Regional Tarija -ahora demandado- pidiendo la modificación de su contrato laboral, toda vez que se desempeña como biotecnólogo, puesto que pertenece al nivel de Técnico medio que no corresponde a su grado académico de Licenciatura en laboratorio clínico, situación que no le permite practicar sus conocimientos y le produce una baja en su moral, además de ello considera que es objeto de discriminación, puesto que en su entidad empleadora existe puestos libres que requieren grado de Licenciatura, para lo cual se están realizando nuevas contrataciones, en vez de darle la oportunidad (Conclusión II.1).
Por otra parte, del Informe de 6 de abril de 2021 elevado por Andrés Donaire Puma, Supervisor Administrativo de Recursos Humanos de la Caja Nacional de Salud - Regional Tarija -ahora demandado-, se conoce que por Cite 619/2020 de 7 de diciembre, habría respondido lo expuesto y solicitado por el peticionante de tutela mediante la Nota de 24 de noviembre de 2020, presentada el 1 de diciembre del mismo año; empero la señalada respuesta no habría sido conocida por el impetrante, debido a que no efectuó el seguimiento correspondiente; extremo que nos deja ver que aun existiendo respuesta, la misma no sería de conocimiento del interesado; asimismo, de lo referido por el propio demandado, la indicada nota de respuesta sería emitida en mérito a la nota de 24 de noviembre de 2020, recepcionada el 1 de diciembre del mismo año; de ello se evidencia que la nota de 15 de enero de 2021, recepcionada el 20 del mismo mes y año hasta la fecha de interposición de la presente acción de defensa -5 de abril de 2021- no fue contestada; y considerando que se trata de una simple contestación el tiempo transcurrido de más de dos meses y medio aproximadamente, resulta ser más que suficiente y razonable para haberse respondido lo planteado por el impetrante de tutela; por tal motivo, se tiene por cierto que la nota de la cual se acusa su falta de pronunciamiento no fue respondida, hecho que lesiona el derecho a petición del accionante, en el entendido que el derecho a petición consagrado en el art. 24 de la Norma Suprema, prevé que todo estante y habitante del país, puede realizar su petición de forma oral o escrita, de manera individual o colectiva, petición que debe ser respondida negativa o positivamente de forma pronta y formal, señalándose como único requisito la identificación del peticionario, ello en estricta sujeción del Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
CORRESPONDE A LA SCP 1254/2022-S1 (viene de la pág. 14).
Por tal motivo, el Tribunal de garantías, dentro del expediente 39542-2021-80-AAC, al conceder la tutela obró de manera correcta.
b) Respecto al Expediente 39828-2021-80 AAC
Se tiene que en esa ocasión el accionante reclamaba la falta de respuesta a la nota presentada de su parte el 24 de noviembre de 2020, cuyo tenor resulta ser el mismo que el de la nota presentada el 15 de enero de 2021, por lo que claramente existía una identidad de objeto, sujeto y causa, y que el accionante de manera innecesaria activó dos acciones tutelares, extremo que este Tribunal ha prohibido, según la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, ya que mientras no se resuelva en revisión una acción de tutela, no es posible interponer otra acción tutelar, por lo que corresponde la denegatoria de la tutela en este caso.
Por lo expuesto, se tiene que el Tribunal de garantías, dentro del expediente 39828-2021-80 AAC, al denegar la tutela, obró de forma correcta.