SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0338/2022-S2

I.2.2. Informe del demandado

Javier Ivar Molina Quevedo, actual Director Ejecutivo a.i. de la APS, mediante informe escrito de 21 de julio de 2021, que cursa de fs. 80 a 88; y, en audiencia a través de su abogado y representante, solicitó se deniegue la tutela en mérito a los siguientes argumentos: i) La RA APS/DP/ 1286/2020, fue notificada a las partes el 23 de diciembre de 2020, mediante Nota FUT.GR.CH.0281/2020 de la misma fecha; por lo que, solicitaron verificar la fecha de presentación de la acción tutelar a efectos de verificar el cumplimiento del plazo para su interposición; ii) El grado de invalidez y fecha de siniestro de 10 de diciembre de 2019, fue determinado por Tribunales Médicos habilitados en el Sistema Integral de Pensiones (SIP) que enmarcaron su labor conforme al DS 27824 vigente a la fecha; y, los arts. 70 de la Ley de Pensiones (LP) y 149 del DS 0822. Además en apego a lo establecido en el “MANEGGI” y la evaluación de toda la documentación técnico médica; iii) La fecha de invalidez se determina conforme al mandato del art. 24 del DS 27824, correspondiendo en el caso de análisis, considerar que la atención curativa ya no era procedente debido a que la afección era permanente e irreversible conforme estableció el “Resumen Clínico- Ocupacional para Evaluación de Invalidez por Enfermedad Profesional y/o Enfermedad Común” (sic) emitido por Jaime Sierra Escalante, especialista en Medicina del Trabajo de 10 de diciembre de 2019, fecha que se consignó en el Formulario de Fecha de Siniestro, pues el documento estableció que la hoy accionante no se encuentra “…apta para realizar sus actividades como Oficial de Créditos…” (sic); iv) Los dictámenes son minuciosamente evaluados y revisados conforme a la norma, en tal sentido respecto al reclamo de haberse aplicado una norma no vigente; correspondía aclarar que el art. 70 de la LP establecía que la calificación de grado, origen, causa y fecha de invalidez era establecida por profesionales médicos habilitados por el Organismo de Fiscalización, como acaeció a través del Dictamen 427/2020 de 30 de noviembre; pronunciamiento que se realizó con base en toda la documentación presentada por la hoy accionante, prueba que fue debidamente detallada en el Dictamen; v) El DS 27824, creó “…la Entidad Encargada de Calificar…” (sic) las circunstancias para las prestaciones de invalidez, encontrándose vigente; por lo que, se aplicó su art. 24 para determinar la fecha, concordante con lo establecido en el 149 del DS 0822; por ello, lo manifestado por la impetrante de tutela respecto a la abrogación no era evidente. Además de haberse actuado conforme a los arts. 157 al 158 del DS 0822 modificado por el DS 1888 de 4 de febrero; vi) Conforme al art. 32 de la LP, existían requisitos de cobertura de pensión de invalidez y los aportes previos a la fecha de invalidez, no le brindaban cobertura, pues la demandante de tutela no tenía aportes continuos y no cumplía con el pago de al menos dieciocho meses pagados en los últimos treinta y seis meses previos a su invalidez. Tampoco contaba con el requisito de sesenta aportes previos; vii) Se cuestionaba la fecha de invalidez y no la cobertura, debiendo considerarse que el Médico Calificador y Miembro del Tribunal de Revisión Luis Enrique Quinteros seleccionó los documentos útiles para determinar dicha fecha; viii) No debía confundirse el hecho de que en la revisión se califican secuelas y no diagnósticos; es decir, se calificaba la pérdida de la capacidad laboral y no el diagnóstico; por lo que, se fijó la fecha de 10 de diciembre de 2019, que determinó el momento en que comenzó la invalidez o se declaró la imposibilidad para que la demandante de tutela siga trabajando; ix) Además de la colitis, la accionante sufría otro padecimiento respaldado por informes de octubre y diciembre del citado año; y, que también influyó para establecer la fecha de invalidez; x) La fecha corresponde con exactitud al último deterioro que se acreditó, tomando en cuenta que la colitis por sí sola no permitía calificar la pérdida de capacidad para el trabajo; xi) No se puso en tela de juicio que Rocío del Carmen Anagua Zenteno adolezca de problemas de salud desde el 2016. Sin embargo, el procedimiento aplicado requería que se fije una fecha de siniestro, del momento en que se produjo la mencionada pérdida. Consecuentemente, se actuó en apego a las normas, sin que sea evidente que se causó lesión alguna a los derechos invocados.

