SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0222/2022-S4

Julio César Choquenaira Choque, Profesional Técnico II, Evaluación Socioeconómica, Abdón Hernán Flores Quisbert, Jefe de la Unidad de Pre Inversión y Evaluación de Proyectos; Jhonny Rolando Taquichiri Kussy, Secretario Departamental de Planificación y Desarrollo; todos del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro; que si bien se hicieron presentes en audiencia, no intervinieron en la misma.

Katherine Karina Mancilla Miranda, Profesional Ingeniero I de la Secretaría Departamental de Planificación de Desarrollo; Nelson Ventura Paco, Jefe de Unidad de Autonomías; Samuel Augusto Pita Romero, Secretario Departamental de Asuntos Jurídicos todos del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro; no se hicieron presentes a la audiencia de esta acción de amparo constitucional ni remitieron informe alguno.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 31/2021 de 19 de febrero, cursante de fs. 933 a 936, denegó la tutela solicitada, fundando su fallo en los siguientes argumentos: i) La Resolución del Tribunal de garantías va a recaer única y exclusivamente sobre el último acto lesivo, siendo éste el objeto de controversia constitucional, en caso de que la jurisdicción constitucional conceda la tutela, el último acto será el que se dejará sin efecto, a fin de que se vuelva a emitir otro con las directrices de la jurisdicción constitucional; enmendándose con ello, el circuito propio de la jurisdicción ordinaria administrativa, de la que fuese, por mandato de las decisiones que emita la Sala Constitucional; ii) El Tribunal de garantías mal puede hacerse de la voluntad administrativa o jurisdiccional y dejar sin efecto las Resoluciones Jerárquica y de Revocatoria, las cartas notariadas, el acta de conciliación de cuentas o la documental que fuese, menos podría establecer el régimen de prescripción, porque la definición de existencia o la extinción de derecho es materia propia de una autoridad jurisdiccional particular, que no es la constitucional; iii) La teoría del derecho administrativo enseña que tres son las formas de la manifestación de la voluntad de la administración, a) El Acto Administrativo, b) La Resolución, la Potestad Resolutiva o el acto administrativo y c) La potestad reglamentaria, acto, contrato y reglamento; estas tres manifestaciones tienen sus propias formas de impugnación, control de legalidad, potestad reglamentaria, procedimiento administrativo revocatorio y jerárquico para el acto administrativo y control de legalidad del acto administrativo en sede jurisdiccional a través de contencioso de actos que es de puro derecho y contencioso administrativo jurisdiccional del contrato. Es decir que, las controversias que devengan del contrato y sus efectos, deben de ser resueltas por la jurisdicción contenciosa y contenciosa administrativa, en este caso, la contenciosa de contratos, entonces el accionante planteó mal su pretensión ante la administración, porque ante la aparente Resolución del Contrato, lo primero que hizo fue acudir al recurso de revocatoria, cuando tenía en mano el régimen de los contratos de la administración y su jurisdicción especializada; iv) La administración ha tramitado los recursos de impugnación administrativa, sin contemplar el principio iura novit curia, por el cual tiene una presunción de conocer las cuestiones de derecho público, especialmente las de derecho procesal o procedimental administrativo, habiendo generado innecesariamente una vía para que se cumpla en apariencia el requisito de subsidiariedad. Al respecto, este principio no deberá entenderse solo como el agotamiento de vía, sino como la ausencia de cumplimiento aparente del agotamiento de la vía, lo que significa que el accionante aparentemente agotó las instancias de los recursos de revocatoria, y jerárquico, errando la vía del procedimiento administrativo, cuando ésta no es la idónea para impugnar resoluciones de contratos administrativos, siendo su pretensión improponible; v) Exhortando a la administración a no generar pretensiones innecesarias, puesto que debió haber respondido sin resolución, con nota, que la pretensión era improponible, porque en contratos no existe forma de plantear revocatoria, respecto a la segunda postulabilidad y posibilidad de ingresar a la cuestión planteada; y, vi) La Sala Constitucional entiende que en la presente causa no existe posibilidad alguna de debatir una cuestión que está reservada una jurisdicción especializada, restricción natural de la jurisdicción constitucional.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se tiene lo siguiente:

II.1.    Consta contrato para la consultoría “Fortalecimiento Institucional de la Prefectura de Oruro” con CUCE 8-0354-157584-1-1, de 30 de octubre de 2009, suscrito entre la entonces Prefectura Departamental de Oruro y CADES (fs. 654 a 661).

