SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0422/2022-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 27 de mayo de 2021, cursante de fs. 1; y, 37 a 51; y de subsanación el 2 de junio de igual año (fs. 112 a 115 vta.), el accionante, expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho: grandemente

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Se dio inicio a un proceso administrativo sancionador contra su persona, Agustín Alonzo Lugo y Juan Reynaldo Quispe Cruz, por supuestas faltas en las que hubiesen incurrido. En dicho proceso se emitido el Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo 001/2020 J.G.H. ‒sin fecha‒; en el que no se individualizaron los hechos cometidos por cada uno de los administrados, y se les responsabilizó a todos de la ruptura del parabrisas de una excavadora perteneciente al Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, posteriormente de haber sido notificado con el citado Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo, presentó un memorial solicitando nulidad de actos procesales, hasta el vicio más antiguo.

No obstante haberse efectuado las observaciones procesales, la autoridad administrativa emitió la Resolución Final del Proceso Administrativo Interno 001/2020 J.G.H. de 19 de octubre, a través de la cual, declaró responsabilidad administrativa en su contra y dispuso su destitución. Lo que motivó a la interposición del recurso de revocatoria, alegando seis agravios, a decir, la mala conformación de la Sumariante y ausencia de prueba de su designación, siendo indispensable para efectos de su competencia; asimismo, se identificó que el Auto de Inicio de Proceso Administrativo no tiene fecha, cuando debió estar expresamente señalada para efectos del cómputo de plazos y poder ejercer su derecho a la defensa; puesto que, la norma establece con claridad que a partir de la denuncia, la Sumariante tiene el plazo de tres días para dictar Auto de Inicio de Proceso Administrativo; sin embargo, en el caso de autos, la denuncia se realizó el 30 de julio de 2020; diligenciándose su notificación con el proceso sancionador el 11 de septiembre de igual año, después de más de cuarenta días; incurriendo la autoridad administrativa en incumplimiento de deberes; no aperturó el término de diez días de prueba; suponiendo que a partir de la notificación con el Auto de Inicio de Proceso Administrativo, se hubiese abierto el término probatorio de diez días; siendo clausurado el 25 de septiembre de 2020; y posteriormente ampliado por diez días más, cuando esto no era posible por el principio de preclusión, correspondiendo únicamente dictar resolución; la Sumariante juzgó delitos y no faltas y sanciones; usurpando las funciones de un juez o tribunal ordinario en materia penal; el hecho que generó responsabilidad debió ser explícito e individual en tiempo, lugar y forma, para evitar indefensión; asimismo, valoró las declaraciones informativas de los procesados como si fueran testigos y evaluó una entrevista por celular; siendo que, ninguna persona en la vía penal o administrativa puede declarar contra sí misma; por lo que, dicha autoridad no debió tomar en cuenta las declaraciones de los procesados para fundamentar su fallo; ya que las mismas no son un medio de prueba sino de defensa. Finalmente, no hubo ninguna valoración al momento de establecer la sanción, no se tomó en cuenta las agravantes y atenuantes, pese a que en su informe dirigido al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, explicó sobre los hechos denunciados, con base en los informes de los “operadores y del ingeniero topógrafo”; sin embargo, eso no se constituye en falsedad, no habiéndose llegado a acreditar el dolo con que supuestamente se hubiese ocultado la información; empero, se le sancionó con la pena máxima como lo es la destitución; sin existir prueba de agravantes para imponerle la pena más grave. Estos fundamentos fueron obviados por la Sumariante a tiempo de dictar la Resolución Administrativa (RA) 002-A/2020 J.G.H. de 9 de noviembre, que resolvió su recurso de revocatoria.

Contra el mencionado fallo, planteó recurso jerárquico que fue resuelto por la RA MAE 001/2020 de 3 de diciembre, en la que se resolvió ratificar en su totalidad la RA 002-A/2020 J.G.H., siendo destituido de su cargo; habiéndose en dicha instancia obviado los fundamentos planteados en su recurso jerárquico como el haberlo sometido a un Tribunal que jamás fue conformado legalmente; se inició un proceso administrativo sin fecha; se aperturó un plazo probatorio de diez días, suponiendo que este plazo comienza a computarse a partir de la notificación; posteriormente de haber clausurado el plazo probatorio, la Sumariante amplía el mismo por diez días más, siendo que no era posible por el principio de preclusión, correspondiendo la emisión de una resolución; se juzgaron delitos y no faltas y sanciones, no se individualizó ni tipificó el hecho en el que hubiese incurrido su persona; por lo que, estos actos no fueron corregidos por el superior en grado, dando por bien hecho la actuación de la Sumariante; sin efectuar ninguna valoración a tiempo de establecer la sanción o pena administrativa, dejando de lado las agravantes y atenuantes, para determinar la misma de acuerdo a la gravedad.

Posterior a la emisión del mencionado fallo jerárquico, el entonces Alcalde Municipal, al percatarse que su esposa se encontraba en estado de gestación, emitió la RA GAMP/MAE/012/2020 de 18 de diciembre, disponiendo posponer la ejecución y cumplimiento de la Resolución Final de Proceso Administrativo Interno 001/2020 J.G.H.; hasta que los hechos que imposibilitan su cumplimiento desaparezcan o el niño cumpla un año de edad. Sin embargo, la actual Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, pese a conocer ese extremo, dictó la RA G.A.M.P./MAE/SG-001/2021 de 6 de mayo, que anula la RA GAMP/MAE 012/2020 de diferimiento, haciéndole la entrega en la misma fecha del Memorándum de destitución M-GAMP-MAE 0029/2021, bajo el argumento de no haberse incurrido en un despido injustificado, sino que existe una Resolución Administrativa, de destitución, y que por ello, se le debe de dar cumplimiento.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante alegó la lesión de sus derechos al debido proceso en su vertiente motivación y fundamentación, a la legítima defensa, al juez natural en su vertiente imparcialidad, competencia y tutela judicial efectiva, al trabajo, a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46.I, 115, 119 y 120 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, disponga: a) Dejar sin efecto todo el proceso administrativo hasta la dictación del Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo 001/2020 J.G.H.; b) Dejar sin efecto la RA G.A.M.P./MAE/SG-001/2021; así como, el Memorándum de destitución M-GAMP-MAE 0029/2021, que anula la RA GAMP/MAE/012/2020; c) Disponer su reincorporación a su fuente de trabajo, por constituirse en padre progenitor; d) El pago de los daños y perjuicios; y, e) Se le otorgue las garantías para el desempeño de sus funciones.

I.2. Audiencia y ampliación de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual de 10 de junio de 2021, conforme se evidencia del acta cursante de fs. 170 a 185, presentes el solicitante de tutela, los demandados asistidos de sus abogados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El impetrante de tutela, ratificó los términos expuestos en el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando el mismo señaló que: 1) En materia administrativa rige el principio pro actione, que en materia administrativa manifiesta en forma clara y concreta que se puede impugnar desde cualquier punto de vista, cualquier resolución administrativa, 2) Se dio a conocer a la Sumariante que se estaba incurriendo en irregularidades e ilegalidades al haber pretendido juzgar delitos y no sanciones; 3) Respecto a la especificidad en los actos procesales, la Sumariante inobservó el art. 22 del Decreto Supremo (DS) 26237 de 29 de junio de 2001, que establece el plazo de tres días hábiles a partir del hecho conocido, para que se inicie proceso; aspecto que no fue cumplido por la referida autoridad; 4) No resulta cierto que no se puede aplicar la Ley del Órgano Judicial y el Código Procesal Civil; puesto que, las citadas normas son supletorias y las mismas se aplicaron en el presente caso; 5) Señaló la parte ahora demandada que no hubo más alternativa que sancionar con la destitución al funcionario público; puesto que, la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) –Ley 1178 de 20 de julio de 1990‒, especifica cuáles son las sanciones que se deben de imponer, existiendo otras sanciones además de la destitución; 6) Manifestó que la actual MAE del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, no tendría responsabilidad, a este punto se aclara que no se dirigió la acción de defensa contra una persona en particular, es contra la MAE del ente municipal, que es quien asume la responsabilidad; 7) Si se anula hasta el vicio más antiguo que es el Auto de Apertura de Proceso Administrativo, se iniciaría un nuevo proceso sin ningún problema y podría defenderse de manera idónea; toda vez que, los procesos administrativos se pueden iniciar contra ex funcionarios públicos y en ejercicio; y, 8) René Huanaco Mamani, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del nombrado departamento, dejó sin efecto el hecho de sancionar de manera diferida como se estableció en la RA GAMP/MAE/012/2020, accionar que es completamente vulnerador de derechos fundamentales y garantías constitucionales.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

René Huanaco Mamani, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, mediante informe escrito de 8 de junio de 2021, cursante de fs. 148 a 159, manifestó que: i) Referente al proceso administrativo disciplinario, luego de haber sido posesionado en su cargo el 3 de mayo de 2021; advirtió que no se tiene en los archivos municipales el expediente del referido proceso disciplinario antes mencionado; existiendo únicamente el file personal de Oscar Ariel Martínez Hurtado –ahora accionante–; en el que se encuentran algunos antecedentes de dicho proceso; ii) Se desconoce si se notificó debidamente a Jhosseline Gaspar Zenteno; ya que, no se señala la forma de notificación, existiendo incumplimiento de dicho requisito; puesto que, la prenombrada no trabaja actualmente en el citado ente municipal y se desconoce donde habita la misma, esto para efectos legales de asumir defensa; iii) El impetrante de tutela no adjunto a esta acción de defensa los recursos de revocatoria y jerárquico y sus correspondientes resoluciones, lo que no permite establecer los efectos de la subsidiaridad y cumplimiento de plazos; inviabilizando la otorgación de la tutela solicitada, más aun, cuando existen otras autoridades o ex autoridades que emitieron resoluciones dentro del caso presente; empero, no fueron demandadas, tal el caso de Freddy Lugo Carmona, ex Alcalde del precitado ente municipal, quien emitió la RA MAE 001/2020, confirmando la RA 002-A/2020 J.G.H., para efectos de que se informe sobre los aspectos denunciados como vulneración de sus derechos del ahora solicitante de tutela y sobre todo para fines de responsabilidad personal en su actuación como MAE del ente municipal de Porco; por ello, “no debió ser notificado como tercero interesado” (sic); si no como sujeto pasivo trascendental en la pretensión intentada; es decir, si bien dicha autoridad actuó en representación de la institución pública; empero, la acción tutelar debió estar dirigida a la autoridad saliente y a la nueva, para no provocar indefensión y particularmente para dar legitimidad a su petitorio; iv) Su autoridad, como actual Alcalde de la entidad municipal de Porco, no intervino en el proceso administrativo indicado como irregular e ilegal; por lo que, el mismo no vulneró ningún derecho fundamental ni garantía constitucional alguno del accionante; empero, se lo acusó de hechos en los cuales no participó; v) Respecto a la mala conformación de la Sumariante, extrañando la legitimidad de su actuación y que la misma debió estar plasmada en el Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo; responsabilizó al Ejecutivo Municipal, sin indicar a cuál de las autoridades se refiere; siendo su persona el único demandado en la acción tutelar; cuando el 2020, fecha en la que se inició dicho proceso, no era todavía Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, ejerciendo esta cartera otra autoridad, situación que fue respondida en el recurso de revocatoria; vi) Por otra parte el impetrante de tutela estableció que el Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo no tiene fecha, siendo esta observación insustancial para observar la competencia de la prenombrada autoridad, ya que no existe formatos precisos o únicos para emitir un decreto, auto interlocutorio, definitivo o una sentencia en materia administrativa sancionatoria; por lo tanto, esto no afecta en el fondo de la tramitación del mismo; no existiendo incompetencia como se arguye; vii) De forma extraña el solicitante de tutela se sometió a la jurisdicción y competencia del sumariante, culminando todo el proceso administrativo con los recursos correspondientes; sin embargo, el prenombrado nunca presentó un incidente de competencia en que se esclarezcan esos argumentos, convalidando en todo caso algún acto irregular que hubiese existido; puesto que, si bien refiere sobre la nulidad planteada, pero no presentó prueba alguna, no siendo el medio idóneo para establecer una incompetencia; viii) En cuanto a que el Auto de Apertura de Inicio de Proceso Administrativo estaba sin fecha, se debe de diferenciar el tipo de resoluciones que se emiten en un proceso administrativo u ordinario, con el fin de establecer la pertinencia de dicha existencia, emitiéndose decretos, autos y sentencias; en el caso concreto, se indicó que no existe fundamentación al Auto de Apertura de Proceso Administrativo; siendo solo un auto interlocutorio simple; por lo que, no amerita una fundamentación como se exige equivocadamente ya que este contiene una descripción de los hechos denunciados como irregulares en el ejercicio de funciones del servidor público, no causando agravio el hecho de la falta de consignación de la fecha; ix) Dentro del proceso administrativo sancionador se señaló diez días de término de prueba, que a criterio del accionante este plazo sería común y no individual, remitiéndose para el efecto a la norma civil que es supletoria para un proceso administrativo y establecer la irregularidad realizada por la sumariante, al respecto el solicitante de tutela sostiene para unos casos la falta de tipificación, la normativa penal es la supletoria y para el plazo es vinculante a la norma civil, siendo esta apreciación una total incongruencia. Ni el proceso civil o penal, describen plazos comunes o individuales, sino que sus emergencias surgen a partir de la notificación a las partes, independientemente del cierre común del periodo de prueba, por ello es una alegación abstracta y subjetiva; x) Sobre la ampliación probatoria, la misma puede ser dispuesta de oficio o a petición de parte, no se evidenció la existencia de prueba alguna que demuestra ilegalidad; ya que si bien se señaló que hubo una ampliación indebida del término de prueba; empero, no existe una fundamentación coherente sobre la existencia de una prohibición, en ese sentido no se evidenció lesión de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales; xi) Se denunció que se hubiese procesado y sancionado delitos y no faltas administrativas y/o disciplinarias, al respecto, el accionante debió interponer excepción de incompetencia o incidente similar, para ser sometido ante el juez natural, como refirió; xii) La Resolución sancionatoria señaló que efectivamente existe la probable comisión de delitos penales como incumplimiento de deberes, encubrimiento y otros; por lo que, el impetrante de tutela manifestó que se lo sancionó por la negligencia de no asumir medidas para resguardar bienes públicos, en este caso el tractor antes referido y el ocultamiento del hecho, entre otros, como conductas típicas administrativas, no penales; xiii) La valoración probatoria corresponde a los órganos ordinarios; es decir, a las autoridades administrativas disciplinarias y judicial, no siendo atribución de la Sala Constitucional, cual si fuese una instancia de apelación; xiv) Sobre la valoración a tiempo de establecer la sanción sin tomar en cuenta las agravantes o atenuantes, se advirtió una incongruencia con la denuncia de sanción de tipos penales y no administrativos, pues en materia penal aquella dosimetría si es aplicable, la sanción impuesta en su caso es la destitución, que nace justamente de la acreditación de una falta gravísima, la norma administrativa no prevé destitución por plazos de un mes, un año, etc.; xv) Respecto al derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, para el ejercicio de la administración pública, la Ley de Municipalidades y el Estatuto del Funcionario Público y otros, establecen varios tipos de servidores públicos, los que ingresan a la carrera administrativa, los de libre nombramiento, electos y otros; los cuales por su naturaleza y características de ingreso, tienen derechos y obligaciones específicas, distintas unas de otras, conforme sus competencias y atribuciones; y, xvi) El ahora accionante ocupaba el cargo de Jefe Técnico, de libre nombramiento; es decir que, no ingresó mediante una convocatoria u otro para ocupar el citado cargo, fue invitado por la MAE saliente de la institución municipal, y por esas características de funciones de confianza debió poner a disposición su cargo ante la nueva autoridad del ente municipal.

Josseline Gaspar Zenteno, Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, en audiencia a través de su abogado manifestó que; a) No fue demandado el ex alcalde del citado ente municipal en la presente acción de defensa, debiendo dar la oportunidad al entonces alcalde y no al actual; puesto que, el actual realizó otro acto administrativo; al no existir legitimación pasiva, no se podría conceder la tutela impetrada, sin conceder el derecho a la defensa a la ex autoridad edil, dicha legitimación no siempre provoca la denegatoria, pero debe de atenderse, lo contrario provocaría indefensión, en el presente caso, no concurre ninguna excepción a la legitimación pasiva, para no denegar, no hay vías de hecho y no hay legitimación pasiva parcial, ya no se demandó al ex Alcalde; b) El impetrante de tutela manifestó que se le inicio un proceso; por el que, se le estaría vulnerando su derecho al trabajo, afectando así a su hijo recién nacido; como sumariante únicamente dicto una resolución administrativa el “jerárquico”, el solicitante de tutela señaló que, la carta de destitución realizada mediante Resolución Administrativa, anuló la RA GAMP/MAE/012/2020 de 18 de diciembre, la cual dispuso posponer la ejecución de la resolución final hasta que su hijo cumpla un año de edad; entonces cuál sería el acto administrativo generador de que se encuentre sin trabajo; c) Dentro de un proceso disciplinario fue destituido el solicitante de tutela; sin embargo, posteriormente se determinó suspender la ejecución; razón por la que, sería contra dicho acto administrativo que debió presentar su acción de defensa; d) Otro acto administrativo, es cuando el actual Alcalde del municipio de Porco, indicó que “como nuevo alcalde te voto, te saco, no por el proceso administrativo, sino porque quiero” (sic), no teniendo nada que ver su persona con eso; e) El accionante estaría fuera ¿por el proceso o por la decisión del nuevo alcalde?, si la actual autoridad edil tiene esa facultad, esa sería la pregunta de este Tribunal para deliberar si esa acción vulnera o no el derecho del menor, el impetrante de tutela en el recurso jerárquico, no explicó cual el fundamento errado, solo copiaron sus fundamentos del citado recurso en la acción de amparo constitucional, ahora ya no puede ampliar otros motivos; por otra parte, no planteó un recurso de revocatoria ni jerárquico en contra del Auto de Inicio de Proceso Administrativo; por lo que, se aplica el principio de preclusión y no de la Ley del Órgano Judicial, sino de procedimiento administrativo, no pudiendo el accionante reclamar en esta acción tutelar; y, f) En ese sentido, solicitó que se deniegue la tutela impetrada, en relación a la resolución jerárquica por no haber demandado y no tener legitimación pasiva, respecto al ex Alcalde, no pudiendo dejarlo en indefensión, la presente acción de amparo constitucional, procede contra las resoluciones de cierre y esas serán las que anulen a su vez las demás si corresponde, teniendo en cuenta que el acto que lesiona los derechos del menor no es por la resolución jerárquica, ni la emitida por su persona, es por otro acto administrativo.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, mediante Resolución 25/2021 de 10 de junio, cursante de fs. 181 a 185 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: 1) En la presente acción de amparo constitucional, el accionante no demandó a la última autoridad que dictó la Resolución Jerárquica RA MAE 001/2020 de 3 de diciembre; es decir, contra Freddy Lugo Carmona, ex Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Porco del departamento de Potosí, extremo que fue observado en audiencia por Jhosseline Gaspar Zenteno, Sumariante –ahora demandada–; 2) No obstante, el impetrante de tutela refirió que sí se cumplió ese aspecto; puesto que, demandó contra René Huanaco Mamani, actual Alcalde del ente municipal citado; 3) Resulta evidente que cursa una resolución de modificación, difiriendo los efectos de la resolución sancionatoria, pendiente hasta el cumplimiento del año del hijo del accionante; empero, se tiene otra RA G.A.M.P./MAE/SG-001/2021 de 6 de mayo, emitida por René Huanaco Mamani, actual Alcalde del citado municipio –autoridad edil hoy demandada–; quien en cumplimiento de la Resolución de destitución, emitida por el ex Alcalde y modificada por éste, determinó la destitución del solicitante de tutela; 4) Conforme a la SCP 0871/2012 de 20 de agosto, se establece que tratándose de personas colectivas, como en el caso presente, evidentemente el entonces Alcalde Freddy Lugo Carmona, fue quien dictó la Resolución Jerárquica, constituyéndose dicha autoridad en la persona que hubiese vulnerado derechos fundamentales y garantías constitucionales, al ser ésta última resolución la que debe revisarse vía acción de amparo constitucional; y, 5) La demanda de esta acción de defensa no cumple con la jurisprudencia citada, pues no se demandó a esta última autoridad; pese a que tratándose de personas colectivas, debe de cumplirse con la citación a la actual autoridad, a fin de las responsabilidades institucionales, siendo necesario que se demande a la autoridad que generó los agravios, como ocurrió con el anterior Alcalde.