SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0422/2022-S4
Fecha: 02-Jun-2022
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0422/2022-S4
Sucre, 2 de junio de 2022
SALA CUARTA ESPECIALIZADA
Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
Acción de amparo constitucional
Expediente: 40997-2021-82-AAC
Departamento: Potosí
En revisión la Resolución 25/2021 de 10 de junio, cursante de fs. 181 a 185 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Oscar Ariel Martínez Hurtado contra René Huanaco Mamani, Alcalde y Jhosseline Gaspar Zenteno, Sumariante, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 27 de mayo de 2021, cursante de fs. 1; y, 37 a 51; y de subsanación el 2 de junio de igual año (fs. 112 a 115 vta.), el accionante, expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho: grandemente
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Se dio inicio a un proceso administrativo sancionador contra su persona, Agustín Alonzo Lugo y Juan Reynaldo Quispe Cruz, por supuestas faltas en las que hubiesen incurrido. En dicho proceso se emitido el Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo 001/2020 J.G.H. ‒sin fecha‒; en el que no se individualizaron los hechos cometidos por cada uno de los administrados, y se les responsabilizó a todos de la ruptura del parabrisas de una excavadora perteneciente al Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, posteriormente de haber sido notificado con el citado Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo, presentó un memorial solicitando nulidad de actos procesales, hasta el vicio más antiguo.
No obstante haberse efectuado las observaciones procesales, la autoridad administrativa emitió la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno 001/2020 J.G.H. de 19 de octubre, a través de la cual, declaró responsabilidad administrativa en su contra y dispuso su destitución. Lo que motivó a la interposición del recurso de revocatoria, alegando seis agravios, a decir, la mala conformación de la Sumariante y ausencia de prueba de su designación, siendo indispensable para efectos de su competencia; asimismo, se identificó que el Auto de Inicio de Proceso Administrativo no tiene fecha, cuando debió estar expresamente señalada para efectos del cómputo de plazos y poder ejercer su derecho a la defensa; puesto que, la norma establece con claridad que a partir de la denuncia, la Sumariante tiene el plazo de tres días para dictar Auto de Inicio de Proceso Administrativo; sin embargo, en el caso de autos, la denuncia se realizó el 30 de julio de 2020; diligenciándose su notificación con el proceso sancionador el 11 de septiembre de igual año, después de más de cuarenta días; incurriendo la autoridad administrativa en incumplimiento de deberes; no aperturó el término de diez días de prueba; suponiendo que a partir de la notificación con el Auto de Inicio de Proceso Administrativo, se hubiese abierto el término probatorio de diez días; siendo clausurado el 25 de septiembre de 2020; y posteriormente ampliado por diez días más, cuando esto no era posible por el principio de preclusión, correspondiendo únicamente dictar resolución; la Sumariante juzgó delitos y no faltas y sanciones; usurpando las funciones de un juez o tribunal ordinario en materia penal; el hecho que generó responsabilidad debió ser explícito e individual en tiempo, lugar y forma, para evitar indefensión; asimismo, valoró las declaraciones informativas de los procesados como si fueran testigos y evaluó una entrevista por celular; siendo que, ninguna persona en la vía penal o administrativa puede declarar contra sí misma; por lo que, dicha autoridad no debió tomar en cuenta las declaraciones de los procesados para fundamentar su fallo; ya que las mismas no son un medio de prueba sino de defensa. Finalmente, no hubo ninguna valoración al momento de establecer la sanción, no se tomó en cuenta las agravantes y atenuantes, pese a que en su informe dirigido al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, explicó sobre los hechos denunciados, con base en los informes de los “operadores y del ingeniero topógrafo”; sin embargo, eso no se constituye en falsedad, no habiéndose llegado a acreditar el dolo con que supuestamente se hubiese ocultado la información; empero, se le sancionó con la pena máxima como lo es la destitución; sin existir prueba de agravantes para imponerle la pena más grave. Estos fundamentos fueron obviados por la Sumariante a tiempo de dictar la Resolución Administrativa (RA) 002-A/2020 J.G.H. de 9 de noviembre, que resolvió su recurso de revocatoria.
Contra el mencionado fallo, planteó recurso jerárquico que fue resuelto por la RA MAE 001/2020 de 3 de diciembre, en la que se resolvió ratificar en su totalidad la RA 002-A/2020 J.G.H., siendo destituido de su cargo; habiéndose en dicha instancia obviado los fundamentos planteados en su recurso jerárquico como el haberlo sometido a un Tribunal que jamás fue conformado legalmente; se inició un proceso administrativo sin fecha; se aperturó un plazo probatorio de diez días, suponiendo que este plazo comienza a computarse a partir de la notificación; posteriormente de haber clausurado el plazo probatorio, la Sumariante amplía el mismo por diez días más, siendo que no era posible por el principio de preclusión, correspondiendo la emisión de una resolución; se juzgaron delitos y no faltas y sanciones, no se individualizó ni tipificó el hecho en el que hubiese incurrido su persona; por lo que, estos actos no fueron corregidos por el superior en grado, dando por bien hecho la actuación de la Sumariante; sin efectuar ninguna valoración a tiempo de establecer la sanción o pena administrativa, dejando de lado las agravantes y atenuantes, para determinar la misma de acuerdo a la gravedad.