II.2.    Se tiene el Acta de Conformidad y Cierre Proyecto “Fortalecimiento Institucional de la Prefectura de Oruro” de 28 de mayo de 2010, suscrito por el representante legal de CADES y el entonces Prefecto y Comandante General del Departamento de Oruro (fs. 662 a 663).

II.3.    El Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, hizo llegar al representante de CADES, Carlos Alberto Agreda Lema, la Carta Notaria con CITE G.A.D.OR./S.D.A.J. 033/2018 de 23 de abril, sobre Intención de Resolución de Contrato SDJ-91-09; así como la Carta Notariada con CITE: GADOR/SDAJ 044/2018 de 16 de julio, sobre Efectivización de Resolución de Contrato SDJ-91-09 (fs. 684 a 685)

II.4.    Consta Acta de Conciliación de Saldos de 12 de junio de 2019, dentro del Proyecto de “Fortalecimiento Institucional de la Ex Prefectura”, suscrita por Katherine Karina Mancilla Miranda, Nelson Ventura Paco y Julio César Choquenaira Choque, en su condición de Supervisores y Abdón Hernán Flores Quisbert, como Encargado de Seguimiento, todos del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro; estableciéndose como saldo no ejecutado del proyecto, por no existir una aprobación total del equipo de supervisión y la no generación de la tercera planilla, en Bs199 940.- (ciento noventa y nueve mil novecientos cuarenta bolivianos) (fs. 688 a 692).

II.5.    Contra el Acta de Conciliación de referencia, CADES planteó recurso de revocatoria mediante memorial de 17 de julio de 2019, ante los mismos funcionarios que suscribieron dicha Acta, pidiendo se deje sin efecto la misma, bajo el argumento de que CADES cumplió a cabalidad el contrato firmado con la entonces Prefectura del Departamento de Oruro, entidad que no pagó la tercera planilla a CADES (fs. 693 a 696).

II.6.    Recurso de impugnación que fue atendido por Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria de 16 de agosto de 2019, emitida por Katherine Karina Mancilla Miranda, Profesional Ingeniero I de la Secretaría Departamental de Planificación de Desarrollo; Nelson Ventura Paco, Jefe de Unidad de Autonomías; Abdón Hernán Flores Quisbert, Jefe de la Unidad de Autonomías; Julio César Choquenaira Choque, Profesional Técnico II, Evaluación Socioeconómica, Jhonny Rolando Taquichiri Kussy, Secretario Departamental de Planificación y Desarrollo; Samuel Augusto Pita Romero, Secretario Departamental de Asuntos Jurídicos, todos del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, por la que se desestimó el recurso de revocatoria, en razón a que la materia del recurso no es de competencia de la autoridad impugnada, conforme así lo establece el art. 121 inc. c) del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo (fs. 701 a 702).

