SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0305/2022-S2

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad e inamovilidad laboral; en razón a que, el demandado en su condición de Gerente de la MUMANAL se niega a dar cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 127/2020 de 3 de noviembre, dispuesta por el Jefe Departamental de Trabajo La Paz, quien ordenó su inmediata reincorporación laboral, el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

El Tribunal Constitucional Plurinacional, luego de efectuar un análisis prolijo de las diversas líneas jurisprudenciales desarrolladas y aplicadas por las Salas que conforman dicho colegiado, emergentes de las acciones tutelares donde se denunciaba el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio; unificó dichas líneas expresando lo siguiente:

“La Sala Plena de este Tribunal recuerda que, conforme instituye el art. 8 de la CPE, el Estado Plurinacional de Bolivia asume y promueve principios ético-morales del sumaq qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa) y teko kavi (vida buena); y, se sustenta en los valores de equidad social, bienestar común y justicia social -entre otros- para vivir bien; en tal sentido, tratándose de derechos de las trabajadoras y los trabajadores, estos principios y valores serán el hilo conductor para la materialización de los postulados contenidos en la Constitución Política del Estado y buscar en definitiva el bien común.

Al respecto, destaca la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan no solamente el respeto y la protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores sino también su realización, correspondiendo a los órganos encargados de resolver conflictos laborales -sean estos jurisdiccionales o administrativos-, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi conforme al mandato contenido en el art. 48.II de la CPE, del cual la jurisdicción constitucional no está exenta de cumplimiento a través de la emisión de sus respectivos fallos, en los cuales consideramos pertinente vincular a la fraternidad, entendiendo que, la jurisdicción constitucional no puede confiarse totalmente en la aplicación de reglas o procedimientos, sino que debe ahondar en la construcción de un nuevo paradigma sobre la base de principios universales como la libertad, la igualdad y la fraternidad.

Bajo este contexto, el acápite I.2 de la presente Resolución de Doctrina Constitucional, estableció que el precedente jurisprudencial constitucional es de carácter vinculante y obligatorio, debido a que, se extrae del desarrollo interpretativo de las normas jurídicas en cada resolución, constituyendo indudablemente fuente directa del derecho en nuestro país; asimismo, se hizo referencia al efecto vinculante como factor de resguardo de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico, protegiendo los derechos fundamentales y las libertades; en ese caso, su teleología consiste en la preservación de la igualdad, evitando que casos similares sean resueltos de manera distinta, lo cual implica el control sobre la actividad judicial, imponiendo una mínima racionalidad y universalidad para evitar una dispersión de criterios interpretativos; y, de producirse esta, el art. 28.I.15 de la LTCP, establece que la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, es competente para unificar sus líneas jurisprudenciales.

En consecuencia, del análisis de los precedentes jurisprudenciales realizado en el título anterior, se advierte lo siguiente:

a) La mayoría de los fallos revisados utilizan el precedente creado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 y 0177/2012; sin embargo, hay fallos que siguen la línea de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0015/2019-S4 de 23 de febrero, 0359/2018-S1 de 26 de julio, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, 0709/20017-S2 de 31 de julio, 1712/2013 de 10 de octubre y 2355/2012 de 12 de noviembre.

b) Si bien algunas Salas citan los precedentes sentados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012 0 0115/2018-S2 que son considerados garantistas, en el momento de resolver el caso concreto se decantan por denegar la tutela.

Resulta evidente que existen precedentes jurisprudenciales constitucionales que, bajo los principios pro operario, de primacía de la relación laboral y de continuidad y estabilidad laboral, han logrado estándares significativos en el respeto, protección y realización de los derechos sociales de las trabajadoras y los trabajadores, lo cual sin duda constituye un avance en la materialización de los postulados de la Constitución Política del Estado y el cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene el Estado boliviano; al respecto, se hace énfasis en que una de las características de los derechos fundamentales es la progresividad conforme prevé el art. 13 de la CPE; por lo que, toda inobservancia a este principio, además de ser contraria a la Norma Suprema, constituiría un incumplimiento a la obligación que tiene el Estado boliviano de no regresión respecto de los avances logrados en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, conforme prevé el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), concordante con lo establecido en la Observación General 18 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, al disponer una prohibición similar de no regresión respecto al derecho al trabajo.

Ahora bien, conforme refirió la SCP 0087/2014-S3 de 27 de octubre, es necesario precisar que si bien una sentencia constitucional plurinacional por sí sola constituye un precedente jurisprudencial constitucional vinculante y obligatorio, cuando de un cúmulo de precedentes se determine cuál ha de aplicarse, debe apreciarse el desarrollo sistemático y dinámico de la jurisprudencia, con la finalidad de -conforme a lo establecido en la SCP 2233/2013 de 16 de diciembre- identificar el estándar más alto de la jurisprudencia constitucional que, de manera progresiva haya tutelado de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales; en tal sentido, los precedentes jurisprudenciales constitucionales que de manera óptima tutelaron los derechos de las trabajadoras y los trabajadores, aplicando los principios y valores constitucionales, son los siguientes:

1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero.

