SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0462/2022-S3

En la vía de aclaración complementación y enmienda, el accionante a través de su abogado indicó a la Sala Constitucional que el argumento de que se debería presentar los recursos de revocatorio y jerárquico no es correcto, ya que el Ministro es la Máxima Autoridad Ejecutiva; por lo que se debería ser consiente en las opiniones. Asimismo no se puede acudir a la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del departamento de Santa Cruz, para hacer conocer su reclamo. No se manifestaron sobre la -supuesta- facultad de la Ministra hoy accionada para habilitar -ampliar- el mandato que ya feneció, situación que no es posible y sobre la cual no existe pronunciamiento porque no se agotaron las vías de los recursos administrativos. No puede ser exigible la subsidiariedad, porque ello atentaría contra los derechos fundamentales de las personas; por lo que se debe abstraer esa exigencia.

En mérito a esa solicitud, la Sala Constitucional señaló que es entendible la posición del accionante, ya que al no ser concedida la tutela solicitada no comparte la opinión asumida.

II. CONCLUSIÓN

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Por Resolución Ministerial (RM) 474/20 de 7 de octubre de 2020, emitido por Álvaro Tejerina Olivera, entonces Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reconoció la ampliación de mandato y declaratoria en comisión del Directorio de la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del Departamento de Santa Cruz, a partir del 1 de mayo del mismo año hasta treinta días después del levantamiento de las determinaciones y efectos de los Decretos Supremos de declaratoria de emergencia nacional por la pandemia del COIVID-19 y las tareas de mitigación para el ejercicio de los planes de contingencia (fs. 1 a 4).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante, denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia; a la libre sindicalización, a la no discriminación y al “…derecho político de elegir y ser elegido…” (sic); puesto que el entonces Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió la RM 474/20 de 7 de octubre de 2020, por la cual se amplió el mandato del Directorio de la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del Departamento de Santa Cruz, sin fijar un plazo de vencimiento del mismo, no fundamento ni motivó esa decisión; toda vez que: 1) No se pronunció sobre la decisión asumida por los afiliados a esa Federación, quienes son los que pueden ampliar el mandato de sus dirigentes; 2) No exigió el cumplimiento del segundo requisito previsto en la RM 239/20 16 de junio de 2020, para la ampliación de mandato, al encontrarse vencido el plazo de mandato de dicha Federación, habiendo precluído el derecho de pedir la ampliación; 3) No se refirió ni tomó en cuenta que los ejecutivos de la señalada Federación no pidieron la ampliación del mandato; y, 4) No fundamentó porqué se amparó en los Decretos Supremos relativos a la pandemia del COVID-19; puesto que después de emitida la RM 474/20 se realizaron actividades en las que hubo aglomeración de personas.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El acto administrativo y los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación

El art. 1 de la LPA dispone que: “La presente ley tiene por objeto: a) Establecer las normas que regulan la actividad administrativa y el procedimiento administrativo del sector público (…) c) Regular la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados (…)”. Asimismo, en su art. 3.I, se señala que esa ley: “...se aplica a todos los actos de la Administración Pública, salvo excepción contenida en Ley expresa”. (el resaltado nos pertenece)

La SCP 0060/2019-S2 de 3 de abril, sobre la temática relativa al acto administrativo indicó que: “Toda manifestación de voluntad, decisión o declaración de la autoridad pública administrativa en ejercicio de sus funciones y facultades, destinada a surtir efectos jurídicos sobre los interés y derechos de los administrados; constituye un acto jurídico obligatorio y exigible. Respecto a los elementos que lo componen, existe cierta uniformidad en el derecho administrativo, que permite señalar de entre ellos se encuentran: el sujeto, competencia, voluntad, la causa, el objeto, forma y finalidad.