II.7.    Decisión contra la cual CADES planteó recurso jerárquico por memorial de 11 de septiembre de 2019, mereciendo la Resolución Administrativa Jerárquica 04/2019 de 17 de enero de 2020, por la cual el Gobernador Departamental de Oruro, desestimó el recurso formulado, en razón a que la materia del recurso no se encuentra dentro del marco de la competencia y alcance previsto en el art 3.II inc. d) de la LPA; siendo notificada a la parte recurrente el 27 de enero de 2020 (fs. 704 a 720).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, a la defensa y a los principios de seguridad jurídica y verdad material, toda vez que, pese a la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico por parte de CADES, contra todos los actos ilegales que dieron como resultado la intención de resolución de contrato y la propia resolución de contrato ilegalmente notificadas por ese ente departamental en un domicilio ajeno al de CADES; las autoridades demandadas a tiempo de emitir las resoluciones administrativas de revocatoria y jerárquico, mantuvieron incólumes sus determinaciones, desestimando sus recursos y negándose sistemáticamente a considerar la verdad material de los hechos y las pruebas que se acompañaron en las diferentes actuaciones que realizó CADES, aplicando de manera errada la normativa de la materia para inventar un supuesto incumplimiento de la empresa; cuando en los hechos la empresa cumplió a cabalidad el contrato.

En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Entendimiento reiterado sobre la validez de los actos administrativos y la doctrina de los actos propios

Sobre el particular, la SC 1464/2004-R DE 13 de septiembre, estableció que: ‘“se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo’.

El art. 32 de la LPA, señala que ‘Los actos de la Administración Pública sujetos a esta ley se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación’.

(…)

Sobre esta problemática (del acto propio) la jurisprudencia comparada ha precisado lo siguiente:

1. Tribunal Supremo español:

‘La buena fe que debe presidir el tráfico jurídico en general y la seriedad del procedimiento administrativo, imponen que la doctrina de los actos propios obliga al demandante a aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de sus propios actos voluntarios y perfectos jurídicamente hablando, ya que aquella declaración de voluntad contiene un designio de alcance jurídico indudable…’ (Sentencia de 22 de abril de 1967).

2. Corte Constitucional de Colombia: ‘Un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la buena fe es el del respeto al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe (art. 83 C.N). Principio constitucional, que sanciona entonces, como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto’.

‘La teoría del respeto al acto propio, tiene origen en el vocablo «Venire contra pactum proprium nellí conceditur» y, su fundamento radica en la confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada. Esta buena fe quedaría vulnerado si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria…” (Sentencia T-295/99)” (las negrillas son nuestras).

Bajo ese contexto, la SCP 0043/2017-S3 de 17 de febrero, sostuvo que: “…el acto administrativo es toda declaración unilateral de la administración en cualquiera de sus niveles, emergente del ejercicio de la potestad administrativa, plasmada en una decisión que genera efectos jurídico administrativos directos o inmediatos, que se caracterizan por su ejecutoriedad para la consecución de los fines públicos y por su presunción de legalidad y legitimidad...” (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  Principios de buena fe, legalidad y presunción de legitimidad en la Administración

Entre los principios generales a los que debe regirse la actividad administrativa respecto a la relación existente entre los particulares y la administración pública, se encuentra el de buena fe, citado por el art. 4 inc. e) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), el que expresa que se presume el principio de buena fe, y concluye que la confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo.

La SC 95/01 de 21 de diciembre de 2001, con relación a este principio expresó que: “…es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas…”.

El art. 4 inc. g) de la LPA, se refiere al principio de legalidad y presunción de legitimidad, indicando que los actos de la administración pública, por el hecho de estar sometidos plenamente a la ley, se presumen legítimos, salvo expresa declaración judicial en contrario.

Vinculado a ello, en la SC 998/2002-R de 16 de agosto, se precisó lo siguiente: “…se presume la buena fe del profesional que realiza la gestión y del administrador público que emite la resolución, por lo mismo se presume su legitimidad y legalidad; en esa circunstancia, los ciudadanos deben tener confianza y seguridad no sólo del ordenamiento jurídico, sino de las actuaciones que han realizado ante las autoridades que ostentan el Poder Público, quienes deben asegurarles una convivencia pacífica y principalmente, permanencia y estabilidad de sus actos administrativos”.

Señalando además, que: “…tal entendimiento, queda plenamente sustentado en un razonamiento lógico y elemental, pues habiéndose basado el acto administrativo en el principio de la buena fe y culminado su proceso en una resolución, no puede el administrado y menos la Administración, por voluntad unilateral, dejarlo sin efecto, sea cual fuere la razón para ello, pues un actuar así, desnaturalizaría por completo los principios fundamentales en los que se asienta un Estado democrático de derecho…”.

