SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0391/2022-S3
Fecha: 12-May-2022
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La impetrante de tutela, denuncia la vulneración de sus derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral, al trabajo digno y sin discriminación; y, al debido proceso como garantía objetiva de cumplimiento de la Ley; puesto que, cumpliendo sus funciones en el cargo de Directora del Adulto Mayor y Personas con Discapacidad dependiente de la Secretaría Municipal de Desarrollo Humano del GAM de Santa Cruz de la Sierra, la autoridad ahora accionada pretendió hacerle entrega del Memorándum 180re/2021; a través del cual se la desvinculaba de dichas labores y de la referida institución municipal, sin considerar que goza de inamovilidad laboral al ser una mujer con discapacidad, propiciándose un despido injustificado e ilegal.
En consecuencia, corresponde analizar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Sobre el retiro de servidores públicos provisorios o de libre nombramiento
Con relación a esta temática, la SCP 0413/2020-S3 de 7 de agosto, sostuvo lo siguiente: «El art. 233 de la CPE, establece que: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”.
La precitada disposición constitucional establece los cargos que son ejercidos por los servidores públicos, entre los cuales se encuentran aquellos que cumplen funciones de libre nombramiento, mismos que se distinguen de aquellos que forman parte de la carrera administrativa en razón a la naturaleza del cargo desempeñado, es así que la SC 1462/2011- R de 10 de octubre, estableció lo siguiente: “El ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración, así lo establece el art. 2.I de la indicada norma. En ese marco y teniendo en cuenta las funciones a desempeñar al interior de la institución, se determina el procedimiento para su incorporación y conclusión de servicios, así como los derechos y deberes que emerjan de la condición asignada; de ahí, la distinción en servidores públicos de carrera y provisorios”.
Al respecto, reiterando el pronunciamiento efectuado por la uniforme línea jurisprudencia la SC 0474/2011-R de 18 de abril, precisó: “Con relación a la situación de funcionarios provisorios, el art. 71 del EFP, establece que: ‘Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7 de la presente Ley. El Poder Ejecutivo programará, en el ámbito de su competencia, la sustitución gradual de los funcionarios provisorios por funcionarios de carrera, mediante la implementación de programas de desarrollo institucional’, o sea que la diferencia entre servidores públicos de carrera y provisorios, radica en que los primeros además de los derechos establecidos en el art. 70 I. del referido estatuto, tienen derecho a la carrera administrativa y estabilidad laboral, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, entre otras; además a impugnar, en la forma prevista en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.
La jurisprudencia constitucional también precisó la distinción existente entre servidor público de carrera y servidor público provisorio, señalando que la diferencia entre ambos radica en las previsiones por los arts. 7.II y 71 de la indicada norma legal, que rige el sistema de administración de personal en las entidades públicas. En síntesis, el servidor público de carrera, es aquel que independientemente de gozar de los mismos derechos que los demás previstos en el art. 7 del EFP, tiene derecho a la inamovilidad laboral y en su caso a impugnar toda determinación relacionada con su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios; de otra parte, el art. 57 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, dispone quienes son los funcionarios reconocidos en la carrera administrativa, estableciendo para ello requisitos como el cumplimiento de determinada cantidad de años de servicio ininterrumpidos, registro en la Superintendencia del Servicio Civil y la renuncia voluntaria a su cargo.
Los servidores públicos provisorios gozan de los mismos derechos establecidos en el art. 7.I EFP; empero, no pueden impugnar las resoluciones que impliquen su remoción; es decir no gozan de la inamovilidad laboral. Otra diferencia consiste en que al servidor público de carrera se le deberá especificar la falta por la cual es destituido de su fuente laboral previo el inicio de un proceso administrativo interno, en cambio, a los servidores públicos provisorios, simplemente se les comunicará el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta por lo que tampoco se les iniciará proceso administrativo interno. La jurisprudencia constitucional, precisó que si para el retiro de un funcionario provisorio se invocare una causal, ello conlleva la realización de un proceso previo y en su caso el derecho a la impugnación de ese acto administrativo” (las negrillas nos corresponden).
Así también, sobre la inamovilidad laboral de servidores públicos de libre nombramiento, la SCP 0049/2019-S1 de 3 de abril, citando a la SCP 0579/2015-S3 de 10 de junio, señaló:«“…la SCP 1044/2013 de 27 junio, estableció que: ‘…por el principio de universalidad la garantía de la inamovilidad laboral alcanza tanto al sector privado como al sector público (SCP 1417/2012 de 20 de septiembre); sin embargo, debe reconocerse que tampoco es absoluto de forma que puede verse limitado por las necesidades instituciones que atañen al correcto funcionamiento del aparto público y el bienestar de la colectividad…´ (…) aspecto que debe resultar de una ponderación de los supuestos y bienes en conflicto en cada caso concreto.