El art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), en relación al acto administrativo, señala: ‘Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo’. De manera concordante con lo previamente establecido, el art. 28 de la citada Norma Legal establece elementos esenciales del acto administrativo, exigiendo que debe ser dictado por autoridad competente, la existencia de una causa sustentada en hechos, antecedentes y el derecho aplicable, un objeto cierto, licito y materialmente posible, cumplimiento de procedimientos previos y esenciales, acto fundamentado con expresión concreta de las razones por la que se lo emite; y, debe cumplir un fin previsto en la norma jurídica.

Sobre el acto administrativo la jurisprudencia constitucional, a través de la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, señaló que: ‘…es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad’.

Dicho esto corresponde referirse a los medios de impugnación en sede administrativa, es decir, a los recursos de revocatoria y jerárquico, cuya procedencia se encuentra limitada contra toda clase de resoluciones definitivas o actos equivalentes, entendiendo que tienen dichas características aquellos actos que ponen fin a una actuación administrativa. En ese entendido, el art. 56 de la LPA, establece que: ‘I. Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos. II. Para efectos de esta Ley, se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa’; la misma Norma respecto a las causales de improcedencia de los recursos, señala en su art. 57 que: ‘No proceden los recursos administrativos, contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se tratare de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión’.

Respecto a lo señalado, la SCP 2009/2012 de 12 de octubre, señaló que un recurso: ‘…es el medio por el cual se acude a un juez o a otra autoridad con una demanda o petición para que sea resuelta, y en sentido restringido, es un remedio administrativo específico por el que se impugnan solamente actos administrativos a objeto de defender derechos subjetivos o intereses legítimos’. De lo que se puede determinar, que la finalidad del recurso administrativo, es restablecer un derecho que se considera infringido a consecuencia del acto administrativo impugnado.

De la misma forma, la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, respecto a los mecanismos de impugnación de los actos administrativos contenidos en el DS 27113 de 23 de julio de 2003, concluye que: ‘De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria , a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución’.

De lo señalado, se puede inferir que los actos administrativos definitivos, pueden recurrirse en la vía administrativa, y una vez agotadas dichas vías de impugnación, la resolución definitiva adquiere firmeza y causa estado, quedando la jurisdicción constitucional como vía libre de impugnación de quienes consideren que sus derechos y garantías no fueron reparados en sede administrativa” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional

La SCP 0910/2021-S3 de 10 de noviembre, en cuanto al principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional, haciendo referencia a la SCP 0057/2014 de 20 de octubre, señaló lo siguiente: “El art. 128 de la Norma Suprema, estableció la acción de amparo constitucional como un medio de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley; por su parte, reconociendo el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, el art. 129.I, señaló que: '…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo a la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'; en ese contexto, el art. 53.3 del CPCo, ha previsto respecto a los presupuestos de improcedencia de esta acción, que ésta no procede contra resoluciones judiciales o administrativas que pudieran ser modificadas o suprimidas por cualquier otro recurso, del cual no se haya hecho uso oportuno; precepto normativo que, de manera expresa prevé el principio subsidiario de la acción de amparo constitucional, entendido éste como la utilización previa de todos los medios y recursos previstos en el ordenamiento jurídico; es decir, que 'no podrá ser interpuesto mientras (…) no se hubiere hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos, o en su caso, cualquier otro medio de reclamación ante el particular, autoridad o tribunal que se considere hubiese causado o esté causando el agravio, y para el caso de haberlos utilizado, los mismos deberán ser agotados, entendiéndose por esto que se debe tener el resultado en sentido negativo del legitimado pasivo; así lo ha entendido este Tribunal en su amplia jurisprudencia' (SC 0492/2003-R de 15 de abril); lo que significa que la parte que considere lesionados sus derechos y garantías constitucionales, debe utilizar cuanto medio idóneo e inmediato previsto en la vía administrativa o judicial se tenga, antes de acudir a esta jurisdicción constitucional, o ante la autoridad que de acuerdo a la naturaleza de los actos u omisiones ilegales e indebidos pueda proporcionar protección inmediata, y una vez agotados dichos medios y no obstante mantenerse subsistente la amenaza, restricción o supresión, recién queda expedita la vía constitucional para la protección de los derechos desconocidos, ya sea cesando la amenaza, restricción o supresión y/o restableciéndolos, y así reparar o reponer las deficiencias de la vía ordinaria, entendimiento que fue reiterado por la jurisprudencia constitucional (SSCC 635/2003-R, 1343/2004-R, 1781/2010-R, 1226/2011-R, entre otras).