Conforme a los argumentos precedentemente glosados, en aplicación de los principios ético-morales del sumaq qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa) y teko kavi (vida buena); y, los valores de equidad social, bienestar común y justicia social, para vivir bien y el principio de fraternidad, se dispone la unificación jurisprudencial sobre las problemáticas analizadas en la presente Resolución de Doctrina Constitucional, aclarando que el presente pronunciamiento de doctrina constitucional es diferente del precedente jurisprudencial constitucional, debido a que el primero tiene un alto grado de vinculatoriedad dado su carácter unificador al fijar pautas, directrices y guías para la interpretación del ordenamiento jurídico, cuyo máximo fin será lograr coherencia, universalidad y la predictibilidad de los fallos, además de la vinculatoriedad no solamente vertical sino también horizontal en el manejo de la jurisprudencia de las Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional.

(…)

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad conferida por la Constitución Política del Estado y la facultad contenida en el art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve: UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional” (las negrillas corresponden al texto original).

III.2.  Análisis del caso concreto

De la revisión de la documental presentada por ambas partes y sus respectivas alegaciones, se pudo constatar que el 23 de agosto de 2013, la accionante suscribió con la MUMANAL, contrato de trabajo individual por tiempo indeterminado a través de Jaime Peña Cano, entonces Gerente de la referida entidad, para desempeñar el cargo de Secretaria del Departamento Administrativo Financiero; función que desempeño hasta el 21 de septiembre de 2020, momento en el que, mediante el Memorándum GM 218/2020 de igual fecha, fue desvinculada de su fuente laboral; determinación que a su entender, era ilegal.

En esas circunstancias, acudió al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, denunciando dichos extremos y solicitó su reincorporación laboral; que fue ordenada por la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 127/2020, emitida por el Jefe Departamental de Trabajo La Paz, que además, dispuso el pago de sus salarios devengados y demás derechos laborales; determinación confirmada en recurso de revocatoria a través de la RA 350-20 de 11 de diciembre de igual año.

No obstante, el demandado incumplió la indicada Conminatoria e interpuso recurso jerárquico contra la RA 350-20; impugnación que hasta el momento de la audiencia de garantías de la presente acción tutelar estaba pendiente de resolución.

Ahora bien, como parte de los derechos laborales reconocidos en la Norma Suprema, se encuentra el derecho a la estabilidad laboral (art. 46.I.2 de  la CPE), por el cual, se prohíbe toda forma de despido injustificado; de manera que, el trabajador goce de seguridad y tranquilidad en el desempeño de sus funciones para su bienestar familiar; en ese sentido, el Estado tiene la obligación y responsabilidad de generar políticas y normativa destinada a garantizar el indicado derecho; en ese marco, según el art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS 495, establece que cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, puede optar por el cobro de sus beneficios sociales, o por su reincorporación; en este último caso, acudirá al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de sus jefaturas departamentales o regionales, instancia que una vez constate el despido injustificado, conminará al empleador a la reincorporación inmediata del trabajador, al mismo cargo que ocupaba al momento de su desvinculación, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales; asimismo, determina que dicha conminatoria es de cumplimiento obligatorio desde su notificación, pudiendo ser impugnada en la vía judicial, lo cual, no implica la suspensión de su ejecución; y, en caso de incumplimiento se abre la jurisdicción constitucional, en virtud a la inmediatez que requiere la protección del indicado derecho.

En el caso concreto, ante su desvinculación, la accionante optó por reclamar su reincorporación en el marco del citado art. 10 del DS 28699, habiendo el Jefe Departamental de Trabajo La Paz, dispuesto la misma, mediante la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 127/2020, por considerar que la nombrada fue destituida de su fuente laboral sin habérsele sometido a un proceso administrativo previo, bajo las garantías del debido proceso, donde se demuestre la concurrencia de la causal alegada para su retiro; además, goza de inamovilidad laboral por su condición de madre de un menor con discapacidad, establecida por los arts. 22 de la Ley General para Personas con Discapacidad -Ley 223 de 2 de marzo de 2012-, 9 incisos c) y f) del DS 24807 de 4 de agosto de 1997; y, 3 y 5 del DS 27477; determinación que, conforme al marco normativo expuesto en el párrafo que antecede, es de cumplimiento obligatorio e inmediato, no constituyendo en óbice para su inobservancia; la falta de resolución del recurso de jerárquico interpuesto por el demandado; pues, conforme estableció la jurisprudencia descrita en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, el aludido tenía el deber de cumplir esa decisión “…aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa” (Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021), teniendo en cuenta además, que al margen de agotar los medios de impugnación en la vía administrativa, tenía expedita la jurisdicción ordinaria para denunciar su presunta arbitrariedad.

Por lo expuesto, se observa que el demandado en su condición de Gerente de la MUMANAL, al incumplir con la referida Conminatoria de reincorporación laboral, vulneró los derechos al trabajo y a la estabilidad e inamovilidad de la accionante; por lo que, corresponde otorgar provisionalmente la tutela impetrada; debiendo dicha entidad -conforme a lo dispuesto en la Resolución de Doctrina Constitucional citada-, dar cumplimiento íntegro a lo ordenado en la indicada Conminatoria, mientras no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto; toda vez que, este Tribunal no se encuentra facultado para cuestionar lo determinado en sede administrativa ni el procedimiento administrativo del cual emergió esa decisión.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, obró correctamente.