(…)
Es decir, que la jurisprudencia de este Tribunal si bien reconoció que el derecho a la inamovilidad laboral es universal ya que protege a trabajadores resguardados por la Ley General del Trabajo y a funcionarios públicos, reconoce también que el derecho no es absoluto, en el ámbito administrativo, no es transversal a todos los servidores públicos, pues puede verse limitado cuando se trata de servidores públicos de libre nombramiento, pues éstos, son reclutados sin procesos previos sino de manera directa por invitación personal del máximo ejecutivo de la entidad pública, para ocupar funciones de confianza o asesoramiento técnico, que precisamente por las características de confianza y especialidad, no están bajo la protección absoluta de la inamovilidad laboral, ya sea esta producto de embarazo o de discapacidad. La carencia de inamovilidad laboral en servidores públicos de libre nombramiento, tiene por finalidad garantizar la eficacia y eficiencia del servicio público, ya que las labores que desempeñan este tipo de funcionarios son de iniciativa, decisión y mando, por ello su duración en el cargo es temporal, y su retiro discrecional, aceptar lo contrario significaría afectar la gestión pública, pues se obligaría a una autoridad ejecutiva a reconocer en un puesto de libre nombramiento a personal que no cuenta con confianza o condiciones técnicas requeridas por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), obligándole a asignar funciones de iniciativa, decisión y mando a personas que no cumplen con estas condiciones.
Es por los motivos descritos de manera precedente que el Tribunal Constitucional en la SC 1068/2011-R de 11 de julio, expresó de manera clara que las funciones que desempeñan los funcionarios de libre nombramiento son temporales y provisionales, entendiendo que: ‘…los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales o provisionales…”’» (las negrillas y el subrayado nos corresponden).
III.2. Análisis del caso concreto
Ahora bien, los antecedentes puestos a consideración de este Tribunal, dan cuenta que Ruth Katerine Muyuro Eizaguirre -hoy accionante-, desempeñó funciones en el GAM de Santa Cruz de la Sierra, a merced de la designación por Decreto Edil 010/2019 de 10 de enero, emitido por la anterior MAE de ese municipio para que ocupe el cargo de Directora del Adulto Mayor y Personas con Discapacidad, dependiente de la Secretaría Municipal del Desarrollo Humano de la precitada entidad edil; posteriormente, por Memorándum 180re/2021, Max Jhonny Fernández Saucedo, Alcalde del GAM de Santa Cruz de la Sierra, -ahora accionado- comunicó a la impetrante de tutela que a partir de la recepción de dicho documento; es decir, el Memorándum indicado, daba por concluida su actividad laboral como servidora pública de esa institución en el puesto que venía desempeñando como Directora del Adulto Mayor y Personas con Discapacidad, perteneciente a la Secretaría Municipal de Desarrollo Humano de la mencionada entidad municipal; situación que a criterio de la peticionante de tutela provocaría la vulneración a sus derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral al contar con Carnet de Discapacidad.
Bajo ese contexto, en el caso de análisis, si bien la ahora accionante sostiene que le asiste el derecho de conservar su puesto de trabajo en razón de tener una discapacidad “viceral” conforme su Carnet de Discapacidad; sin embargo, acorde a los datos expuestos en la presente acción, se evidencia que ésta tenía la condición de ser una servidora pública de libre nombramiento en un cargo ejecutivo, designación que no estuvo regida a un proceso de reclutamiento de personal, sino que responde a la voluntad de una autoridad elegida y por lo tanto de carácter provisional; bajo ese criterio, no le asiste la inamovilidad y consiguiente estabilidad laboral por discapacidad; toda vez que, el cargo que ocupaba responde a uno de confianza y por ende de libre remoción, así ya lo entendió la SCP 0049/2019-S1, descrita en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, al haber señalado que si bien el derecho a la inamovilidad laboral es universal al proteger tanto a los trabajadores que se encuentran bajo el amparo de la Ley General del Trabajo, así como de los servidores públicos, también reconoció que el derecho a la estabilidad laboral no es absoluto en el ámbito administrativo dado que puede tener restricciones cuando se traten de servidores públicos de libre nombramiento, los cuales para su ingreso no cumplieron con los presupuestos de reclutamiento y convocatoria para acceder al cargo, sino que llegaron al mismo a través de una decisión facultativa y discrecional de la MAE bajo un criterio de confianza y especialidad; por lo que, precisamente por esas características el tiempo de permanencia en las funciones también responde a la voluntad de la autoridad que designó al servidor o servidora pública pudiendo en caso de ya no existir dicha confianza prescindir de su apoyo, sin que ello implique la vulneración a los derechos de inamovilidad y estabilidad laboral no obstante alegarse discapacidad.
Conforme a lo señalado precedentemente, la emisión del Memorándum 180re/2021, por el cual la autoridad ahora accionada daba por concluida la relación laboral de la accionante con el GAM de Santa Cruz de la Sierra, no vulneró los derechos fundamentales denunciados en la presente acción de tutelar, por cuanto no se materializa la estabilidad e inamovilidad laboral para los servidores públicos de libre nombramiento dada la confianza para ocupar cargos directivos; en ese sentido, corresponde denegar la tutela solicitada.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de forma incorrecta, al no considerar los alcances y la jurisprudencia de la presente acción de defensa.