SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0027/2022

El Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, interpone conflicto de competencias y atribuciones entre órganos del poder, demandando que la Asamblea Legislativa Departamental del mismo gobierno autónomo hubiere usurpado su función de disposición de bienes públicos correspondientes a la entidad territorial autónoma departamental, en razón a la emisión de la Ley Departamental 160/2018-2019, cuando dicha entidad legislativa no tiene facultad de disposición de bienes del gobierno departamental, vulnerando con ello el art. 227 de la CPE y la normativa legal en la materia.

En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que el art. 202.2 de la CPE, le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional.

III.1.  Naturaleza jurídica y alcances del conflicto de competencias entre órganos del poder público

En la Constitución Política del Estado se establecen las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, y en particular, el art. 202.2, le otorga la facultad de dilucidar los conflictos competenciales entre Órganos del poder público. En concordancia con ello, el art. 86 del CPCo (Procedencia), establece que el conflicto de competencias y atribuciones entre Órganos del Poder Público “…procederá cuando alguno considere que sus competencias o atribuciones son ejercidas por otro u otros Órganos”; en cuya virtud, el mismo deberá ser formulado por la persona representante del Órgano Constitucional que considere afectadas sus competencias, entendiéndose por Órgano Constitucional a todo Órgano Público regulado en la Norma Suprema y al que ésta le confiera atribuciones, funciones o responsabilidades propias (art. 85. II del CPCo).

Al respecto, la SCP 0001/2015 de 5 de enero, sostuvo que: “…es competencia del Tribunal Constitucional Plurinacional dirimir los conflictos competenciales en tres dimensiones: a) Los conflictos de competencias y atribuciones entre órganos del poder público; b) Los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales autónomas y descentralizadas, y entre éstas; y, c) Los conflictos de competencia entre la jurisdicción indígena originaria campesina y la jurisdicción ordinaria y agroambiental.

El conflicto de competencias y atribuciones entre órganos de poder es un tipo de conflicto que se rige por el principio de residualidad en relación a los otros dos mecanismos procesales de resolución de conflictos competenciales, en atención a que los conflictos de los arts. 202.3 y 11 de la CPE, se encuentran identificados expresamente para dilucidar los conflictos derivados de un régimen de gobierno, con autonomías y descentralización e interjurisdiccionalidad.

Bajo esa premisa, los conflictos de competencias y atribuciones entre órganos del poder público, están destinados a dirimir los conflictos entre aquellas instancias de poder no enunciadas expresamente por los arts. 202.3 y 11, lo que le da una acepción amplia y cuya finalidad esencial, es que siempre exista el mecanismo jurisdiccional constitucional destinado a resolver asuntos de competencia; en ese ámbito es necesario precisar dos aspectos: 1) Que la legitimación para suscitar un conflicto competencial a la luz del art. 202.2 no le corresponde exclusivamente a los representantes de los órganos y entidades del Poder público, pues ello involucra una concepción restrictiva y centralista de aquello que debemos entender por ejercicio de poder público; cualquier autoridad administrativa o judicial que ejerce jurisdicción o competencia actúa en nombre y representación del Estado, y sus actos deben regirse por el principio de competencia; y, 2) La labor de dirimir los conflictos competenciales debe regirse en la justicia constitucional por un principio de efectividad, precautelando que siempre exista una autoridad jurisdiccional o administrativa que se encuentre legitimada para actuar precautelando los derechos subjetivos de la población, en atención al fin constitucional de que el Estado está al servicio de la población para constituir una sociedad justa y armoniosa (art. 9.1 de la CPE). En esa dimensión la jurisprudencia constitucional boliviana conoció a través de este mecanismo procesal de conflictos entre el Órgano Ejecutivo (INRA) y jueces de partido, mixtos o de instrucción (SSCC 001/2000 -CCC, 002/2005 - CCC, 001/2010-CCC); entre la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado de la Cámara de Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional y los Juzgados Séptimo y Octavo de Instrucción en lo Penal del departamento de La Paz (SCP 2489/2012 de 3 de diciembre)” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  De la necesaria fundamentación jurídico-constitucional en los conflictos entre órganos del poder público

A través de los requisitos que el Código Procesal Constitucional establece como contenido necesario en los conflictos de competencias, entre otros mecanismos, se encuentran los previstos por el art. 24.I numerales 3 y 4, en los que se requiere tanto una exposición de hechos como una exposición en derecho. Al respecto, si bien el referido art. 24.I.4 del CPCo, dispone de manera textual como requisito que: “En las acciones de inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado”; esta previsión fue interpretada por el Tribunal Constitucional Plurinacional, indicando que su exigencia no se limita sólo a las acciones normativas de constitucionalidad, sino a los diferentes mecanismos previstos por el articulado; es decir, a los conflictos, recursos y consultas que se interponen ante la jurisdicción constitucional.