Posterior a la emisión del mencionado fallo jerárquico, el entonces Alcalde Municipal, al percatarse que su esposa se encontraba en estado de gestación, emitió la RA GAMP/MAE/012/2020 de 18 de diciembre, disponiendo posponer la ejecución y cumplimiento de la Resolución Final de Proceso Administrativo Interno 001/2020 J.G.H.; hasta que los hechos que imposibilitan su cumplimiento desaparezcan o el niño cumpla un año de edad. Sin embargo, la actual Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, pese a conocer ese extremo, dictó la RA G.A.M.P./MAE/SG-001/2021 de 6 de mayo, que anula la RA GAMP/MAE 012/2020 de diferimiento, haciéndole la entrega en la misma fecha del Memorándum de destitución M-GAMP-MAE 0029/2021, bajo el argumento de no haberse incurrido en un despido injustificado, sino que existe una Resolución Administrativa, de destitución, y que por ello, se le debe de dar cumplimiento.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El accionante alegó la lesión de sus derechos al debido proceso en su vertiente motivación y fundamentación, a la legítima defensa, al juez natural en su vertiente imparcialidad, competencia y tutela judicial efectiva, al trabajo, a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46.I, 115, 119 y 120 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, disponga: a) Dejar sin efecto todo el proceso administrativo hasta la dictación del Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo 001/2020 J.G.H.; b) Dejar sin efecto la RA G.A.M.P./MAE/SG-001/2021; así como, el Memorándum de destitución M-GAMP-MAE 0029/2021, que anula la RA GAMP/MAE/012/2020; c) Disponer su reincorporación a su fuente de trabajo, por constituirse en padre progenitor; d) El pago de los daños y perjuicios; y, e) Se le otorgue las garantías para el desempeño de sus funciones.
I.2. Audiencia y ampliación de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual de 10 de junio de 2021, conforme se evidencia del acta cursante de fs. 170 a 185, presentes el solicitante de tutela, los demandados asistidos de sus abogados, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El impetrante de tutela, ratificó los términos expuestos en el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando el mismo señaló que: 1) En materia administrativa rige el principio pro actione, que en materia administrativa manifiesta en forma clara y concreta que se puede impugnar desde cualquier punto de vista, cualquier resolución administrativa, 2) Se dio a conocer a la Sumariante que se estaba incurriendo en irregularidades e ilegalidades al haber pretendido juzgar delitos y no sanciones; 3) Respecto a la especificidad en los actos procesales, la Sumariante inobservó el art. 22 del Decreto Supremo (DS) 26237 de 29 de junio de 2001, que establece el plazo de tres días hábiles a partir del hecho conocido, para que se inicie proceso; aspecto que no fue cumplido por la referida autoridad; 4) No resulta cierto que no se puede aplicar la Ley del Órgano Judicial y el Código Procesal Civil; puesto que, las citadas normas son supletorias y las mismas se aplicaron en el presente caso; 5) Señaló la parte ahora demandada que no hubo más alternativa que sancionar con la destitución al funcionario público; puesto que, la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) –Ley 1178 de 20 de julio de 1990‒, especifica cuáles son las sanciones que se deben de imponer, existiendo otras sanciones además de la destitución; 6) Manifestó que la actual MAE del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, no tendría responsabilidad, a este punto se aclara que no se dirigió la acción de defensa contra una persona en particular, es contra la MAE del ente municipal, que es quien asume la responsabilidad; 7) Si se anula hasta el vicio más antiguo que es el Auto de Apertura de Proceso Administrativo, se iniciaría un nuevo proceso sin ningún problema y podría defenderse de manera idónea; toda vez que, los procesos administrativos se pueden iniciar contra ex funcionarios públicos y en ejercicio; y, 8) René Huanaco Mamani, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del nombrado departamento, dejó sin efecto el hecho de sancionar de manera diferida como se estableció en la RA GAMP/MAE/012/2020, accionar que es completamente vulnerador de derechos fundamentales y garantías constitucionales.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
René Huanaco Mamani, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, mediante informe escrito de 8 de junio de 2021, cursante de fs. 148 a 159, manifestó que: i) Referente al proceso administrativo disciplinario, luego de haber sido posesionado en su cargo el 3 de mayo de 2021; advirtió que no se tiene en los archivos municipales el expediente del referido proceso disciplinario antes mencionado; existiendo únicamente el file personal de Oscar Ariel Martínez Hurtado –ahora accionante–; en el que se encuentran algunos antecedentes de dicho proceso; ii) Se desconoce si se notificó debidamente a Jhosseline Gaspar Zenteno; ya que, no se señala la forma de notificación, existiendo incumplimiento de dicho requisito; puesto que, la prenombrada no trabaja actualmente en el citado ente municipal y se desconoce donde habita la misma, esto para efectos legales de asumir defensa; iii) El impetrante de tutela no adjunto a esta acción de defensa los recursos de revocatoria y jerárquico y sus correspondientes resoluciones, lo que no permite establecer los efectos de la subsidiaridad y cumplimiento de plazos; inviabilizando la otorgación de la tutela solicitada, más aun, cuando existen otras autoridades o ex autoridades que emitieron resoluciones dentro del caso presente; empero, no fueron demandadas, tal el caso de Freddy Lugo Carmona, ex Alcalde del precitado ente municipal, quien emitió la RA MAE 001/2020, confirmando la RA 002-A/2020 J.G.H., para efectos de que se informe sobre los aspectos denunciados como vulneración de sus derechos del ahora solicitante de tutela y sobre todo para fines de responsabilidad personal en su actuación como MAE del ente municipal de Porco; por ello, “no debió ser notificado como tercero interesado” (sic); si no como sujeto pasivo trascendental en la pretensión intentada; es decir, si bien dicha autoridad actuó en representación de la institución pública; empero, la acción tutelar debió estar dirigida a la autoridad saliente y a la nueva, para no provocar indefensión y particularmente para dar legitimidad a su petitorio; iv) Su autoridad, como actual Alcalde de la entidad municipal de Porco, no intervino en el proceso administrativo indicado como irregular e ilegal; por lo que, el mismo no vulneró ningún derecho fundamental ni garantía constitucional alguno del accionante; empero, se lo acusó de hechos en los cuales no participó; v) Respecto a la mala conformación de la Sumariante, extrañando la legitimidad de su actuación y que la misma debió estar plasmada en el Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo; responsabilizó al Ejecutivo Municipal, sin indicar a cuál de las autoridades se refiere; siendo su persona el único demandado en la acción tutelar; cuando el 2020, fecha en la que se inició dicho proceso, no era todavía Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, ejerciendo esta cartera otra autoridad, situación que fue respondida en el recurso de revocatoria; vi) Por otra parte el impetrante de tutela estableció que el Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo no tiene fecha, siendo esta observación insustancial para observar la competencia de la prenombrada autoridad, ya que no existe formatos precisos o únicos para emitir un decreto, auto interlocutorio, definitivo o una sentencia en materia administrativa sancionatoria; por lo tanto, esto no afecta en el fondo de la tramitación del mismo; no existiendo incompetencia como se arguye; vii) De forma extraña el solicitante de tutela se sometió a la jurisdicción y competencia del sumariante, culminando todo el proceso administrativo con los recursos correspondientes; sin embargo, el prenombrado nunca presentó un incidente de competencia en que se esclarezcan esos argumentos, convalidando en todo caso algún acto irregular que hubiese existido; puesto que, si bien refiere sobre la nulidad planteada, pero no presentó prueba alguna, no siendo el medio idóneo para establecer una incompetencia; viii) En cuanto a que el Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo estaba sin fecha, se debe de diferenciar el tipo de resoluciones que se emiten en un proceso administrativo u ordinario, con el fin de establecer la pertinencia de dicha existencia, emitiéndose decretos, autos y sentencias; en el caso concreto, se indicó que no existe fundamentación al Auto de Apertura de Proceso Administrativo; siendo solo un auto interlocutorio simple; por lo que, no amerita una fundamentación como se exige equivocadamente ya que este contiene una descripción de los hechos denunciados como irregulares en el ejercicio de funciones del servidor público, no causando agravio el hecho de la falta de consignación de la fecha; ix) Dentro del proceso administrativo sancionador se señaló diez días de término de prueba, que a criterio del accionante este plazo sería común y no individual, remitiéndose para el efecto a la norma civil que es supletoria para un proceso administrativo y establecer la irregularidad realizada por la sumariante, al respecto el solicitante de tutela sostiene para unos casos la falta de tipificación, la normativa penal es la supletoria y para el plazo es vinculante a la norma civil, siendo esta apreciación una total incongruencia. Ni el proceso civil o penal, describen plazos comunes o individuales, sino que sus emergencias surgen a partir de la notificación a las partes, independientemente del cierre común del periodo de prueba, por ello es una alegación abstracta y subjetiva; x) Sobre la ampliación probatoria, la misma puede ser dispuesta de oficio o a petición de parte, no se evidenció la existencia de prueba alguna que demuestra ilegalidad; ya que si bien se señaló que hubo una ampliación indebida del término de prueba; empero, no existe una fundamentación coherente sobre la existencia de una prohibición, en ese sentido no se evidenció lesión de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales; xi) Se denunció que se hubiese procesado y sancionado delitos y no faltas administrativas y/o disciplinarias, al respecto, el accionante debió interponer excepción de incompetencia o incidente similar, para ser sometido ante el juez natural, como refirió; xii) La Resolución sancionatoria señaló que efectivamente existe la probable comisión de delitos penales como incumplimiento de deberes, encubrimiento y otros; por lo que, el impetrante de tutela manifestó que se lo sancionó por la negligencia de no asumir medidas para resguardar bienes públicos, en este caso el tractor antes referido y el ocultamiento del hecho, entre otros, como conductas típicas administrativas, no penales; xiii) La valoración probatoria corresponde a los órganos ordinarios; es decir, a las autoridades administrativas disciplinarias y judicial, no siendo atribución de la Sala Constitucional, cual si fuese una instancia de apelación; xiv) Sobre la valoración a tiempo de establecer la sanción sin tomar en cuenta las agravantes o atenuantes, se advirtió una incongruencia con la denuncia de sanción de tipos penales y no administrativos, pues en materia penal aquella dosimetría si es aplicable, la sanción impuesta en su caso es la destitución, que nace justamente de la acreditación de una falta gravísima, la norma administrativa no prevé destitución por plazos de un mes, un año, etc.; xv) Respecto al derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, para el ejercicio de la administración pública, la Ley de Municipalidades y el Estatuto del Funcionario Público y otros, establecen varios tipos de servidores públicos, los que ingresan a la carrera administrativa, los de libre nombramiento, electos y otros; los cuales por su naturaleza y características de ingreso, tienen derechos y obligaciones específicas, distintas unas de otras, conforme sus competencias y atribuciones; y, xvi) El ahora accionante ocupaba el cargo de Jefe Técnico, de libre nombramiento; es decir que, no ingresó mediante una convocatoria u otro para ocupar el citado cargo, fue invitado por la MAE saliente de la institución municipal, y por esas características de funciones de confianza debió poner a disposición su cargo ante la nueva autoridad del ente municipal.
Josseline Gaspar Zenteno, Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, en audiencia a través de su abogado manifestó que; a) No fue demandado el ex alcalde del citado ente municipal en la presente acción de defensa, debiendo dar la oportunidad al entonces alcalde y no al actual; puesto que, el actual realizó otro acto administrativo; al no existir legitimación pasiva, no se podría conceder la tutela impetrada, sin conceder el derecho a la defensa a la ex autoridad edil, dicha legitimación no siempre provoca la denegatoria, pero debe de atenderse, lo contrario provocaría indefensión, en el presente caso, no concurre ninguna excepción a la legitimación pasiva, para no denegar, no hay vías de hecho y no hay legitimación pasiva parcial, ya no se demandó al ex Alcalde; b) El impetrante de tutela manifestó que se le inicio un proceso; por el que, se le estaría vulnerando su derecho al trabajo, afectando así a su hijo recién nacido; como sumariante únicamente dicto una resolución administrativa el “jerárquico”, el solicitante de tutela señaló que, la carta de destitución realizada mediante Resolución Administrativa, anuló la RA GAMP/MAE/012/2020 de 18 de diciembre, la cual dispuso posponer la ejecución de la resolución final hasta que su hijo cumpla un año de edad; entonces cuál sería el acto administrativo generador de que se encuentre sin trabajo; c) Dentro de un proceso disciplinario fue destituido el solicitante de tutela; sin embargo, posteriormente se determinó suspender la ejecución; razón por la que, sería contra dicho acto administrativo que debió presentar su acción de defensa; d) Otro acto administrativo, es cuando el actual Alcalde del municipio de Porco, indicó que “como nuevo alcalde te voto, te saco, no por el proceso administrativo, sino porque quiero” (sic), no teniendo nada que ver su persona con eso; e) El accionante estaría fuera ¿por el proceso o por la decisión del nuevo alcalde?, si la actual autoridad edil tiene esa facultad, esa sería la pregunta de este Tribunal para deliberar si esa acción vulnera o no el derecho del menor, el impetrante de tutela en el recurso jerárquico, no explicó cual el fundamento errado, solo copiaron sus fundamentos del citado recurso en la acción de amparo constitucional, ahora ya no puede ampliar otros motivos; por otra parte, no planteó un recurso de revocatoria ni jerárquico en contra del Auto de Inicio de Proceso Administrativo; por lo que, se aplica el principio de preclusión y no de la Ley del Órgano Judicial, sino de procedimiento administrativo, no pudiendo el accionante reclamar en esta acción tutelar; y, f) En ese sentido, solicitó que se deniegue la tutela impetrada, en relación a la resolución jerárquica por no haber demandado y no tener legitimación pasiva, respecto al ex Alcalde, no pudiendo dejarlo en indefensión, la presente acción de amparo constitucional, procede contra las resoluciones de cierre y esas serán las que anulen a su vez las demás si corresponde, teniendo en cuenta que el acto que lesiona los derechos del menor no es por la resolución jerárquica, ni la emitida por su persona, es por otro acto administrativo.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, mediante Resolución 25/2021 de 10 de junio, cursante de fs. 181 a 185 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: 1) En la presente acción de amparo constitucional, el accionante no demandó a la última autoridad que dictó la Resolución Jerárquica RA MAE 001/2020 de 3 de diciembre; es decir, contra Freddy Lugo Carmona, ex Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, extremo que fue observado en audiencia por Jhosseline Gaspar Zenteno, Sumariante –ahora demandada–; 2) No obstante, el impetrante de tutela refirió que sí se cumplió ese aspecto; puesto que, demandó contra René Huanaco Mamani, actual Alcalde del ente municipal citado; 3) Resulta evidente que cursa una resolución de modificación, difiriendo los efectos de la resolución sancionatoria, pendiente hasta el cumplimiento del año del hijo del accionante; empero, se tiene otra RA G.A.M.P./MAE/SG-001/2021 de 6 de mayo, emitida por René Huanaco Mamani, actual Alcalde del citado municipio –autoridad edil hoy demandada–; quien en cumplimiento de la Resolución de destitución, emitida por el ex Alcalde y modificada por éste, determinó la destitución del solicitante de tutela; 4) Conforme a la SCP 0871/2012 de 20 de agosto, se establece que tratándose de personas colectivas, como en el caso presente, evidentemente el entonces Alcalde Freddy Lugo Carmona, fue quien dictó la Resolución Jerárquica, constituyéndose dicha autoridad en la persona que hubiese vulnerado derechos fundamentales y garantías constitucionales, al ser ésta última resolución la que debe revisarse vía acción de amparo constitucional; y, 5) La demanda de esta acción de defensa no cumple con la jurisprudencia citada, pues no se demandó a esta última autoridad; pese a que tratándose de personas colectivas, debe de cumplirse con la citación a la actual autoridad, a fin de las responsabilidades institucionales, siendo necesario que se demande a la autoridad que generó los agravios, como ocurrió con el anterior Alcalde.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Por Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo 001/2020 J.G.H., –sin fecha–, la Sumariante dio inicio al proceso interno contra Oscar Ariel Martínez Hurtado ‒ahora accionante‒ y otros, ante el posible incumplimiento de deberes, destrucción y deterioro de bienes del Estado y la riqueza nacional a denuncia de la entonces MAE del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí (fs. 56 y vta.).
II.2. Consta Informe Técnico CITE: JEC. 013/2020 de 30 de julio, del impetrante de tutela dirigido a Freddy Lugo Carmona, entonces Alcalde de la indicada entidad municipal; por el que, dio respuesta a la petición de informe escrito “18/2020”, del Concejo Municipal del citado ente municipal (fs. 59 a 60).
II.3. Se tiene Resolución Final del Proceso Administrativo Interno 001/2020 J.G.H. de 19 de octubre, emitida por la Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Porco de dicho departamento, quien declaró responsabilidad administrativa contra el accionante y otros, señalando se proceda con su destitución (fs. 65 a 70).
II.4. Cursa escrito de recurso de revocatoria de 27 de octubre de 2020, interpuesto por el solicitante de tutela contra la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno 001/2020 J.G.H., emitida por la Sumariante, dentro del proceso disciplinario (fs. 76 a 81).
II.5. Consta RA 002-A/2020 J.G.H. de 9 de noviembre, en respuesta al memorial de recurso de revocatoria presentado por el impetrante de tutela; por el que, la Sumariante ratificó la referida Resolución Final del Proceso Administrativo Interno (fs. 83 a 86).
II.6. A través de memorial de recurso jerárquico de 18 de noviembre de 2020, interpuesto por el solicitante de tutela, contra la RA 002-A/2020 J.G.H. emitida por la Sumariante (fs. 87 a 94).
II.7. Cursa RA MAE 001/2020 de 3 de diciembre, emitida por Freddy Lugo Carmona, entonces Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, quien ratificó la RA 002-A/2020 J.G.H. de “17” de noviembre, emitida por la Sumariante (fs. 95 a 101).
II.8. Por RA GAMP/MAE/012/2020 de 18 de diciembre, Freddy Lugo Carmona, entonces Alcalde municipal resuelve posponer la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno 001/2020 J.G.H.; la cual fue ratificada con la RA 002-A/2020 J.G.H.; y, RA MAE 001/2020, hasta que los hechos que imposibilitan su cumplimiento desaparezcan o cuando el hijo/a del accionante cumpla un año de edad (fs. 102 a 106).
II.9. Se tiene RA G.A.M.P./MAE/SG-001/2021 de 6 de mayo; por la que, René Huanaco Mamani, actual Alcalde del citado municipio –autoridad ahora demandada‒, anuló la RA GAMP/MAE/012/2020, manteniendo firme y subsistente la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno 001/2020 J.G.H.; la cual, fue ratificada por RA 002-A/2020 J.G.H.; y, RA MAE 001/2020 (fs. 107 a 109).
II.10. Consta Memorándum M-GAMP-MAE 0029/2021 de 6 de mayo, de destitución emitido por René Huanaco Mamani, Alcalde del referido ente municipal, emitido en cumplimiento a la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno 001/2020 J.G.H.; la cual, fue ratificada por RA 002-A/2020 J.G.H.; y, RA MAE 001/2020 (fs. 110).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante alega la vulneración de sus derechos al debido proceso en su vertiente motivación y fundamentación, a la legítima defensa, al juez natural en su vertiente imparcialidad, competencia y tutela judicial efectiva, al trabajo, a la estabilidad laboral; toda vez que, René Huanaco Mamani, actual Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí –autoridad ahora demandada–, anuló la RA GAMP/MAE/012/2020, de diferimiento de sentencia; manteniendo firme y subsistente la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno 001/2020 J.G.H.; que determinó su destitución; la cual, fue ratificada por las RRAA 002-A/2020 J.G.H.; y MAE 001/2020; por cuyo efecto, se emitió en su contra el Memorándum M-GAMP-MAE 0029/2021, de agradecimiento de servicios.
En consecuencia, corresponde verificar en revisión, si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Naturaleza de la acción de amparo constitucional
La acción de amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y diferente, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado; con un marco jurídico procesal propio, adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual esta acción tutelar puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.
Al respecto, la SCP 0002/2012 de 13 de marzo, señaló que: “…la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: ʽToda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficialesʼ. En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad”.
La acción de amparo constitucional se encuentra instituida en el art. 128 de la CPE, que establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”. A su vez el art. 129.I de la Ley Fundamental, resalta que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; en consecuencia, la Constitución Política del Estado instituye esta acción como mecanismo de protección, poniéndola al alcance de toda persona que sufra vulneración a sus derechos reconocidos en la Norma Suprema, siendo su objeto principal el restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías que puedan estar siendo vulnerados (restringidos, suprimidos o amenazados); procediendo dicho mecanismo siempre y cuando el ordenamiento jurídico ordinario no prevea un medio idóneo y expedito para reparar la lesión producida.
En este sentido, la SC 0428/2010-R de 28 de junio, sobre la acción de amparo constitucional y sus requisitos estableció: “…por mandato del art. 19. V de la CPE abrg y 129. I de la CPE, se caracteriza por la vigencia del principio de subsidiaridad, toda vez que este mecanismo no sustituye las otras vías o mecanismos legales que las leyes confieren a los afectados para restituir los derechos fundamentales afectados.
Siguiendo una interpretación bajo el criterio de ʽunidad constitucionalʼ y a la luz de la problemática concreta, se establece que el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional, encuentra sustento en la ingeniería constitucional establecida por el Constituyente para el órgano judicial, en ese contexto, la jurisdicción ordinaria tiene la finalidad de administrar justicia al amparo del principio de unidad jurisdiccional plasmado en el art. 179.I de la CPE; por su parte, la justicia constitucional, tiene como misión garantizar el respeto a la Constitución y la vigencia plena de los Derechos Fundamentales. Lo expresado precedentemente, implica que la justicia ordinaria resuelve conflictos con relevancia social y garantiza así la tan ansiada paz social, asimismo, la justicia constitucional en relación a la primera, es garante de los derechos fundamentales cuando estos han sido vulnerados en sede judicial ordinaria. El postulado antes señalado tiene gran relevancia ya que el juez o tribunal ordinario, no es solamente garante de la legalidad, sino que en su función de administrador de justicia, es también garante de derechos fundamentales, por tal razón, solamente en caso de incumplir este rol, puede operar la tutela constitucional, ya que de lo contrario y de no agotarse todos los medios procesales para el resguardo de los mismos en sede jurisdiccional ordinaria, se tendrían justicias con roles paralelos, equivocando así el verdadero sentido de la justicia constitucional y ocasionándose incoherencias jurídicas que afecten los cimientos propios de la justicia ordinaria y constitucional.
Por lo expuesto, se colige que el amparo constitucional ha sido instituido por el art. 19 de la CPEabrg, y consagrado en el art. 128 de la CPE, como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de funcionarios o particulares que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de esos derechos y garantías. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el amparo tiene como características esenciales: la subsidiariedad y la inmediatez, entendiéndose la primera como el requisito de haber agotado todas las instancias y medios legales idóneos antes de interponer el recurso, pues la tutela que brinda el amparo constitucional está referida a los casos en que han sido agotados los medios que la ley otorga para tal objeto, puesto que dicho recurso tiene como característica la subsidiariedad y no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, hecho que desnaturalizaría su esencia” (las negrillas corresponden al texto original).
Por otra parte, la SCP 1463/2013 de 22 de agosto, precisó que: “Los arts. 128 y 129 de la CPE, establecen que la acción de amparo constitucional constituye un medio de tutela de carácter extraordinario y se rige esencialmente por los principios de subsidiariedad e inmediatez, que hacen a su naturaleza jurídica. El principio de inmediatez se caracteriza por tener una doble dimensión; positiva y negativa, la primera consistente en que el amparo constitucional es la vía idónea para la protección inmediata de derechos fundamentales y garantías constitucionales restringidos o suprimidos indebida o ilegalmente; la segunda, la activación de esta garantía jurisdiccional depende que su interposición se realice en un plazo razonable, que la Norma Fundamental fijó en seis meses computables a partir de la comisión del acto ilegal u omisión indebida del servidor público o del particular, o de notificado con la última decisión judicial o administrativa.
Respecto del cómputo del plazo de los seis meses, el texto constitucional dispone en el art. 129.II, que: ʽLa acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicialʼ de manera coherente el art. 55.I del CPCo, prescribe: ʽLa Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de conocido el hechoʼ; es decir, no existiendo o no mediando una notificación o pronunciamiento judicial o administrativo expreso que haga conocer del acto ilegal u omisión indebida, el cómputo del plazo para activar esta garantía jurisdiccional, se efectuará a partir de la última vulneración alegada o en su caso del último reclamo efectuado por el agraviado o afectado”.
III.2. La acción de amparo constitucional no es una instancia procesal casacional ni supletoria que forme parte de las vías legales ordinarias
Conforme ya se desarrolló en el acápite precedente el art. 128 de la CPE, establece que: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”, Asimismo, el art. 129.I de la Norma Suprema, dispone que: “…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; por lo que, dicho mecanismo de defensa constitucional de derechos se constituye en un medio de tutela de carácter extraordinario, regido por los principios de subsidiariedad e inmediatez; razón por la que, no puede ni debe ser confundido con un recurso casacional o de revisión, que forme parte de las vías legales ordinarias o administrativas, pues conforme determinan los citados preceptos constitucionales, la referida acción de defensa solo se promueve cuando se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, y no exista otros medios legales para reparar la vulneración; por lo mismo, no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas, cual si se tratase de un recurso de revisión; puesto que, por su naturaleza de acción tutelar de carácter extraordinario, no puede ser concebida como un medio de defensa o recurso alternativo, sustitutivo, complementario o una instancia adicional que forme parte del sistema de impugnación sea ordinario o administrativo u otro.
Asimismo, la SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, estableció que: “…el amparo constitucional es una acción de carácter tutelar, no es un recurso casacional que forme parte de las vías legales ordinarias, lo que significa que sólo se activa en aquellos casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas”. A dicho razonamiento la SCP 1737/2014 de 5 de septiembre, complementó que: “…esta jurisdicción no se constituye en un mecanismo de impugnación de la labor que efectúan los jueces y tribunales ordinarios; el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede inmiscuirse en esa labor particular, al estar compelido al cumplimiento de funciones diferentes (art. 196.I de la CPE), menos puede convertirse en un supra tribunal con facultades de revisar lo obrado por autoridades de otras jurisdicciones, a menos que la accionante hubiera manifestado de manera precisa una errónea valoración de la prueba (individualizando la prueba y el alejamiento de los marcos de razonabilidad y equidad), una errónea interpretación del Derecho (precisando qué normas legales fueron erróneamente interpretadas y cómo estas interpretaciones vulneran derechos fundamentales de manera puntual y concreta); o, cómo los elementos congruencia y fundamentación han sido vulnerados al emitirse una resolución…”.
III.3. Análisis del caso concreto
El accionante alega la vulneración de sus derechos al debido proceso en su vertiente motivación y fundamentación, a la legítima defensa, al juez natural en su vertiente imparcialidad, competencia y tutela judicial efectiva, al trabajo, a la estabilidad laboral; toda vez que, René Huanaco Mamani, actual Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí –autoridad ahora demandada–, anuló la RA GAMP/MAE/012/2020, de diferimiento de sentencia; manteniendo firme y subsistente la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno 001/2020 J.G.H.; que determinó su destitución; la cual, fue ratificada por las RRAA 002-A/2020 J.G.H.; y, MAE 001/2020; por cuyo, efecto se emitió en su contra el Memorándum M-GAMP-MAE 0029/2021, de agradecimiento de servicios.
Identificada la problemática, y de los antecedentes que acompañan esta acción de amparo constitucional, se tiene que, el impetrante de tutela manifestó que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí y la Sumariante del mismo ente municipal, lesionaron sus derechos fundamentales; dado que, dentro del proceso sumario administrativo del cual fue objeto, no advirtió la designación de la Sumariante que fuera puesta a conocimiento a la Contraloría General del Estado conforme a ley; el Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo, no consignó una fecha, para efectos del cómputo de plazo; se amplió el término de prueba por diez días más, produciéndose de manera irregular, ilegal y unilateral prueba, cuando ya no era posible esa situación por el principio de preclusión; se juzgaron en su contra delitos y no faltas y sanciones; siendo que, el proceso administrativo debe de ser promovido y tramitado por supuestas faltas al ordenamiento jurídico administrativo o a las normas que regulan la conducta del servidor público; se procedió a la valoración de su declaración informativa como si fuera testigo, y evaluó una entrevista vía celular; cuando ninguna persona puede declarar contra sí misma; advirtiendo además que el actual Alcalde del ente municipal citado, le sancionó con la mayor pena que es la destitución, olvidando valorar las agravantes y atenuantes, para emitir la sanción o pena administrativa. Extremos estos, que a decir del ahora solicitante de tutela no fueron corregidos por el superior en grado a tiempo de resolver su recurso jerárquico, dando por bien hecha la actuación de la Sumariante; sin efectuar ninguna valoración a tiempo de establecer la sanción o pena administrativa.
Observando entre sus fundamentos centrales las resoluciones emitidas en todo el proceso administrativo, sin que se evidencie el cuestionamiento de la decisión de fondo contemplada en la RA G.A.M.P./MAE/SG-001/2021 de 6 de mayo; por la que, la MAE actual del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, resolvió la nulidad de la RA GAMP/MAE/ 012/2020, manteniendo firme y subsistente la Resolución Final del Proceso Administrativo 001/2020 J.G.H., emitida por la Sumariante, tan solo se advierte un desarrollo de cuanto sucedió al interior de aquel proceso administrativo y los agravios que emergieron de éste, a fin de que sea el Tribunal Constitucional Plurinacional, la instancia que revise lo actuado y resuelto por los demandados; sin explicar de manera concreta, sobre la última actuación en sede administrativa, que fue la que determinó su destitución, advirtiéndose en todo caso, la discrepancia del impetrante de tutela sobre todas las resoluciones dictadas por los ahora demandados, y juicios de valor propios respecto a la ilegalidad de su desvinculación, concluyendo que las resoluciones pronunciadas por los demandados resultaron incorrectas y es en ese sentido que solicitó el impetrante de tutela dejar sin efecto todo el proceso administrativo hasta el vicio más antiguo.
Bajo ese contexto, no es de olvidar que la acción de amparo constitucional, conforme se tiene en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional, no es considerado como un recurso de revisión ordinario, menos se puede admitir que se haga abstracción de su naturaleza propia, confundiendo los alcances de la misma, cual si se tratara de un recurso casacional o de revisión, que forme parte de las vías legales ordinarias o administrativas; es decir, que no puede ser concebida como un medio de defensa o recurso alternativo, sustitutivo, complementario o una instancia adicional que forme parte del sistema de impugnación sea ordinario o administrativo o de otra índole; pues debe recordarse a la parte solicitante de tutela que esta acción de defensa es una acción de carácter tutelar, no es un recurso casacional que forme parte de las instancias legales ordinarias; por lo cual, solo se activa en casos en los que se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales.
Consiguientemente, este mecanismo extraordinario de defensa no se constituye en un medio supletorio de los recursos intra procesales; por ello, siendo que se activaron los recursos de revocatoria y jerárquico, correspondía en todo caso la objeción en sede constitucional de la última Resolución emitida; es decir, de la RA G.A.M.P./MAE/SG-001/2021 de 6 de mayo, de la cual derivó el Memorándum M-GAMP-MAE 0029/2021 de destitución del accionante, emitido por René Huanaco Mamani, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí –autoridad ahora demandada– pues fue esta precisamente la que cerró la vía administrativa y la cual, en todo caso, en observancia del principio de subsidiariedad, pudo ser revisada por este Tribunal; resultando inviable su propósito, de buscar la anulación de todo el proceso administrativo, cuando este fue objetado en las diferentes instancias previas y si bien, sus recursos fueron rechazados, se cumplió con la estructura vertical de impugnación, resultando entonces que el último acto que confirmó su destitución, es el que debió ser demandado en esta acción tutelar; esto, en el entendido de que la justicia constitucional, no puede abstraerse de reconocer la validez de los actos ejecutados por la jurisdicción administrativa a través de la resolución de los recursos de revocatoria y jerárquico para, conocer y resolver si el Memorándum de retiro fue o no legalmente emitido; toda vez que, ello implicaría la intromisión de la justicia constitucional en procedimientos legales propios de la administración, conllevando, no solo una invasión a dicha jurisdicción, sino también el riesgo de crear un caos jurídico respecto a lo ya analizado y resuelto en la instancia correspondiente.
Por consiguiente, y al no ser este mecanismo extraordinario de defensa una vía supletoria, corresponde en aplicación de la jurisprudencia constitucional glosada en los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, denegar la tutela solicitada, con la aclaración de no haberse ingresado al fondo de la problemática venida en revisión.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, evaluó en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 25/2021 de 10 de junio, cursante de fs. 181 a 185 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración de no haberse ingresado al fondo de la problemática planteada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
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Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO |
René Yván Espada Navía MAGISTRADO |