III.3.  El debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones

Al respecto, la SCP 0461/2019-S4 de 12 de julio, indicó que: “…el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara y sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de un fallo tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no solo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 752/2002-R y 1369/01-R, entre otras).

En cuanto a la motivación, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, determinó lo siguiente: "…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas", coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente la decisión, puesto que el relacionamiento de estas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere”.

Asimismo, respecto a la congruencia, la SCP 0177/2013 de 22 de febrero, señaló que, ésta se entiende como: “…la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

(…)

El principio de congruencia, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y lo resuelto, contradice el principio procesal de congruencia, la resolución de primera y/o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios, constituyendo la pretensión jurídica de primera y/o segunda instancia” (las negrillas son nuestras).

III.4.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, a la defensa y a los principios de seguridad jurídica y verdad material, toda vez que, pese a la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico por parte de CADES, contra todos los actos ilegales que dieron como resultado la intención de resolución de contrato y la propia resolución de contrato ilegalmente notificadas por ese ente departamental en un domicilio ajeno al de CADES; las autoridades demandadas a tiempo de emitir las resoluciones administrativas de revocatoria y jerárquico, mantuvieron incólumes sus determinaciones, desestimando sus recursos y negándose sistemáticamente a considerar la verdad material de los hechos y las pruebas que se acompañaron en las diferentes actuaciones que realizó CADES, aplicando de manera errada la normativa de la materia para inventar un supuesto incumplimiento de la empresa; cuando en los hechos la empresa cumplió a cabalidad el contrato.

Como emergencia de la suscripción del contrato para la consultoría “Fortalecimiento Institucional de la Prefectura de Oruro” con CUCE 8-0354-157584-1-1, de 30 de octubre de 2009, entre la entonces Prefectura Departamental de Oruro y CADES, el ahora Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, le envió el 23 de abril de 2018, la nota Cite G.A.D.OR/S.D.A.J. 033/2018, sobre intención de resolución de contrato, que a decir de la parte impetrante de tutela, le fue notificada por Notario de Fe Pública en un domicilio que ya no correspondía a CADES, similar situación habría ocurrido el 16 de julio del mismo año, cuando la entidad departamental envió a CADES una carta notariada de Efectivización de Resolución de Contrato SDJ-91-09, la cual no consideró el contrato de la Consultoría, las copias del Acta de Conformidad y Cierre del Proyecto por parte de la MAE, la carta de presentación del Informe Final de Consultoría, los Informes Técnicos SPFIPO 004/2010; 3/2010, ni la copia del Informe Resumen de Productos de Consultoría menos que ya había operado la prescripción. Más al contrario se emitió el Acta de Conciliación de Saldos de 12 de junio de 2019, suscrita por Katherine Karina Mancilla Miranda, Nelson Ventura Paco y Julio César Choquenaira Choque, en su condición de Supervisores y Abdón Hernán Flores Quisbert, como Encargado de Seguimiento, todos del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro; estableciéndose como saldo no ejecutado del proyecto Bs199 940.-, sin que dicha acta fuera firmada por la empresa CADES.