A las preguntas de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, respondió que el momento en que se establecieron los dos deterioros de salud de la demandante de tutela, se relaciona con la fecha en que el ente gestor -la Caja Nacional de Salud (CNS)- refiere que la atención curativa ya no procede y el resultado repercute sobre la vida diaria y las actividades ocupacionales de la persona; en tal mérito, una de las conclusiones “del informe” fue que Rocío del Carmen Anagua Zenteno ya no era apta para el trabajo. La Doctora Jaqueline Yañez Sasamoto, en el Dictamen de invalidez hizo referencia a dos informes que ella emitió en septiembre de 2020 y otro de julio de 2019, ambos fueron considerados; y, si bien hacen alusión a que la prenombrada ya tenía afecciones médicas; sin embargo, el diagnóstico en ese momento era de enfermedad y no de invalidez. Por lo mismo, en aquel tiempo la propia asegurada no requirió la pensión de invalidez; debido a que, se esperaba que la paciente se recupere y el cuadro aún no era irreversible.

El señalamiento de un periodo o fecha exacta tiene repercusiones en el trámite y cobertura; en tal mérito, cuando establecen la fecha del siniestro, procuran actuar de la forma más objetiva posible. La fecha de diagnóstico de la enfermedad, no debe confundirse con la fecha de invalidez, la misma se produce cuando las acciones curativas ya no proceden más, es el momento en que se determina que la accionante ya no puede trabajar. No resultaba posible flexibilizar ciertas cuestiones por encontrarse normadas y porque podrían implicar un daño económico al Estado. Finalmente, era menester tomar en cuenta que la prestación de la seguridad a largo plazo tenía dos aspectos fundamentales, primero la determinación de la fecha o momento en que se genera la invalidez; y, otro respecto a establecer si la persona cumple los requisitos para el pago de sus primas. Sin embargo, la demandante de tutela no cumplía con los mismos; debido a que, existían periodos sin aportes y no contaba con sesenta aportaciones tampoco.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia Chuquisaca, a través de la Resolución 89/2021 de 23 de julio, cursante de fs. 821 a 823 vta., declaró la improcedencia de la acción tutelar y en consecuencia concedió en parte la tutela solicitada, dejando sin efecto la RA APS/DP/ 1286/2020 de 7 de diciembre, disponiendo la emisión de una nueva dentro del plazo de diez días. Con los siguientes fundamentos: a) La Resolución refutada aprobó el Dictamen 427/2020 de 30 de noviembre y el formulario correspondiente que estableció como fecha de siniestro el 10 de diciembre de 2019. Sin embargo, de su lectura se advertía que no contenía una precisa identificación de los “asuntos impugnados” y los argumentos expuestos a tal efecto. Si bien citaba normas, éstas se referían a las funciones y atribuciones de la APS y no a los parámetros para el análisis de las problemáticas en revisión, tampoco se establecía el contenido o alcance de las mencionadas disposiciones normativas, b) No existía una exposición de las motivaciones de la autoridad para asumir la decisión, no se explicaron los juicios evaluativos ni se apoyaron en el análisis razonado de antecedentes y los elementos que cursaban en el expediente, que fueron simplemente citados de forma genérica y abstracta; c) No obstante, a que el Dictamen debía realizarse por el Tribunal Médico; empero, ello no eximía a la autoridad hoy demandada, para exponer su propio análisis y conclusiones al respecto; y, d) Al existir una impugnación, correspondía evaluar lo realizado por el inferior y explicar a partir de sus convicciones resolver los reclamos. Al no haber cumplido tales existencias, se produjo la lesión.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. El 27 de julio de 2020, en respuesta a su solicitud de pensión por invalidez, Roció del Carmen Anagua Zenteno -hoy accionante- mediante Nota Cite: FUT.GR.CHQ.0146/2020 fue notificada con el Dictamen EEC 56393/2020 de 29 de junio; y, el formulario de fecha de invalidez (fs. 2 a 11).

II.2.  El 26 de agosto de 2020, la demandante de tutela solicitó se revise el grado y fecha de invalidez en su caso; arguyendo que: 1) Respecto al Resumen Clínico Ocupacional del Departamento de Medicina del Trabajo, Epicrisis, historia socio laboral, Certificado Médico e Informes Médico Gastroenterológico expedido por la Dra. Katherine Yáñez, de Reumatología emitido por el Dr. Abdón Reynales y de psiquiatría librado por el Dr. Javier Gonzáles; y, exámenes complementarios de 2016 y 2017, el grado de la enfermedad invalidante y la fecha de invalidez debían ser revisados, pues se consignó 10 de diciembre de 2019 como fecha del siniestro; no obstante a que sus afecciones tenían una evolución de más de cinco años, resultando “…lamentable que no se haya considerado adecuadamente la documentación médica…” (sic); 2) No se observó lo establecido por la Ley de Pensiones en actual vigencia y su Decreto Reglamentario DS 0822 cuyos art. 147 al 156 determinan claramente el procedimiento a seguir por parte del Tribunal Médico de la “EEC”; y,                3) Se aplicó el DS 27824 de 31 de noviembre de 2004; que regulaba el procedimiento en el anterior régimen de la Ley 1732 (fs. 204).