           Del desarrollo de dicho entendimiento jurisprudencial, el anterior Tribunal Constitucional estableció subreglas al principio de subsidiariedad al señalar que el amparo constitucional será improcedente cuando: '1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución' (SC 1337/2003-R de 15 de septiembre)” (las negrillas nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante, denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia; a la libre sindicalización, a la no discriminación y al “…derecho político de elegir y ser elegido…” (sic); puesto que el entonces Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió la RM 474/20 de 7 de octubre de 2020, por la cual se amplió el mandato del Directorio de la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del Departamento de Santa Cruz, sin fijar un plazo de vencimiento del mismo, no fundamento ni motivó esa decisión; toda vez que: i) No se pronunció sobre la decisión asumida por los afiliados a esa Federación, quienes son los que pueden ampliar el mandato de sus dirigentes; ii) No exigió el cumplimiento del segundo requisito previsto en la RM 239/20 16 de junio de 2020, para la ampliación de mandato, al encontrarse vencido el plazo de mandato de dicha Federación, habiendo precluído el derecho de pedir la ampliación; iii) No se refirió ni tomó en cuenta que los ejecutivos de la señalada Federación no pidieron la ampliación del mandato; y, iv) No fundamentó porqué se amparó en los Decretos Supremos relativos a la pandemia del COVID-19; puesto que después de emitida la RM 474/20 se realizaron actividades en las que hubo aglomeración de personas.

De la revisión de antecedentes, se tiene que luego de efectuadas las elecciones para la renovación del Directorio de la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del Departamento de Santa Cruz por la gestión 2017-2019, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos, el entonces Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante RM 353/17, procedió a reconocer al Directorio de la mencionada Federación, a la cabeza de Robert Hurtado Cuellar como Secretario Ejecutivo, hoy tercero interesado (fs. 98 a 99 vta.); luego por RM 231/19, se amplió el mandato por seis meses, hasta el 2 de septiembre de 2019 (fs. 100 y vta.); y a través de la RM 062/20, nuevamente se reconoció la ampliación del mandato del Comité Ejecutivo de la indicada Federación desde el 1 de noviembre de 2019 al 30 de abril de 2020 (fs. 101 a 102 vta.).

Posteriormente, por RM 239/20 la autoridad Ministerial, dispuso de manera excepcional, la ampliación de mandato de manera individual para las organizaciones sindicales, siempre que así corresponda y la solicitud se enmarque dentro del periodo de la cuarentena y emergencia sanitaria (fs. 5 a 8); en tal sentido, amparados en esa Resolución Ministerial, los miembros del Comité Ejecutivo de la Confederación Sindical de Trabajadores en Salud Pública de Bolivia, solicitaron la ampliación de mandato de la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del Departamento de Santa Cruz, emitiéndose al efecto la RM 474/20 hoy impugnada mediante la cual, el entonces Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reconoció la ampliación de mandato del Directorio de la mencionada Federación a partir del 1 de mayo de 2020 hasta treinta días después del levantamiento de las determinaciones y efectos de los Decretos Supremos de declaratoria de emergencia nacional por la pandemia del COVID-19 y las tareas de mitigación para la ejecución de los planes de contingencia (Conclusión II.1.)

Establecidos los antecedentes procesales, se advierte que el accionante cuestiona a través de este medio de defensa constitucional, las determinaciones asumidas por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en la RM 474/20, mediante la cual amplió el mandato de la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del Departamento de Santa Cruz, decisión que considera fue asumida sin la debida fundamentación, motivación y congruencia, vulnerando sus derechos, entre otros aspectos, por impedir su participación en elecciones para la conformación de un nuevo Directorio -Comité Ejecutivo- de esa Federación.