Contra el Acta de Conciliación de Saldos, CADES planteó recurso de revocatoria en razón a que le causaba enormes perjuicios a su intereses legítimos; impugnación que mereció la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria de 16 de agosto de 2019, que desestimó el recurso planteado, en la que manifestó el solicitante de tutela, no se tomó en cuenta la existencia de un acta de cierre y conformidad firmada por la MAE de la extinta Prefectura del Departamento de Oruro; además de haberse probado que, el producto final del trabajo de Consultoría se entregó de acuerdo a los términos contractuales en las oficinas de la entonces Prefectura del Departamento de Oruro. Decisión contra la cual CADES planteó recurso jerárquico el 11 de septiembre de 2019, que fue atendido por Resolución Administrativa Jerárquica 04/2019 de 17 de enero, a través de la cual se desestimó dicho recurso. Decisión que refiere la parte accionante, le provocó indefensión a la empresa, ya que el Acta de Conciliación de Saldos, no resulta ser un acto de mero trámite, sino un documento que contiene falsedades para intentar de manera dolosa establecer responsabilidades contra CADES, cuando la empresa cumplió a cabalidad con el contrato suscrito. Considerando que no resulta ser correcto señalar que la Litis no correspondía al sistema de control gubernamental, siendo inaplicable la Ley de Procedimiento Administrativo; cuando en los hechos no existe disposición legal alguna que excluya la aplicación de la referida ley para situaciones como la emisión del Acta de Conciliación de Saldos, con la que se pretende imponer una sanción contra CADES, como emergencia de un supuesto incumplimiento de contrato por parte de la empresa.

En ese marco, previo al análisis de la problemática venida en revisión, corresponde manifestar que de antecedentes, se tiene que, en la presente acción de amparo constitucional, el impetrante de tutela cuestiona tanto la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria de 16 de agosto de 2019, como la Resolución Administrativa Jerárquica 04/2019 de 17 de enero de 2020, sin embargo, corresponde mencionar que en el presente caso únicamente se analizará el contenido del segundo fallo, en virtud a que habiendo sido resuelto el recurso jerárquico interpuesto contra la primera de las resoluciones, en éste se tuvo la facultad de corregir la actuación de la instancia inferior, aspecto que concuerda con el principio de subsidiariedad que rige a la acción de amparo constitucional conforme al art. 129.I de la CPE.

Por otra parte, también corresponde citar y aclarar que si bien en la presente acción de defensa se cuestiona la actividad desplegada por las autoridades administrativas, emergente de la resolución de un contrato administrativo, y que el mismo debiera ser atendido y resuelto por la vía contenciosa correspondiente; sin embargo, en el caso que nos ocupa, se advierte que en el desarrollo mismo del proceso administrativo, la parte hoy solicitante de tutela activó la vía administrativa formulando los recursos de revocatoria y jerárquico, que merecieron la emisión de resoluciones en ambas instancias, por parte de las autoridades ahora demandadas, vale decir, que en el caso particular se generaron actos administrativos, cuya vía fue agotada con la emisión de la Resolución Jerárquica 04/2019, última que es objeto de la demanda de amparo constitucional interpuesta por la parte accionante, quien considera lesiva a sus derechos, por carecer de fundamentación y motivación, en tal circunstancia, habiéndose generado un acto propio por parte de la administración pública, el cual no puede ser desconocido por ésta, corresponde en ese marco, ingresar a verificar si resulta ser evidente o no la lesión de derechos denunciados, realizando para el efecto, la correspondiente contrastación entre el recurso jerárquico y la Resolución administrativa emitida en esa instancia.