En ese sentido, en la DCP 0001/2020 de 15 de enero, remitiéndose al nuevo precedente desarrollado en el AC 0339/2018-CA de 24 de octubre, sobre las características del control previo de constitucionalidad de proyectos de ley, se señaló que: “Por otra parte, serán de aplicación igualmente los requisitos insertos en el art. 24.I del CPCo, debiendo señalar la autoridad consultante a tiempo de presentar su consulta: i) El nombre, apellido y generales de ley de quien interpone la consulta, o de su representante legal, acompañando en este último caso la documentación que acredite su personería al efecto. Además deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata (art. 24.I.1 del CPCo); ii) Realizar la exposición de los hechos que llevaron a efectuar la consulta (art. 24.I.3 del CPCo); iii) Identificar con exactitud la norma o parte del proyecto de ley sobre la que recae la consulta, especificando además la previsión constitucional con la cual se considera pudiera existir contradicción, formulando con claridad los motivos; requisito contendido en el art. 24.I.4 del nombrado Código. Al respecto, el AC 0339/2018-CA de 24 de octubre, expresó que: ‘…es necesario considerar la naturaleza facultativa de las mismas, en mérito a la cual el control previo de constitucionalidad sólo se activa cuando las autoridades legitimadas lo solicitan, debiendo existir, para el efecto, una duda fundada sobre la constitucionalidad de determinados artículos del proyecto normativo, que debe plasmarse en una adecuada fundamentación jurídico-constitucional, explicando las razones por las que se tiene duda sobre una parte o todo el proyecto normativo.

En ese sentido, este Tribunal no está obligado a efectuar un control total del proyecto normativo, porque ello implicaría, por una parte, ejercer el control previo de constitucionalidad obligatorio y de oficio, que sólo está reservado para algunas consultas, como el control previo de constitucionalidad en la ratificación de tratados internacionales, el control previo de proyectos de Estatutos o Cartas Orgánicas, la consulta sobre la constitucionalidad de las preguntas de referendo y la constitucionalidad del procedimiento de reforma parcial de la Constitución Política del Estado’…” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

Por otro lado, el AC 0432/2014-CA de 18 de noviembre, estableció la exigencia del desarrollo de los fundamentos jurídico-constitucionales para determinar la admisión o rechazo en los recursos directos de nulidad, señalando que: “El requisito de establecer el fundamento jurídico-constitucional, implica que el accionante o recurrente demuestre fundadamente la importancia de su pretensión; para ello, se deben explicar con claridad las razones fácticas y jurídicas que permitan a esta jurisdicción adquirir el pleno convencimiento sobre la necesidad de emitir un pronunciamiento sobre un determinado asunto; asimismo, lo ‘jurídico constitucional’ implica que la problemática planteada que tenga que ser dilucidada en el Tribunal Constitucional Plurinacional, tenga incidencia o vinculación con el espíritu o contenido de la Ley Fundamental y, tratándose del recurso directo de nulidad, las alegaciones estén centradas sobre actos invasivos en el ejercicio de las facultades, competencias y jurisdicción que ya fueron definidas por el Constituyente y Legislador, lo contrario constituye una problemática ajena a esta jurisdicción y, por lo mismo carece de relevancia constitucional.

En lo concerniente al recurso directo de nulidad, la necesidad de desarrollar el fundamento jurídico constitucional estriba principalmente en que el recurrente demuestre a la jurisdicción constitucional la existencia de uno de los supuestos que a continuación se detallan: la presencia real de un acto específico y concreto, entendido conforme a lo preceptuado por el art. 144 del CPCo, que sea emergente de una persona u Órgano público en franca usurpación de funciones que no le competen; el ejercicio de una jurisdicción o potestad que no emane del imperio de la Constitución Política del Estado y las leyes; y, finalmente, la evidencia de la existencia de actos impartidos por personas o autoridades que tuvieron la facultad de ejercer jurisdicción, competencia o potestad, pero que al momento de materializar el acto o resolución ya cesaron en sus funciones.

(…) Entonces, el recurrente tiene la obligación de identificar cualquier acto siempre que sea abstraído en uno de los supuestos antes referidos a efectos de activar el presente recurso; sin embargo, la exigencia anterior también será entendida como incumplida cuando el recurrente, en lugar de identificar un acto concreto, abunde en alegaciones imprecisas y genéricas que impidan este Tribunal Constitucional Plurinacional a adquirir convencimiento y certeza respecto a la importancia y necesidad de emitir un fallo de fondo, sobre una situación o acto claramente identificado y que se pretende se declare su expresa nulidad” (las negrillas fueron añadidas).

Finalmente, conforme al Informe de línea jurisprudencial TCP/APEC/UJLG- 020/2021 (Conclusión II.7), esta exigencia de fundamentación, también se dio en la jurisprudencia constitucional respecto del conflicto de competencias y atribuciones entre órganos del poder público. Así en la SCP 0053/2015 de 4 de mayo, se decidió lo siguiente: “…se constató ausencia de fundamento jurídico constitucional, al haberse limitado la argumentación a la naturaleza del Tribunal Agroambiental como parte del Órgano Judicial, reiterando que los arts. 35.5 y 40.II de la LSNRA, la Disposición Transitoria Segunda de la LOJ y art. 6.II de la L212, otorga la facultad a Sala Plena del ahora Tribunal Agroambiental para designar y posesionar a jueces y servidores de apoyo judicial agroambiental; aspecto que, no permite efectuar el análisis del caso y emitir un pronunciamiento de fondo” (las negrillas nos corresponden).

De acuerdo con la tipología de los conflictos de competencia comprendidos en el art. 85 del CPCo, estos mecanismos constitucionales de reclamo tienen como fundamento común la atención de una causa en la que se reclama el ejercicio de una competencia propia, efectuada por otra autoridad u órgano; y en especial, en cuanto a los conflictos entre órganos del Estado, la finalidad es la preservación del principio de separación de funciones y el resguardo competencial, para lo cual es necesario fundamentar la reclamación en derecho, de acuerdo con los componentes del ámbito competencial, exponiendo no sólo las circunstancias del acto, sino en sentido estricto, la competencia que se reclama y sus características, pues si bien las prerrogativas de un órgano se encuentran delimitadas tanto en el texto constitucional como en el legal, es en el ejercicio de estas facultades, atribuciones o competencias que la -en apariencia- clara separación de los roles de cada entidad se ve disminuida, en vista de las labores de la administración pública en que debe intervenir cada órgano.

Por lo que, no cualquier acto puede ser considerado a priori como una invasión competencial, sino que debe ser explicado de manera precisa y fundamentada, concretando la supuesta invasión competencial con argumentos suficientes, conducentes y necesarios al efecto, constituyendo éstos la fundamentación jurídico-constitucional que viabilice a esta jurisdicción ingresar al fondo de la cuestión planteada a los efectos de determinar a qué Órgano corresponde la competencia o atribución objeto de la demanda, por consiguiente, la inobservancia de este requisito, hace inviable el control competencial solicitado, y en definitiva determinará la improcedencia del conflicto planteado.

III.3.  Análisis del conflicto

El presente conflicto de competencias interpuesto por el entonces Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, cuestiona en lo sustancial, la emisión de la Ley Departamental 160/2018-2019 26 de julio de 2018, que en su criterio, constituiría un acto usurpador de su competencia, al realizar un acto de disposición de un bien público departamental, cuya facultad se encuentra reservada al ente Ejecutivo y no así a la Asamblea Legislativa Departamental, la cual ostentaría únicamente facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa no así la disposición de bienes del gobierno departamental.

En ese sentido, compulsado que fue el memorial de planteamiento del presente conflicto (fs. 154 a 162 vta.), se tiene que el proponente cuestiona la competencia presuntamente usurpada partiendo del trámite legislativo que hubiere dado lugar a la emisión de la Ley Departamental 160/2018-2019, refiriendo que, no obstante haber observado y devuelto mediante Informe Legal GADLP/SDAJ/DAJ/ILE - 259/2018, el proyecto de Ley Departamental 175 de 3 de julio de 2019 (norma que posteriormente se convertiría en la Ley Departamental 160/2018-2019 de 26 de julio de 2018 –ahora impugnada–), mismo que fue remitido a su autoridad a los fines de su promulgación, esta observación fue ignorada y en consecuencia la Ley fue promulgada por la Presidenta de la Asamblea Legislativa Departamental de La Paz, y remitida nuevamente al Ejecutivo para su publicación, ante lo cual por memorial de 24 de agosto de 2018, solicitó la revocatoria de la sanción y promulgación, pretensión contestada negativamente a través de la nota de CITE:ALDLP/DIR/UGJ/ET -122/2018, emitiéndose una normativa que no habría cumplido con ninguno de los requisitos exigidos para la enajenación a título gratuito del inmueble de referencia.