II.3.  El 24 de diciembre de 2020, se notificó a la demandante de tutela con la RA APS/DP/ 1286/2020 de 7 del mismo mes, que resolvió la revisión del Dictamen EEC 56393/2020 de 29 de junio, aprobando el mismo y el formulario correspondiente que estableció como fecha de siniestro el 10 de diciembre de 2019. Fundamentando en sus respectivos considerandos que: i) Conforme a los arts. 45 de la CPE, los DDSS 29894 de 7 de febrero y 0071 de 9 de abril ambos de 2009; y, 167 a 168 de la LP, se crea la APS que asumió las atribuciones, competencias, derechos y obligaciones en materia de seguros, con potestad -entre otras- para fiscalizar, supervisar, regular, controlar, inspeccionar y sancionar a la Gestora Pública de Seguridad Social de Largo Plazo; ii) El Tribunal Médico de Calificación de la Entidad Encargada de Calificar (EEC), emitió el Dictamen EEC 56393/2020 en el marco de la norma vigente. Se transcribieron los arts. 157 del DS 0822 y 70 de la LP; iii) La hoy accionante solicitó revisión al precitado Dictamen el 3 de agosto; por lo que, se emitió el auto de admisión y se procedió a la revisión requerida, que es producto del análisis y estudio especializado con base en los antecedentes técnico médicos presentados que son atribución exclusiva del Tribunal Médico Calificador de Revisión de la APS, mediante la aplicación del Manual de Normas de Evaluación y Calificación del Grado de Invalidez (MANECGI); iv) Describe lo que señalan los arts. 158 del  DS 0822 y 31 de la LP, en cuanto a la facultad de la APS para resolver la solicitud de revisión y la otorgación de la prestación de invalidez por riesgo común y/o por enfermedad no proveniente de riesgo profesional; y, v) Por RS 26242 de 16 de enero de 2020, se designó a Cristian Erick Decormis Chávez como Director Ejecutivo de la APS (fs. 16 a 20).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, congruencia y valoración razonable de la prueba, por conexitud el derecho a la seguridad social y al principio de legalidad; toda vez que, en el trámite de solicitud de pensión por invalidez se emitió el Dictamen EEC 56393/2020 y el formulario de fecha de siniestro, los cuales impugnó solicitando la revisión. Sin embargo, la autoridad hoy demandada ratificó los documentos cuestionados, sin responder a todos los agravios que planteó ni expuso sus fundamentos o conclusiones respecto a la valoración de la documentación médica (informes del Jefe Médico del Centro de Salud San Cristóbal; de la especialidad de Reumatología; y, el dictamen del especialista en Gastroenterología) en desmedro de sus derechos.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. La inobservancia al principio de inmediatez como causal de denegatoria de la acción de amparo constitucional

La inmediatez constituye un requisito de procedencia que exige que la acción de tutela sea promovida en un tiempo breve, contando a partir del momento en el que por acción u omisión se produce la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales. Ello se explica, en tanto el propósito de la acción de tutela es la protección "inmediata" de los derechos constitucionales fundamentales, siendo entonces inherente a la naturaleza de dicha acción, brindar una protección actual y efectiva de aquellos. Conforme con esto, a través de la exigencia del requisito de inmediatez se pretende evitar que el recurso de acción de amparo constitucional sea empleado como una herramienta que premie la desidia, negligencia o indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica, al permitir que la acción de tutela se promueva en un tiempo excesivo, irrazonable e injustificado.

Bajo tal razonamiento, el principio de inmediatez que rige la acción de amparo constitucional; por lo que, se encuentra establecido en el                    art. 129.II de la CPE dispone que: “La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial” (las negrillas nos corresponden).

Por su parte el art. 55.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), refiere que: “La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de conocido el hecho”.

De la precitada base legal, se tiene que el cómputo del plazo de los seis meses para la interposición de la acción de amparo constitucional, opera: a) Desde de la comisión de los actos denunciados; y, b) A partir de la notificación con la resolución administrativa o judicial que agota la vía (considerando que éste es el último actuado idóneo, que supuestamente lesiona los derechos alegados).

En este sentido, la SCP 1265/2013-L de 20 de diciembre, citando a su vez a la SCP 2058/2012 de 8 de noviembre, establece que: “…al ser la inmediatez inherente al núcleo esencial de la protección que brinda la acción de amparo constitucional respecto a los derechos y garantías que la Constitución Política del Estado sustenta, su activación implica la atención de su propia naturaleza que exige en su ejercicio la interposición oportuna de la acción; no puede obviarse que quien ocurre ante la jurisdicción constitucional en busca de la tutela que este mecanismo extraordinario ofrece, a efectos de alcanzar una protección eficaz, debe hacerlo dentro del tiempo prudencial establecido por la Constitución y las leyes, lo contrario involucra inactividad procesal por parte del propio accionante, que conlleva a la inevitable denegatoria de tutela (…) en similar sentido ha razonado este Tribunal mediante la SCP 0040/2012 de 26 de marzo, al señalar que: ‘la interposición de la acción de amparo constitucional fuera del plazo de los seis meses, previsto en el art. 129.II de la CPE, no implica una simple y llana exigencia, sino más bien responde al tiempo prudente de tolerancia o aceptación del acto lesivo que se acusa, de lo contrario da lugar al principio de preclusión del derecho de acudir a esta acción tutelar ante la jurisdicción constitucional; por cuanto el ciudadano o afectado en sus derechos o garantías, por su propio interés debe ser diligente y acudir sin ningún tipo de espera a la protección de los mismos, de no ser así su actitud llega a ser negligente en causa propia llevándolo a una consecuencia jurídica, que es la extemporaneidad de la presentación de la acción; lo que significa que no se puede ingresar al análisis de fondo’” (las negrillas son nuestras).

III.2. Análisis del caso concreto

La accionante acusó la lesión de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, congruencia y valoración razonable de la prueba, por conexitud el derecho a la seguridad social y al principio de legalidad; toda vez que, en el trámite de su solicitud de pensión por invalidez, se emitió el Dictamen EEC 56393/2020 de 29 de junio y formulario de fecha de invalidez (Conclusión II.1). Sin embargo, al encontrarse en desacuerdo con el grado y la fecha calificada, impugnó la determinación solicitando la revisión, exponiendo tres principales agravios, respecto al grado de la enfermedad invalidante y la fecha de invalidez de 10 de diciembre de 2019, no obstante a que sus afecciones tenían una evolución de más de cinco años; que no se cumplió “…lo establecido por la Ley de Pensiones 065 en actual vigencia y su Decreto Reglamentario DS 0822 cuyos art. 147 al 156 determinan claramente el procedimiento a seguir por parte del Tribunal Médico de la EEC…” (sic); y, se aplicó el DS 27824; no obstante, a que fue abrogado (Conclusión II.2).

Sin embargo, al resolver su revisión a través de la RA APS/DP/ 1286/2020 de 7 de diciembre (Conclusión II.3), la autoridad demandada no absolvió sus reclamos ni hizo referencia a la valoración de la documentación médica (informes del Jefe Médico del Centro de Salud San Cristóbal; de la especialidad de Reumatología; y, el dictamen del especialista en Gastroenterología, incurriendo en incongruencia omisiva y falta de fundamentación que afectó de forma negativa su derecho al debido proceso y por consecuencia los demás derechos invocados.

Identificado el problema jurídico planteado en el caso concreto, de forma previa a ingresar al análisis de fondo, de los antecedentes expuestos se establece que la RA APS/DP/ 1286/2020, fue notificada a la ahora accionante el 24 del mismo mes y año; conforme se puede evidenciar de la Conclusión II.3 del presente fallo constitucional; momento desde el cual, se inició el computo del plazo de inmediatez conforme al entendimiento desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional; empero, la impetrante de tutela presentó su acción de amparo constitucional el 28 de junio de 2021, habiendo transcurrido más de los seis meses contemplados por el principio de inmediatez, establecido por el art. 129.II de la CPE.

Corresponde aclarar que de conformidad a lo desglosado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional y el contenido de los arts. 129.II de la CPE y 55.I del CPCo, el término de los seis meses debe computarse a partir de la comisión de los actos denunciados o de la notificación con la resolución administrativa -en el caso que nos ocupa- que agota la vía; es decir, la RA APS/DP/ 1286/2020, que además como bien identificó la parte accionante, se consideró como el acto lesivo a sus derechos. Consiguientemente, conforme al cómputo precedente esta jurisdicción, se encuentra impedida de realizar un análisis de fondo de la problemática, tras haberse inobservado el indicado principio al presentarse la acción de defensa fuera del plazo normativamente establecido.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder en parte la tutela impetrada, actuó de forma incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 89/2021 de 23 de julio, cursante de fs. 821 a 823 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en consecuencia: DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración de no haber ingresado al análisis de fondo de la problemática en observancia del principio de inmediatez.

CORRESPONDE A LA SCP 0338/2022-S2 (viene de la pág. 9).

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA