SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0462/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

El accionante por memorial presentado el 7 de abril de 2021, cursante de fs. 55 a 68, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 3 de marzo de 2017, se realizaron las elecciones del nuevo Comité Ejecutivo de la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del departamento de Santa Cruz, y pese a que ganaron esas elecciones, se cambiaron los resultados del Hospital de “Quijarro” y con la ayuda del Comité Electoral de esa época, posesionaron como ganador “al perdedor” Robert Hurtado Cuellar, hoy tercero interesado. Pese a la serie de recursos planteados, se consolidó la ilegalidad y el frente perdedor ejerció su labor sindical amparado en la Resolución Ministerial (RM) 353/17 de 4 de mayo del mismo año, que tenía un periodo desde el 3 de marzo de ese año hasta el 2 del mismo mes de 2019. Cumplido ese periodo, los ejecutivos de la nombrada Federación, solicitaron una ampliación de mandato; emitiéndose la RM 231/19 de 14 de marzo del citado año, -que amplió el mandato- por el periodo de 3 del referido mes al 2 de septiembre del indicado año (primera ampliación). Cumplido ese plazo, nuevamente solicitaron la ampliación de su mandato, que fue concedida mediante la RM 062/20 de 24 de enero de 2020, por el periodo de 1 de noviembre de 2019 al 30 de abril de 2020 (segunda ampliación).

El 16 de junio de 2020, el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a solicitud de la Central Obrera Boliviana (COB), emitió de manera excepcional la RM 239/20 de 16 del mismo mes y año para la ampliación de mandato de manera individual. Esta Resolución Ministerial no amplió de forma ipso facto el mandato sindical, sino que otorgó el justificativo para que cada sector de manera individual pueda pedir una ampliación cumpliendo los siguientes requisitos: a) Solicitud de ampliación de mandato dirigida a ese Ministro, suscrita por la Organización Sindical o su ente matriz; y, b) Adjuntar copia simple de la resolución de reconocimiento de directorio vigente.

La solicitud de ampliación de mandato de manera individual, no fue diligenciada por el Comité Ejecutivo de la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del departamento de Santa Cruz, cuya vigencia de su mandato, en aplicación de la RM 062/20, era hasta el 30 de abril de 2020. Y según la RM 474/20 -de 7 de octubre del mismo año-, la solicitud de ampliación de mandato para esa Federación, por parte de la Confederación Sindical de Trabajadores en Salud Pública de Bolivia, fue realizada el 20 de julio del referido año; motivo por el cual, esa solicitud no podía ser atendida, por encontrarse vencido el plazo de mandato para dicha Federación, en ochenta días. Al no estar vigente, -el plazo establecido por- la RM 062/20, no se podía cumplir con el segundo requisito exigido en la RM 239/20; por ello no podía otorgarse una ampliación de mandato, siendo la misma ilegal. La RM 474/20 al no exigir el cumplimiento de los requisitos para una ampliación de mandato, vulneró sus derechos y el de otros trabajadores en salud, a participar en una elección oportuna, libre y democrática, donde se elija un nuevo Comité Ejecutivo de la referida Federación.

El Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social que emitió la RM 474/20 se basó en los Decretos Supremos relativos a la cuarentena por la pandemia del Coronavirus (COVID-19), los cuales se encuentran desfasados en lo referente a los actos eleccionarios, porque al momento de dictarse esa Resolución Ministerial, “ya nos encontrábamos” en la fase post confinamiento; sin embargo, la fundamentación sucinta de la misma, señaló que la citada pandemia se constituyó en causal justificada para la ampliación de mandato y declaratoria en comisión, incurriendo en falta de motivación y fundamentación, por lo siguiente: 1) No se pronunció sobre la existencia de una asamblea con la presencia de 50% más uno de los afilados a la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del departamento de Santa Cruz, que dieron el sí para la ampliación -de mandato-; aspecto sobre el que estaba obligado a pronunciarse, porque quienes eligen y pueden ampliar al mandato sindical, son los trabajadores en salud de ese departamento y no así un ampliado o congreso. Por lo que al considerarse válida la Resolución del Ampliado Nacional para ampliar el mandato de la mencionada Federación, “…ES SER CÓMPLICE DE UNA ILEGAL INGERENCIA…” (sic) en la organización de esa Federación, vulnerando lo establecido por los arts. 51 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 3 del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), porque no se consideró y respetó la independencia ideológica y organizativa de los Sindicatos de Trabajadores en Salud del referido departamento; 2) No se fundamentó porque no se exigió a los solicitantes de la ampliación de mandato, la presentación de la última Resolución Ministerial de reconocimiento de directorio vigente, que es un requisito para otorgar la ampliación de mandato según la RM 239/20; puesto que esa solicitud se realizó ochenta días después que dejó de estar vigente la RM 062/20; por lo que ya había precluído el derecho de pedir la ampliación; sin embargo, se emitió la RM 474/20 que conculcó sus derechos de libertad sindical, a no ser discriminado y su derecho político; 3) No se fundamenta porque los ejecutivos de la señalada Federación, no hicieron uso de la prerrogativa de la RM 239/20 para pedir la ampliación del mandato y porque no se lo tomó en cuenta al emitir la RM 474/20, situación que vulneró los derechos antes aludidos; y, 4) No se fundamentó porqué se amparó en los Decretos Supremos relativos a la pandemia del COVID-19; puesto que si era por la restricción de estar prohibida la aglomeración de personas para evitar el contagio, se debió tener en cuenta que trece días después de emitida la citada Resolución Ministerial, se realizaron las elecciones nacionales, luego se llevó adelante el Congreso de la Central Obrera Departamental (COD) de Santa Cruz, las elecciones subnacionales y posteriormente se realizará la segunda vuelta para Gobernadores; en ese sentido, cuál era el verdadero justificativo para emitir una Resolución Ministerial que no tenía una fecha específica que indique hasta cuándo estaría vigente -el mandato-, tal como se otorgó a otros sindicatos. Por lo expuesto, se vulneró el derecho al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación.

La RM 474/20 no exigió el cumplimiento de los requisitos para una ampliación de mandato y tampoco puso un plazo de vencimiento del mismo; además, reconoció esa ampliación y la declaratoria en comisión del Directorio de la Federación, desde el 1 de mayo de 2020, hasta treinta días después de levantamiento de las determinaciones y los efectos de los Decretos Supremos emitidos por la pandemia del COVID-19; sin embargo, la normativa para dejar sin efecto el estado de emergencia por dicha pandemia, no es parte de las atribuciones del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por lo que estaba en la obligación de señalar de manera expresa, hasta cuando era la ampliación de mandato, omisión que vulneró sus derechos.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia; a la libre sindicalización, a la no discriminación y a su “…derecho político de elegir y ser elegido…” (sic), citando al efecto los arts. 13.I y IV, 14.I, II y III, 26.I y II.1 y 2, 51.I, II, III y IV, 109, 115.I y II, 256 y 410 de la CPE; 20.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 3.1 y 2, y 6 del Convenio 87 de la OIT, sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia: i) Se disponga la nulidad de la RM 474/20 de 7 de octubre; y, ii) En aplicación de lo establecido por la “…SCP, No. 2221 del 28 de noviembre de 2012…” (sic), se ordene al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social la emisión de una nueva Resolución Ministerial, motivada y fundamentada, de acuerdo a la documentación que dio origen a la emisión de la citada Resolución Ministerial y “sin vulnerar” sus derechos al debido proceso, a la libre sindicalización, a la no discriminación y respeto a sus derechos políticos.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 23 de abril de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 104 a 110 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que: a) La vigencia de la ampliación del mandato establecido por la RM 062/20, fenecía el 30 de abril de 2020; por lo que hasta esa fecha podía iniciarse cualquier trámite de ampliación; b) La RM 239/20 señaló que la solicitud de ampliación de mandato al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, podía ser personal, por medio de apoderado o mediante su ente matriz; situación que fue cumplida -en el caso de la Federación-, porque fue la Confederación Sindical de Trabajadores en Salud Pública de Bolivia la que pidió la ampliación del mandato. Además, indicó que se debía adjuntar copia simple de la Resolución de reconocimiento de Directorio, situación que es coherente, ya que no se puede ampliar lo que ya no está vigente; c) En cuanto a la Resolución del Ampliado Nacional Ordinario de Trabajadores en Salud Pública de Bolivia, -mencionado en la RM 474/20-; no puede un ampliado estar por encima de la voluntad de los trabajadores de base de una Federación. Para que se amplíe -el mandato-, una resolución necesariamente debe esta refrendado por el 50% más uno de los trabajadores, lo que no sucedió en el presente caso; d) La citada Resolución Ministerial, tomó en cuenta el Decreto Supremo (DS) 4199 de 21 de marzo de 2020, que declaró la cuarentena total en el territorio nacional, a partir del 22 del mismo mes y año, sin fundamentar ni motivar al respecto. Si se pretendía utilizar ese Decreto Supremo, debió indicarse que por lo dispuesto en él, no se podía llevar a cabo las elecciones en el departamento de Santa Cruz; sin embargo, no se dijo nada al respecto. Además, no se consideró que por mandato de la RM 229/20 de 18 de mayo, se estableció que el Ministerio de Salud, al igual que la policía y las fuerzas armadas tenían que trabajar; no existiendo ningún justificativo para que no lo hagan. Y si podían realizar esa actividad tenían todo el derecho de presentarse a una elección; e) La RM 474/20 se emitió el 7 de octubre del mismo año, a escasas dos semanas de llevarse adelante las elecciones nacionales para elegir al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia; en tal sentido, se coartó a los trabajadores en salud el derecho de realizar elecciones; y, f) La vigencia establecida en esa Resolución Ministerial, es hasta que se termine la pandemia por el COVID-19 y se amplía a treinta días después, lo que resulta irracional ya que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social tiene la obligación de señalar hasta cuando se amplía el mandato.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Verónica Patricia Navía Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante su representante legal en audiencia, manifestó que: 1) La acción tutelar planteada se encuentra “desnaturalizada” y es incongruente. No se tiene claridad de cuáles son las Resoluciones Ministeriales impugnadas; 2) El accionante no cumplió con la subsidiariedad al no agotar los recursos que le confiere la normativa en la vía administrativa, concretamente el recurso de revocatoria; 3) Se impugna en la vía constitucional la RM 474/20, alegando el principio de congruencia; empero, podía ser objeto de un recurso de revocatoria ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; asimismo, podía plantearse el recurso jerárquico que correspondía ser resuelto por la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia; 4) Los recursos mencionados, se encuentran previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- y su Decreto Reglamentario, los cuales no fueron agotados; en tal sentido, no corresponde que se ingrese al fondo de la presente acción de defensa; 5) El accionante debió reclamar la vulneración de sus derechos en la instancia donde considera que los mismos fueron vulnerados, por la falta de motivación, fundamentación y omisión valorativa; ésta última, no fue señalada en su memorial de acción de amparo constitucional; 6) Al no hacer uso de los medios de impugnación previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo y activar la jurisdicción constitucional sin dar cumplimiento a ese “elemento” subsidiario, previsto en la Ley del Tribunal Constitucional y el Código Procesal Constitucional, desnaturalizó la acción de defensa; y, 7) Por lo expuesto, pide se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Robert Hurtado Cuellar, Secretario Ejecutivo de la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del departamento de Santa Cruz, mediante su abogado en audiencia, manifestó que: i) En la presente acción de amparo constitucional, existe un error sustancial y de fondo, al no agotar todas las instancias antes de acudir a esa acción de defensa; ii) Si bien la RM 474/20 que se pretende anular, es una Resolución Ministerial emitida por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la misma no se encuentra exenta de ser modificada o dejada sin efecto a través de la vía recursiva administrativa, específicamente los recursos de revocatoria y jerárquico; iii) Del contenido normativo del art. 56 de la LPA, se tiene que toda resolución o acto administrativo emanado de la administración pública, es susceptible de impugnación; en tal sentido, todos los supuestos errores, falencias u omisiones, en las que pudo incurrir la autoridad administrativa -hoy accionada-, debieron ser expuestos y denunciados en primera instancia, a través de esos recursos administrativos; iv) Al no realizarse la impugnación, se advierte que no se cumplió con el principio de subsidiariedad, lo que implica que la presente acción tutelar se encuentra dentro de las causales de improcedencia regladas, lo que conduce a la denegatoria de la tutela solicitada; v) El accionante tenía la vía del revocatorio y del jerárquico antes de acudir a esta acción de defensa. La autoridad ahora accionada no tuvo la posibilidad de pronunciarse sobre las denuncias expuestas, porque el accionante no utilizó los medios de impugnación; motivo por el cual, no se puede conocer el fondo de la problemática planteada ni realizar el test de constitucionalidad de la RM 474/20 hoy impugnada; vi) La ampliación de mandato solicitada, cumplió con todos los requisitos exigidos por el Estatuto de Trabajadores en Salud de Santa Cruz, que fue aprobada debidamente en un ampliado departamental y por lo tanto goza de legalidad y legitimidad; además, de ser solicitada por la propia Confederación Sindical de Trabajadores en Salud Pública de Bolivia. Los entes matrices de los sindicatos y las organizaciones sindicales tienen su propia estructura, con diferentes competencias. El accionante no demostró que hizo un reclamo alguno a la mencionada Confederación, por haber emitido el aval correspondiente para la ampliación del mandato, lo que conlleva que no agotó siquiera la vía interna que establece las organizaciones sindicales; vii) Se denuncia que la RM 474/20 carecería de fundamentación y motivación; sin embargo, el mismo nombrado reconoce cuales son los argumentos y las normas en las que se sustenta la misma; quien debió cumplir con la carga argumentativa y señalar cuales son los puntos que omitió la autoridad hoy accionada y que carecen de fundamentación y motivación, tal como lo estableció la SCP 0051/2016 de 30 de mayo; omisión que conlleva a la denegatoria de la acción tutelar; viii) El accionante, al no efectuar ningún reclamo, ni tampoco utilizar los señalados mecanismos de impugnación en la vía administrativa, consintió los efectos de la citada Resolución Ministerial hoy cuestionada; máxime si se tiene en cuenta que la misma fue emitida hace aproximadamente seis meses, plazo en el que no se reclamó ni impugnó para dejarla sin efecto; y, ix) No se explicó ni demostró de qué manera la referida Resolución Ministerial ahora impugnada vulneró los derechos mencionados en la presente acción tutelar. Por lo expuesto, pide se deniegue la tutela solicitada.

I.2.4. Resolución