Ahora bien, establecidos que fueron los antecedentes del conflicto competencial propuesto, bajo la modalidad de controversia entre órganos del poder público, conforme al Código Procesal Constitucional, se tiene que este tipo de demandas no se encuentran exentas de presentar los mismos requisitos que los recursos, consultas y acciones de orden normativo; en ese entendido, las normas comunes para la presentación de los mecanismos referidos (art. 24 del CPCo), exigen que la pretensión además de una relación de hechos, tenga indefectiblemente un fundamento en derecho acerca de lo que se reclama, razonamientos respaldados por las disposiciones constitucionales y/o legales que establecen la competencia, no bastando la sola enunciación de éstas, o la cita de normativa y/o jurisprudencia constitucional en la materia, puesto que, conforme se estableció en el Fundamento Jurídico precedente, la adecuada y precisa descripción de los hechos que contextualizan el conflicto, así como la debida fundamentación jurídico-constitucional en torno a la supuesta invasión competencial, son requisitos inexorables para que esta jurisdicción ingrese al fondo de la cuestión planteada, no siendo posible a este Tribunal subsanar esta omisión argumentativa cuando no se habrían aportado todos elementos de análisis necesarios para fundar una decisión al respecto.

Es a la luz del citado razonamiento que corresponde analizar los argumentos expuestos en la demanda; así ab initio, incumbe precisar que entre los argumentos que se exponen en el conflicto interpuesto, a modo de “fundamentos de derecho del conflicto de competencias”, el proponente alude a la constitución del Gobierno Autónomo Departamental y la separación de órganos derivada de la misma, la cual habría sido abordada en la vasta jurisprudencia constitucional que se cita, remarcándose las facultades de cada órgano de gobierno y la prohibición de su reunión en uno solo. En virtud de aquella separación, el proponente en el apartado “IDENTIFICACIÓN DE LOS DERECHOS Y GARANTÍAS QUE SE CONSIDERAN VULNERADOS”, alega de manera específica la vulneración del art. 277 de la CPE, argumentando que las Asambleas Legislativas Departamentales tienen la potestad de fiscalizar, deliberar y legislar; y el Ejecutivo de ejecutar la administración, mismas que se encontrarían determinadas en leyes que regulan el ejercicio de tales potestades; argumentos que resultan inverosímiles para sustentar la postulación de invasión competencial denunciada, puesto que luego de realizarse una inextensa transcripción de las normas y disposiciones contenidas en los arts. 109 de la LMAD, el 339.II de la Norma Suprema y varios preceptos de la Ley de Administración y Control Gubernamentales y el DS 0181, el proponente de manera genérica, concluye que ninguno de los órganos del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz puede ejercitar funciones que no le competen, sin discurrir cómo es que en el caso concreto, la Asamblea Legislativa Departamental de La Paz, habría ejercitado funciones no reconocidas a ésta, máxime si es el propio proponente quien reconoce la validez de la facultad legislativa a dicha instancia; empero sin contrastarla con el objeto procesal del presente conflicto, cuya cualidad es eminentemente legislativa, y la tantas veces reclamada “facultad” de disposición de bienes, que según se advierte del art. 173 del DS 0181 invocado, se constituye, no en una facultad estricto sensu como se alega, sino en la responsabilidad de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad por la disposición de bienes y resultados; menos aún, explicando cómo es que el incumplimiento del aludido Decreto Supremo en sus arts. 172 al 213, tendría vinculación con la invasión competencial reclamada, al estar éstos referidos a las reglas, procedimientos y condiciones para la disposición de bienes por parte de una entidad, y no así a la controversia competencial postulada en particular, aspectos que de modo alguno pueden ser analizados a través del mecanismo procesal activado.

En adición de lo fundamentado, cabe señalar que la norma que presuntamente usurpa la competencia reservada a la autoridad ejecutiva proponente y que ahora demanda como nula, es una norma modificatoria de una Ley previamente emitida al conflicto (Ley Departamental 136 de 13 de julio de 2017) que no fue impugnada en el presente caso, sino apenas referida; es decir, que la supuesta invasión competencial devendría en realidad de un acto legislativo previo, siendo lo demandado una modificación a aquella norma, lo que supondría que la invasión que se denuncia hubiere sido materializada con anterioridad.

La falta de precisión de estos antecedentes vinculado a la carga argumentativa se hace evidente por cuanto también es cuestionada en el informe presentado por el representante del órgano que generó la norma impugnada, quien en lo sustancial argumenta que el acto cuestionado se encontraría consolidado, al existir sobre lo denunciado un Decreto Supremo, e inclusive una Ley nacional, para lo que adjunta la copia de la Gaceta Oficial 1185 de 15 de agosto de 2019, que contiene la Ley 1214 de la misma fecha, y que en su art. 3.I señala: “Se aprueba la transferencia establecida en la Ley Departamental N° 136 de 13 de julio de 2017, modificada por Ley Departamental N° 160 de 26 de julio de 2018, a favor del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda” (las negrillas fueron añadidas).

Con base en estos antecedentes, aportados de forma posterior a la admisión del conflicto, se concluye que la transferencia del inmueble se efectivizó con la Ley Departamental 136, mientras que la norma ahora denunciada –Ley Departamental 160/2018-2019– modificó aspectos técnicos sobre lo ya legislado; sin que se advierta del memorial del conflicto interpuesto, fundamento o antecedente alguno sobre la emisión de la ley anterior, norma por la cual se realizó la transferencia que ahora se reclama, y que constituye un antecedente necesario para los fines de un pronunciamiento de parte de este Tribunal; caso contrario, la decisión que se solicita a esta jurisdicción se emitiría únicamente de manera parcial e incompleta sobre lo demandado ocasionando una nulidad fragmentada sobre la afectación del bien.

Estos elementos ausentes en la fundamentación del conflicto, revisten de vital importancia al momento de analizar lo pretendido, puesto que, por un lado, el fallo de la jurisdicción constitucional carecería de efectividad en caso de basarse únicamente en lo demandado por el interesado, dado que la disposición del bien en sí, fue materializada a través de una norma anterior, no demandada en el caso que se analiza –Ley 136 de 13 de julio de 2017– (Conclusión II.2), mientras que en este fallo, sólo podría decidir sobre la Ley Departamental 160/2018-2019, no siendo posible que pueda extenderse sobre una norma no denunciada como parte del conflicto, menos analizada en este caso, máxime si como se tiene referido, la norma cuestionada, hubiere sido convalidada con la emisión de la precitada Ley 1214, que aprueba la transferencia establecida en la Ley Departamental, modificada por Ley Departamental 160 de 26 de julio de 2018 –ahora cuestionada–, a favor del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda (Conclusión II.9).

En virtud a lo señalado, la Sala Plena de este Tribunal, no encuentra que los argumentos expuestos por el proponente del presente conflicto, constituidos por afirmaciones genéricas y la cita inextensa de normativa y jurisprudencia en la materia, resulten suficientes, conducentes y verosímiles a la postulación de invasión competencial planteada, careciendo por consiguiente de la fundamentación jurídico-constitucional necesaria que posibilite a esta jurisdicción ingresar al fondo de la problemática y determinar a qué Órgano constitucional corresponde la competencia o atribución objeto de demanda. Así como tampoco se tiene determinada objetivamente la relevancia constitucional de la decisión a asumirse, puesto que, conforme se tiene referido, la normativa cuestionada (Ley Departamental 160 de 26 de julio de 2018) denunciada como usurpadora de competencias, constituiría una norma modificatoria de una Ley previamente emitida al conflicto postulado (Ley Departamental 136) que no fue impugnada en el presente caso; y que con posterioridad a la Admisión de la presente demanda, la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante Ley 1214 de 15 de agosto de 2019, aprueba la transferencia establecida en la Ley Departamental 136 de 13 de julio de 2017, modificada por Ley Departamental 160 de 26 de julio de 2018 -ahora cuestionada-, a favor del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, para la construcción y equipamiento de un Campo Ferial para la ciudad de El Alto.

En consecuencia, en aplicación de la SCP 0646/2012 de 23 de julio, en la cual, entre otras, se estableció que: “…la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática” (énfasis añadido); corresponde declarar la improcedencia del presente conflicto, en vista que, luego de realizado un pormenorizado análisis de los antecedentes y las postulaciones expuestas, este Tribunal no encuentra fundamento jurídico-constitucional suficiente que le permita emitir un pronunciamiento de fondo en torno al conflicto competencial planteado.