En ese entendido se tiene, que la parte impetrante de tutela, en su memorial de recurso jerárquico expuso los siguientes agravios: a) El Acta de Conciliación de Saldos contra la cual se planteó el recurso de revocatoria, carece de valor legal ya que para conciliar es preciso la concurrencia de dos partes, y en este caso se trató de un acto abusivo y unilateral efectuado por la Gobernación Departamental de Oruro; ya que en dicho acto, no existe ninguna avenencia de las partes, por lo que no puede ser calificado como conciliación; b) Desde las convocatorias realizadas mediante cartas por la Gobernación, a supuestas reuniones de conciliación, CADES asistió objetando la falta de veracidad de los argumentos relativos al supuesto incumplimiento de contrato, rebatiendo también el Acta de Conciliación, toda vez que, con anterioridad a esas reuniones, se le indicó que la Gobernación había extraviado el producto entregado por CADES; c) Los actos que fueron impugnados en el recurso de revocatoria, causan un enorme perjuicio a los intereses legítimos y derechos constitucionales de la empresa a la que representa, en contra de la cual se pretende, en base a falsedades, efectivizar la resolución de un contrato que ya estaba extinguido por cumplimiento de parte de CADES, según acreditan los documentos cursantes en el expediente que fueron presentados a la entidad, referentes a las copias del Acta de Conformidad y Cierre del Proyecto, la carta de presentación del Informe Final de consultoría; del Informe Técnico SPFIPO 004/2010; del Informe Técnico 3/2010 Gestión de Conflictos; del Informe Técnico 03/2010 Régimen Autonómico; del Informe Técnico de 25 de mayo de 2010 y del Informe Resumen de Productos de Consultoría; por lo que, CADES concluyó a cabalidad y oportunamente todas sus obligaciones contractuales emergentes del contrato señalado en el Acta de Conciliación impugnada, así lo demuestra el Acta de Conformidad de Recepción; d) El producto final del trabajo de consultoría se entregó de acuerdo a los términos contractuales en las oficinas respectivas de la entonces Prefectura del Departamento de Oruro, a las personas designadas contractualmente. Dicho producto consistió en treinta y cinco documentos y dos discos con los programas informativos, entregados en tres ejemplares físicos, además de la respectiva copia en medio magnético de todos y cada uno de los productos entregados por los respectivos consultores contratados de acuerdo a los Términos de Referencia establecido en el Contrato; e) CADES recibió formalmente la carta de conformidad de cada uno de los supervisores, una vez que estos productos fueron debidamente revisados y elaborados en su versión final luego de atender las observaciones realizadas por los supervisores. En base a lo anterior, la MAE emitió el respectivo Certificado de Conformidad y Cierre de proyecto, estableciendo con absoluta claridad el cumplimento total de las obligaciones contractuales de CADES, la conformidad con los productos presentados y la finalización del contrato de consultoría; en el que también se dejó constancia explícita del cumplimiento de la Cláusula Vigésima Quinta inc. 1 del Contrato, referente a la extinción del contrato por cumplimiento del contrato; f) La única obligación que quedó pendiente de ese contrato, y que fue incumplida por parte de la Gobernación, fue el último pago que asciende a Bs199 940.-, por lo que, el Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, no puede fundar derechos en base a su propio incumplimiento; g) La intención ni la resolución de contrato por incumplimiento, jurídicamente, no podían ser planteadas ni ejecutadas por la referida entidad, menos en un domicilio que en ese entonces era ajeno al de CADES; h) La Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria de 16 de agosto de 2019, por la que, se desestimó la impugnación planteada por CADES, su Acta de Conciliación de Saldos de 12 de julio de 2019, así como las Cartas Notariadas de Intención de Resolución de Contrato y de Efectivización de Contrato, son inaplicables en el marco del ordenamiento jurídico vigente en el Estado, debido a que no reflejan la realidad de los hechos, los acontecimientos ocurridos ni la verdad material de lo sucedido; i) Los arts. 568 y ss del Código Civil (CC), establecen que en los contratos con prestaciones recíprocas, cuando una de las partes cumple por su voluntad su obligación, la parte que ha cumplido puede pedir judicialmente el cumplimiento o la resolución del contrato; derecho que no lo tiene la parte que ha incumplido, como en el caso concreto; j) Conforme refiere el art. 56 de la LPA, los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, razón por la que se interpuso el recurso de revocatoria; k) En la Resolución de Revocatoria se hizo mención que de acuerdo al art. 56 de la LPA, supuestamente no se hubiera lesionando los derechos de CADES, desestimando el recurso, provocando con ello indefensión de parte de CADES, no obstante a que el Acuerdo Conciliatorio no es un acto de mero trámite, sino un documento que contiene falsedades para intentar de manera dolosa establecer responsabilidades contra CADES a sabiendas de que ésta cumplió a cabalidad todas y cada una de sus obligaciones contractuales; l) Si se pretende liquidar el contrato conforme a derecho, entonces debieron pagar la deuda pendiente tras haber emitido un Certificado de Conformidad, en lugar de inventar falsedades, hacer desaparecer los productos recibidos para justificar una supuesta Resolución que no corresponde, como pretenden en el Acta de Conciliación de Saldos y en la Resolución de Revocatoria; m) No es legal aducir que se adoptan dichas acciones nueve años después de incumplir con sus obligaciones contractuales, supuestamente por presiones del Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo como se manifestó verbalmente en las reuniones sostenidas entre la Gobernación y CADES, ya que estarían pretendiendo ocultar la falta de cumplimiento de los plazos y contenidos del Convenio de Financiamiento CIF UAP/RFA/1186/2009.