Ahora bien, de la problemática identificada en la presente acción de amparo constitucional, se evidencia que el accionante circunscribe su denuncia en un acto administrativo emanado de una autoridad pública, que en el presente caso se circunscribe en la persona del entonces Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, quien en el ejercicio de su atribuciones establecidas por el art. 14.I inc. 22) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, emitió la RM 474/20 en el marco de sus competencias; decisión administrativa que al considerarse vulneratoria de sus derechos, de conformidad con el razonamiento jurisprudencial citado en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, podía ser impugnado mediante los respectivos recursos de revocatoria y jerárquico previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo, que se constituyen en los mecanismos idóneos para cuestionar los actos emergentes de una autoridad pública administrativa; en ese sentido, en el presente caso en particular, correspondía que el recurso de revocatoria sea planteado ante el mismo Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social hoy accionado, previo el cumplimiento de plazos y condiciones -arts. 64 y 65 de la LPA; 118 y 121 del DS 27113 de 23 de julio de 2003, Reglamento a la Ley 2341-; y en caso de obtener una decisión desfavorable o existiendo una omisión en su pronunciamiento, podía plantear el recurso jerárquico, a ser resuelto por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, al tratarse de actos administrativos de instancia emitidos por los Ministros, tal como lo establece el art. 66 de la LPA y específicamente el art. 123.a de su Decreto Reglamentario, en cuanto a la competencia del mencionado Presidente del Estado para tal fin.

Corrobora el razonamiento precedentemente expuesto, las aseveraciones realizadas en el informe brindado por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en la audiencia de consideración de la presente acción de defensa, quien a través de su abogado y apoderado, además de funcionario dependiente del indicado Ministerio, confirmó que contra las Resoluciones Ministeriales que se emitan en esa cartera de Estado, el planteamiento de los recursos de revocatoria, ante la misma autoridad ministerial, y el jerárquico, ante el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, se constituyen en los medios de impugnación correcto e idóneos para buscar revertir las decisiones que se asuman en las mismas; así también, confirma el referido argumento asumido en el presente fallo constitucional, los hechos fácticos que derivaron en el pronunciamiento de las SSCCPP 1356/2014 de 7 de julio y 0012/2018-S3 de 2 de marzo, cuyas determinaciones asumidas en esos fallos constitucionales, se fundaron precisamente en el planteamiento del recurso de revocatoria contra una Resolución Ministerial y el correspondiente recurso jerárquico contra el fallo que resolvió el mismo.

Por lo expuesto, se concluye que el accionante al no haber activado con carácter previo a la interposición de la presente acción tutelar, los respectivos recursos de revocatoria y jerárquico antes referidos y regulados por la Ley de Procedimiento Administrativo y su Decreto Reglamentario, se hace aplicable el principio de subsidiariedad citado en el Fundamento Jurídico III.2. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, enmarcándose la problemática analizada a la sub regla de improcedencia por subsidiariedad, establecida en el numeral 1 inc. a), la cual prevé que la acción de amparo constitucional será improcedente cuando las autoridades judiciales no tuvieron la posibilidad de pronunciarse sobre el asunto porque la parte no planteó en su oportunidad y en plazo legal un recurso o medio de impugnación.

En definitiva y de acuerdo al análisis realizado, esta jurisdicción constitucional se encuentra impedida de ingresar a considerar el fondo de las problemáticas expuestas por el accionante, en virtud a la subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional y al no haberse agotado la vía administrativa correcta a través del planteamiento interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, motivo por el que corresponde denegar la tutela solicitada mediante la presente acción tutelar.

En consecuencia, la Sala constitucional al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 53/2021 de 23 de abril, cursante de fs. 110 vta., a 115 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y, en consecuencia: DENEGAR la tutela solicitada conforme los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, con la aclaración de que no se ingresó a resolver el fondo de las problemáticas expuestas por el accionante.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA