SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0516/2022-S3

El accionante denuncia la vulneración de los derechos de acceso a la justicia, “a la tierra” y a “la facultad de administración” -y al debido proceso en sus elementos de fundamentación y congruencia de acuerdo a sus alegaciones-, así como a los principios de legalidad, seguridad jurídica, reserva legal y competencia; puesto que, los Magistrados hoy accionados, emitieron el Auto Interlocutorio Definitivo S2ª 07/2021 de 29 de enero, rechazando la demanda contenciosa administrativa que interpuso contra la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC 0280/2002 de 15 de julio, con una arbitraria fundamentación respecto a la legitimación activa para interponer esa demanda, sin considerar lo establecido en el Artículo adicional Único del DS 1697, que fue el sustento de dicha demanda y que le instruye a interponer los recursos que correspondan, en el marco de sus atribuciones en predios saneados sobre las tierras que comprende el caso BOLIBRAS.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La congruencia como elemento del debido proceso

           La SCP 0687/2016-S2 de 8 de agosto, citando a su vez la SCP 0177/2013 de 22 de febrero, señaló que: ‘“…la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

           (…)

El principio de congruencia, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y lo resuelto, contradice el principio procesal de congruencia, la resolución de primera y/o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios, constituyendo la pretensión jurídica de primera y/o segunda instancia”’ (las negrillas son nuestras).

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de los derechos de acceso a la justicia, “a la tierra” y a “la facultad de administración” -y al debido proceso en sus elementos de fundamentación y congruencia de acuerdo a sus alegaciones-, así como a los principios de legalidad, seguridad jurídica, reserva legal y competencia; puesto que, los Magistrados hoy accionados, emitieron el Auto Interlocutorio Definitivo S2ª 07/2021 de 29 de enero, rechazando la demanda contenciosa administrativa que interpuso contra la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC 0280/2002 de 15 de julio, con una arbitraria fundamentación respecto a la legitimación activa para interponer esa demanda, sin considerar lo establecido en el Artículo adicional Único del DS 1697, que fue el sustento de dicha demanda y que le instruye a interponer los recursos que correspondan, en el marco de sus atribuciones en predios saneados sobre las tierras que comprende el caso BOLIBRAS.

De la revisión de antecedentes se tiene que luego de la emisión de la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC 0280/2002, por parte de René Salomón Vargas, entonces Director Nacional del INRA, que entre otros aspectos, dispuso la extensión del respectivo Certificado de Saneamiento y Título Ejecutorial en favor de la Empresa Agropecuaria OB S.R.L., respecto al predio denominado “La Esperanza I”; el ex Viceministro de Tierras, Jorge Jesús Barahona Rojas, por memorial de 20 de enero de 2021, interpuso demanda contenciosa administrativa que fue subsanada, contra el Director Nacional del INRA, impugnando la mencionada Resolución Final de Saneamiento (Conclusión II.1); demanda que fue admitida por Auto 70/2014 (fs. 59 y vta.) y modificada parcialmente por Auto 38/2015 de 8 de enero (fs. 84 y vta.). Esa demanda fue contestada por los apoderados de la Empresa Agropecuaria OB S.R.L., hoy tercera interesada (fs. 167 a 172 vta.) y por la autoridad demandada (fs. 178 a 180); la primera, fue respondida por el accionante (fs. 184 a 185 vta.) y contra la segunda, se formuló réplica y ratificación de la demanda (fs. 189 a 190 vta.). Después de la dúplica presentada por la autoridad demandada (fs. 222 y 223), el 16 de marzo de 2018, se decretó Autos para Sentencia (fs. 313). Emitiendo los Magistrados ahora accionados, el Auto Interlocutorio Definitivo S2ª 07/2021 de 29 de enero, por el cual, entre otros aspectos, dejaron sin efecto el decreto de autos para sentencia, anularon obrados hasta el Auto de Admisión de la demanda contenciosa administrativa, disponiendo el rechazo de esa demanda como efecto de la falta de legitimación activa del Viceministro de Tierras para interponer la misma, el desglose de la documentación presentada por las partes y el archivo definitivo de obrados (Conclusión II.2.); fallo con el que fue notificado el accionante, el 5 de febrero de 2021 (Conclusión II.3).

Establecidos los antecedentes procesales y considerando que el accionante cuestiona a través del presente medio de defensa constitucional, las determinaciones asumidas por los Magistrados hoy accionados, en el Auto Interlocutorio Definitivo S2ª 07/2021, denunciando que se dispuso el rechazo de su demanda contenciosa administrativa con una arbitraria fundamentación, al alegar la falta de legitimación activa -del Viceministerio de Tierras- para interponer la misma, sin tomar en cuenta lo constituido en el Artículo adicional Único del DS 1697, que fue el sustento de su demanda y que le instruye interponer los recursos respectivos, en predios saneados sobre las tierras que comprende el caso BOLIBRAS.

En ese sentido, al denunciar principalmente que los Magistrados hoy accionados no consideraron en el Auto Interlocutorio Definitivo S2ª 07/2021 impugnado, ciertos aspectos que formaron parte de los argumentos de su demanda contenciosa administrativa; en este caso en específico, de la normativa que fue aludida y en la cual se amparó para interponer la misma; se advierte que en el fondo reclama a través de esta acción de defensa, la falta de congruencia como elemento del derecho al debido proceso, respecto al respaldo normativo contenido en el DS 1697, indicando expresamente que lo estipulado en esa norma no fue tomado en cuenta al momento de disponerse el rechazo de su demanda, argumentando su falta de legitimación activa. Bajo ese contexto, con la finalidad de determinar si es o no evidente la denuncia identificada en la acción tutelar, corresponde conocer cuál fue el marco normativo expuesto en la señalada demanda contenciosa administrativa, y si el mismo fue o no considerado por los indicados Magistrados al momento de emitir el citado Auto.

Bajo ese contexto, se advierte que el accionante, al interponer la demanda contenciosa administrativa contra el Director Nacional del INRA, impugnando la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC 0280/2002, se amparó en la siguiente normativa:

1)   La Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 de agosto de 2007;

2)   El art. 110 inciso f) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009; y,

3)   El Artículo adicional Único del DS 1697 de 14 de agosto de 2013.

Por su parte, los Magistrados hoy accionados, al rechazar la demanda contenciosa administrativa interpuesta por el accionante, señalaron que:

i)     La demanda contenciosa administrativa que impugna la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC 0280/2002, fue interpuesta por el Viceministro de Tierras, al amparo de lo dispuesto por la Disposición Final Vigésima del DS 29215;

ii)    El 24 de enero de 2018, se promulgó el DS 3467, que derogó la Disposición Final Vigésima del DS 29215 y el inc. f) del art. 110 del DS 29894, referida a la facultad del Viceministerio de Tierras para interponer demandas contenciosas administrativas agrarias y demandas de nulidad de títulos ejecutoriales o certificados de saneamiento;

iii)  Si bien el Tribunal Agroambiental interpretó que los trámites iniciados antes de la promulgación del DS 3467, debieron seguir tramitándose hasta su conclusión, bajo el entendimiento de que si bien como efecto del referido Decreto Supremo, el Viceministerio de Tierras no cuenta con dicha legitimación o atribución activa, dado el estado del proceso y apelando a la doctrina, se cuenta con el instituto de la perpetuación de la legitimación activa, por medio del cual, las partes que están legitimadas en el proceso mantienen esa legitimación, no obstante se produzcan cambios posteriormente; significando que la resolución de lo demandado debe efectuarse conforme a la situación de hecho y derecho en que estaban las partes al momento en que se constituyó la relación jurídica procesal, lo que no privaría al Viceministerio de Tierras el interés legítimo de su pretensión, al efectuar en pleno uso de su atribución y legitimación activa prevista por ley; sin embargo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0176/2020, estableció que sobre las acciones contenciosas administrativas interpuestas por el Viceministerio de Tierras que no cuenten con sentencia y que siguen en trámite, carecían de legitimidad activa, por la interpretación inequívoca del DS 3467 y la aplicación retrospectiva de lo ya resuelto sobre el particular, por ese Tribunal, que al ser vinculante debe ser aplicado también en la demanda contenciosa administrativa donde el actor es el Viceministro de Tierras; y,

iv)  Ejerciendo el control y dirección del proceso de conformidad a lo establecido por el art. 1.4 del Código Procesal Civil (CPC), aplicado supletoriamente por lo dispuesto en el art. 78 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) -Ley 1715 de 18 de octubre de 1996-, concluye anular el caso de autos, por la falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras, en aplicación del DS 3464 -siendo lo correcto 3467- de 24 de enero de 2018.

Ahora bien, teniendo en cuenta la denuncia identificada en la acción de amparo constitucional -que surgió del relato y del específico reclamo sobre la falta de consideración de lo establecido por el DS 1697- relacionada con la falta de congruencia, corresponde señalar que, sobre ese elemento del derecho al debido proceso, la jurisprudencia mencionada en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional, establece que la congruencia comprende la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; así también, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes e implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva de la resolución, que debe mantenerse en todo su contenido; es decir, entre los distintos considerandos y razonamientos.

Bajo ese contexto jurisprudencial y de la contrastación realizada del DS 1697 por el accionante para justificar su legitimación activa al interponer la demanda contenciosa administrativa contra la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC 0280/2002 y las aseveraciones del Auto Interlocutorio Definitivo S2ª 07/2021 impugnado, se pudo advertir que los Magistrados hoy accionados, con la finalidad de desvirtuar dicha legitimación del accionante, hicieron referencia a la Disposición Final Vigésima del DS 29215, así como al DS 3467 que derogó esa Disposición Final Vigésima y el inc. f) del art. 110 del DS 29894, referidas a la facultad del Viceministerio de Tierras para interponer demandas contenciosas administrativas y demandas de nulidad de títulos ejecutoriales; así también, esbozaron un argumento relacionado con la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0176/2020-S4 y el principio de dirección previsto en el art. 1.4 del CPC; sin embargo, en todas sus alegaciones no se manifestaron respecto a la facultad otorgada al accionante por el Artículo adicional Único del DS 1697, en su condición de Viceministro de Tierras, para la interposición de los recursos que correspondan, en el marco de sus atribuciones, en predios saneados sobre las tierras que comprende el caso BOLIBRAS que cuenten con resoluciones finales de saneamiento y/o títulos ejecutoriales emitidos en contravención a la Disposición Transitoria Décimo Primera de la LSNRA.

Al respecto, es necesario señalar que uno de los argumentos expuestos por el accionante en la demanda contenciosa administrativa, se encontraba íntimamente relacionada con la atribución que le confiere el citado DS 1697, al destacar que de acuerdo a un Informe Técnico elaborado por el Viceministerio de Tierras, se pudo establecer que el predio “La Esperanza I” se encontraba sobrepuesto con el área de BOLIBRAS (fs. 32, 34 vta. y 36 vta.); argumento sobre el cual, la autoridad demandada y el tercero interesado, identificados en esa demanda, se manifestaron expresamente en las contestaciones realizadas a la misma (fs. 167 vta. y 179 vta.); en ese sentido, la situación descrita, obligaba a los Magistrados hoy accionados, a tomar en cuenta y considerar la facultad concedida al accionante por el DS 1697, al momento de establecer su falta de legitimación activa, para la interposición de la demanda contenciosa administrativa planteada contra la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC 0280/2002.

Por lo expuesto, resulta evidente que los Magistrados hoy accionados, al pronunciar el Auto Interlocutorio Definitivo S2ª 07/2020, no consideraron en sus aseveraciones, lo establecido por el Artículo adicional Único del DS 1697, para disponer el rechazo de la demanda contenciosa administrativa interpuesta por el accionante, bajo el sustento de su falta de legitimación activa; aspecto que conlleva la falta de congruencia advertida, conforme el razonamiento establecido en el Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, denuncia que fuera expuesta en la presente acción de amparo constitucional, bajo el argumento equivocado de la falta de fundamentación. Por lo referido, corresponde conceder la tutela solicitada, dejando sin efecto el Auto cuestionado, con la finalidad de que los Magistrados hoy accionados, tomen en cuenta y emitan un pronunciamiento puntual sobre la facultad del accionante para interponer la mencionada demanda contenciosa administrativa, al encontrarse la misma fundada y relacionada con los predios que comprenden el caso BOLIBRAS.

Sobre los argumentos expuestos respecto a la aparente vulneración de los derechos de acceso a la justicia, “a la tierra” y a “la facultad de administración”, así como los principios de legalidad, seguridad jurídica, reserva legal y competencia, no corresponde emitir un pronunciamiento, al encontrarse los mismos estrechamente relacionados con la denuncia de falta de consideración de lo establecido por el Artículo adicional Único del DS 1697, que como se tiene señalado, debe ser tomado en cuenta por los Magistrados hoy accionados en el nuevo fallo a emitirse, situación que hace innecesario su análisis y pronunciamiento.

Asimismo, debido al alcance de la concesión de la tutela y la regulación potestativa establecida por el art. 39 del CPCo, no corresponde determinar la responsabilidad civil y penal de los Magistrados hoy accionados, ni disponer el pago de costas procesales, daños y perjuicios.

Finalmente, respecto a la solicitud de remisión de antecedentes al Ministerio Público, no corresponde atender la misma; puesto que no se encuentra establecida como una atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional, disponer esa remisión, conforme lo previsto por el art. 202 de la CPE.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder “parcialmente” la tutela solicitada, obró de forma parcialmente correcta.