En atención a la impugnación incoada por la parte impetrante de tutela, el Gobernador Departamental de Oruro –ahora demandado–, a tiempo de resolver el recurso jerárquico, señaló que los recursos administrativos tienen como finalidad ser interpuestos ante actos equivalentes o definitivos previstos en la Ley 2341, cuando estos afecten los derechos subjetivos o intereses legítimos del administrado, sin embargo, por la disposición contendida en el art. 3.II inc. d) de la LPA, no se encuentra dentro de los alcances el régimen del sistema de control gubernamental, lo cual impide que ante la existencia de la resolución de contrato hecha efectiva, proceda algún recurso administrativo previsto en la Ley 2341, por la exclusión expresa del señalado artículo y porque además que el sistema de control gubernamental regido por el DS 0181/2009, establece contra qué actos procede las impugnaciones dentro de los procesos de contratación y que evidentemente en el caso ante una resolución de contrato, ésta pone fin a la relación contractual que es resultado del contrato mismo, lo cual debiera ser reclamada en otra instancia judicial y no administrativa.

Más adelante precisa la autoridad jerárquica ahora demandada, “que debió haberse tomado en cuenta en fase del recurso de revocatoria lo dispuesto” precedentemente, para en principio haber resuelto el acto recurrido como es el Acta de Conciliación de Saldos y desarrollado en la propia norma, como en la jurisprudencia constitucional, adicionando que al haberse resuelto desestimando el recurso de revocatoria no se entró en consideraciones de fondo.

Desarrollando, en cuanto a la validez y eficacia de los actos administrativos, toda la normativa relativa a los mismos, efectuando una transcripción de los arts. 32, 30, 35 y 36 de la LPA.

Concluyendo que un acto administrativo, puede ser anulado de acuerdo a las causales establecidas taxativamente en el art. 35 de la LPA, interpretando teleológica y sistémicamente el parágrafo II de esa disposición, advirtiendo que la nulidad de actos administrativos es procedente a través de los recursos administrativos disciplinados en la propia Ley de Procedimiento Administrativo, empero, para el supuesto en el cual, la administración pública, pretenda anular un acto administrativo estable en virtud del cual se generaron efectos jurídicos a favor del administrado, ésta no puede alegar la nulidad de oficio, sino debe acudir al control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, a través del proceso contencioso administrativo.

Ahora bien, de todo lo anteriormente señalado y de la actividad desarrollada por la administración pública, a tiempo de resolver los recursos de impugnación presentados por el representante legal de CADES, emergente de la resolución de un contrato administrativo, solicitada por la Gobernación Departamental de Oruro, se tiene por evidente que fue la propia administración pública la que activó el procedimiento administrativo a tiempo de resolver los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos, emitiendo al efecto la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria de 16 de agosto de 2019, y la Resolución Administrativa Jerárquica 04/2019 de 17 de enero de 2020, generándose con ello actos administrativos propios por parte de la Gobernación, habiéndose incluso reconocido tal situación cuando en la Resolución Jerárquica, el Gobernador señaló “que debió haberse tomado en cuenta en fase del recurso de revocatoria lo dispuesto” en la Ley de Procedimiento Administrativo, respecto del régimen del sistema de control gubernamental, que impide que ante la existencia de la resolución de contrato hecha efectiva, proceda algún recurso administrativo previsto en la Ley 2341; situación que fue omitida por la administración pública con base a su propia negligencia, permitiendo que una vez atendido el recurso de revocatoria a través de una Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria, aún sin haber resuelto el fondo de la causa, se active de manera concreta el procedimiento administrativo reconocido por la Ley de Procedimiento Administrativo, por cuya consecuencia, la resolución que resuelva tal impugnación debe necesariamente atender lo formulado por la parte recurrente y resolver la pretensión de manera motivada o fundamentada, aún su resultado no sea favorable a los intereses del recurrente, entendimiento que también debe ser aplicado al recurso jerárquico formulado, y con mayor razón si éste analiza una Resolución Administrativa emitida de la que se presume su legitimidad, legalidad y la buena fe con la que fue pronunciada, por lo que esa primera manifestación de voluntad del administrador, respecto de la emisión de la Resolución de Recurso de Revocatoria surte plenos efectos legales, dado que se siguió el curso del proceso administrativo que devino en la pronunciación de ambas resoluciones administrativas.

En consecuencia, la administración pública no podía de manera discrecional desestimar las impugnaciones, como ocurrió en el presente caso, ya que ello significaría desconocer sus propios actos, quebrantando el principio de buena fe que caracteriza a la administración pública. En ese marco, es importante señalar, conforme la doctrina del acto propio -aplicada al caso concreto- que no es posible fundar una irrevisabilidad de la impugnación, cuando fue la propia conducta de la administración, la que generó el acto administrativo, correspondiendo en tal caso, que el recurso jerárquico formulado sea revisado por la autoridad administrativa jerárquica y de manera fundamentada resuelva lo alegado por la parte recurrente; sin embargo de considerar que el procedimiento activado en la instancia administrativa, en definitiva no responde a la normativa vigente a la materia, es deber de la autoridad jerárquica dar una explicación motivada, fundamentada y congruente respecto de la decisión a ser asumida y no realizar una simple cita de la normativa que considera aplicable al caso, sin dar mayor explicación sobre sus alcances y la manera en la que incide en la resolución de la causa que fue puesta en su jurisdicción.

De lo desglosado, se puede advertir que la labor hermenéutica de la autoridad jerárquica administrativa, incumple elementos propios de una relación congruente; puesto que, no observa el principio dispositivo conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, que importa la obligación del juzgador de otorgar respuestas a cada una de las pretensiones formuladas por las partes para defender sus derechos; concretamente, la falta de pronunciamiento respecto a los agravios que hubiera ocasionado el recurso jerárquico; aspectos estos que permiten concluir que a tiempo de desestimar dicha impugnación, emitieron una decisión sin la debida fundamentación, motivación y congruencia; lo que hace viable la concesión de la tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al haber denegado la tutela impetrada, obró de manera incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 31/2021 de 19 de febrero, cursante de fs. 933 a 936, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; en consecuencia:

1°  CONCEDER la tutela solicitada, respecto de Edson Milton Oczachoque Gerónimo, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, disponiendo dejar sin efecto la Resolución Administrativa Jerárquica 04/2019 de 17 de enero de 2020, debiendo emitir una nueva resolución con la debida fundamentación, motivación y congruencia, con base en los argumentos expuestos en el presente fallo constitucional; y,

2°  DENEGAR la tutela impetrada, en cuanto a Katherine Karina Mancilla Miranda, Profesional Ingeniero I de la Secretaría Departamental de Planificación de Desarrollo; Nelson Ventura Paco, Jefe de Unidad de Autonomías; Abdón Hernan Flores Quisbert, Jefe de la Unidad de Pre Inversión y Evaluación de Proyectos; Julio César Choquenaira Choque, Profesional Técnico II, Evaluación Socioeconómica, Jhonny Rolando Taquichiri Kussy, Secretario Departamental de Planificación y Desarrollo; Samuel Augusto Pita Romero, Secretario Departamental de Asuntos Jurídicos, todos del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO