SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0443/2022-S4

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Wilmer David Aguilar Aguilar, Gerente Ejecutivo de la Empresa Estatal YACANA, mediante informe escrito cursante de fs. 137 a 140; y en audiencia, manifestó que: 1) La Empresa Estatal mencionada, suscribió contrato administrativo de personal eventual YACANA/PERS/071/2020 en fecha 31 de julio, con el ahora impetrante de tutela, para desempeñar las funciones de “Auxiliar- mensajero” con un plazo de 1 al 31 de agosto del mismo año. En este sentido, cabe aclarar que, si bien el art. 7 del Decreto Supremo (DS) 1979 de 16 de abril de 2014, establece que las trabajadoras y trabajadores de la Empresa Estatal YACANA, están sujetos a la Ley General del Trabajo; no obstante, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, mediante nota MEFP/VPCF/DGPG/297/2015 comunicó que los niveles salariales de la Empresa Estatal indicada, se habrían establecido en el Proyecto con el cual asignaron recursos del Fondo Revolucionario Industrial Productivo (FINPRO), informando además que una vez que la empresa demuestre sostenibilidad financiera, se debería evaluar la aprobación de una escala salarial; y al respecto anunció que a la fecha, la Empresa Estatal YACANA, no ha logrado la estabilidad financiera, por tal razón, todo el personal se encuentra contemplado dentro de la partida presupuestaria 12100 (personal eventual) y algunas consultorías en línea; es decir, el accionante al no ser funcionario de carrera, se halla regido por lo establecido en el art. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), con sus derechos y obligaciones regulados en el contrato respectivo; 2) El impetrante de tutela nunca fue despedido ni desvinculado de manera unilateral, sino que concluyó su relación laboral como consecuencia del cumplimiento de contrato; 3) En referencia a la incapacidad, el solicitante de tutela presentó su carnet de discapacidad motora del 43% después de la conclusión contractual; es así que, el carnet de discapacidad data de fecha 5 de octubre de 2020; por ello, la Empresa Estatal YACANA, no tenía pleno conocimiento sobre la discapacidad del accionante; 4) La Conminatoria J.D.T.L.P/D.S 0495/133/2020, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, adolece de irregularidades en el procedimiento, ya que, omitió resguardar el debido proceso, al no demostrar en que causal de despido se incurrió, además, no consideró que en el presente caso, no existió despido, sino cumplimiento del plazo establecido en el contrato; así también la conminatoria de reincorporación, carece de una debida fundamentación; es por ello que, la conminatoria no fue cumplida por su parte; 5) En referencia a las labores que cumplió el impetrante de tutela dentro de la Empresa Estatal YACANA, estuvieron relacionadas “al giro principal de la misma”, cabe señalar que la RM 193/72 de 15 de mayo de 1972, dispone que los contratos de trabajo pactados sucesivamente por un lapso menor al término de prueba o por plazos fijos, que sean renovados periódicamente, adquirirán la calidad de contratos a plazo indefinido a partir de la segunda contratación y “siempre que se trate de realización de labores propias del giro de la empresa”, en el presente caso, el cargo de Auxiliar de Mensajería, no es de realización de labores propias de la Empresa Estatal YACANA; toda vez que, dentro de la estructura orgánica de la citada empresa, no se encuentra previsto el mismo; 6) El certificado médico expedido por el hospital “CORDES”, advierte que el médico indica ”´mi especialidad no tiene las características necesarias para emitir un veredicto sobre la discapacidad y menos sobre el grado de discapacidad, aquello debe ser valorado por medicina de trabajo y/ medicina física y rehabilitación”(sic), el cual no fue debidamente valorado por las autoridades que emitieron la Conminatoria; 7) La Empresa Estatal YACANA, no lesionó el derecho a la salud del accionante, porque la “CPE en su art 18” (sic) establece que la salud es gratuita mediante el Seguro Universal de Salud (SUS); y, 8) El impetrante de la tutela en acción de amparo constitucional objeto de la presente resolución, expresa que fue abruptamente interrumpida la relación laboral con la Empresa Estatal YACANA; sin embargo, en la Conminatoria se refiere que se le hubiera retirado del trabajo, porque gozaría de dieciocho días de vacaciones, y en la audiencia de acción de amparo constitucional, sostuvo que el despido fue por motivos económicos, presupuestarios ¿cuál de estos relatos es verdad?. Bajo los extremos planteados se puede constatar que la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/133/2020, no se encuentra debidamente motivada ni fundamentada; toda vez, que la acción señala una cosa y la conminatoria refiere otra; por lo cual, solicita se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Resolución

Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz mediante de Resolución 99/2021 de 13 de mayo, cursante de fs. 147 a 151,  concedió la tutela solicitada interpuesta por Nadia Alejandra Cruz Tarifa, Defensora del Pueblo a.i. del Estado Plurinacional de Bolivia, en representación de Justino Limachi Mendoza, bajo los siguientes fundamentos: i) El accionante ingresó a desempeñar sus funciones en 2017, de acuerdo al convenio de permanencia, trabajo que cumplió hasta agosto de 2020; sufrió un accidente de trabajo mientras desempeñaba sus funciones en la empresa, incluso se le hubiera recomendado que sea amputado su brazo; sin embargo, él no hubiese aceptado dicha prescripción, y se sometió a un tratamiento, ante ello, le asignaron otras funciones, ya que ingresó como Operador de Maquinaria y posteriormente y a causa del accidente, se desempeñó como Auxiliar Mensajero ii) El Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social emitió Resolución de Conminatoria de Reincorporación .D.T.L.P./D.S.0495/133/2020 de 11 de noviembre, que ordenó a la parte demandada proceda a la reincorporación del trabajador en el mismo puesto en que desempeñaba, más beneficios sociales que le corresponda, misma que fue notificada a la parte demandada, y pese a ello, no dio cumplimiento. “La línea jurisprudencial es clara al respecto, que de existir recurso, así estuviesen pendientes de pronunciamiento, no constituye impedimento para que no se dé cumplimiento al fallo” (sic), el mismo tendría carácter eventual mientras se sustancie el trámite como aspectos no considerados, y menos el hecho que el accidente sufrido fue en actividad de trabajo, por lo que, la empresa está en la obligación de dar protección a sus empleados y trabajadores; y en consecuencia, es pertinente dar curso a la acción de defensa interpuesta por la parte impetrante de tutela.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Consta Conminatoria J.D.T.L.P./D.S.0495/133/2020 de 11 de noviembre, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz; por la que, se conminó a la Empresa Estatal YACANA, a inmediata reincorporación de Justino Mendoza Limachi, a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales (fs. 54 a 60).

II.2.    Cursa Informe de Verificación de Reincorporación J.D.T.L.P.-DASC-VR-117/2020, de Justino Mendoza Limachi en la Empresa Estatal YACANA, elaborado por el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, donde evidencia que la empresa mencionada no dio cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S.0495/133/2020 (fs. 61 a 61 vta.).

II.3.    Consta RA 349-20 de 11 de diciembre de 2020, que rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por Sohia Fanny del Castillo Toro, en representación de la Empresa Estatal YACANA, contra la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S.0495/133/2020; por consiguiente, ratificó in extenso la la Conminatoria mencionada (fs. 63 a 80).

II.4.    Cursa RM 452/21 de 5 de mayo de 2021, que agotó la vía administrativa y dispuso confirmar totalmente la RA 349-20; y consecuentemente confirmar totalmente la Conminatoria J.D.T.L.P./DS 0495/133/2020 (fs. 107 a 110).

III. FUNDAMENTOS JURIDÍCOS DEL FALLO

La parte accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral; toda vez que, no obstante haberse emitido la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/133/2020, confirmada en por la RA 349-20 y ratificada en su totalidad por RM 452/21, que agota la vía administrativa, ordenando a la parte demandada que proceda a su inmediata reincorporación al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales, no fue cumplida hasta la fecha.

Corresponde en consecuencia, analizar si en el presente caso, se debe conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Sobre la obligatoriedad de cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

Partiendo de un análisis comparativo y valorativo de la jurisprudencia constitucional referida al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, la Sala Plena del Tribunal Constitucional, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores; así como, su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales−, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

En este marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional, determinó que antes de las modificaciones e inclusiones efectuadas por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010 al DS 28699 de 1 de mayo de 2006, cuando el trabajador optaba por su reincorporación y se constataba la negativa del empleador de dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para impugnarla, adjuntando como prueba del despido injustificado, la propia conminatoria de restitución laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que la justicia constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente al análisis de las problemáticas vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, remitiéndose las mismas a la jurisdicción ordinaria.

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo V del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la RM 868/10.

Es con base en, dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la restitución a su fuente de trabajo, ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden, solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo; siendo que, ante la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de  impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, ante su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas efectuado en cada resolución constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones símiles sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo una mínima racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; es decir:

i)     Cuando un trabajador o trabajadora sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

ii)   Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional –abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador.

iii)  La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria citada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

v)   La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar –incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Con relación al cumplimiento integral de la conminatoria del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero”.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 de la CPE, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento.

III.2.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, toda vez que, no obstante haberse emitido la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/133/2020, confirmada por la RA 349-20 y ratificada en su totalidad por RM 452/21, que agotó la vía administrativa, ordenando a la parte demandada, proceda a su inmediata reincorporación en el mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales, no fue cumplida hasta la fecha.

De conformidad a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, mediante la RDC 0001/2021, se estableció que la línea jurisprudencial que deberá seguir el Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la forma de resolución del presente caso, referido a la denuncia de incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, debe ser la desarrollada por la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; por contener el estándar más alto de protección de derechos fundamentales, la cual establece que con el objeto de resguardar al trabajador ante despidos intempestivos y sin causa legal justificada, se creó un procedimiento administrativo sumarísimo, por el cual, se otorgan facultades al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que sea esta entidad administrativa, por medio de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, la que establezca si el retiro es justificado o no, y en mérito a ello, emitir si corresponde, una resolución de conminatoria de reincorporación, para luego, en caso de que el empleador se resista a su cumplimiento, acudir a la jurisdicción constitucional.

  La indicada protección, conforme se tiene fundamentado en la RDC 0001/2021, no implica que la jurisdicción constitucional se constituya en una instancia más, dedicada a la ejecución de decisiones administrativas ni se le atribuya a este Tribunal, funciones coercitivas que obliguen al cumplimiento de las mismas, sino en un mecanismo rápido y efectivo para el restablecimiento del derecho fundamental al trabajo, a un empleo digno y a la estabilidad laboral, y otros que de ellos deriven, a través de la materialización del cumplimiento de la orden de restitución del trabajador a su fuente laboral, más el consecuente pago de los salarios devengados y otros derechos sociales que le correspondan, salvando los derechos del empleador de acudir a la vía administrativa o jurisdiccional, para cuestionar o impugnar jurídicamente la conminatoria emitida.

  En cumplimiento del principio de favorabilidad, tal como se fijó precedentemente, corresponde aplicar el estándar más alto que se determina por el derecho del trabajador a la estabilidad laboral, el cual está reconocido por la Constitución Política del Estado, siendo de aplicación directa e inmediata, conforme prevé el art. 109.I de la CPE, lo que implica que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, corresponde proteger a los trabajadores de un despido arbitrario, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, resueltas bajo normas expresas en proceso administrativo interno; en armonía con lo que estipula el art. 49.III de la Norma Suprema, cuando expresamente previene que el Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral.

  En ese contexto, por mandato de lo previsto en el art. 10.III del DS 28699, modificado por los parágrafos IV y V del DS 0495, la conminatoria, a partir de su notificación se convierte en obligatoria en su cumplimiento, la misma que, no obstante de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía administrativa o judicial, es de ineludible cumplimiento por parte del empleador; resultando en consecuencia, que la presente acción de defensa, surge únicamente con la finalidad de que se cumpla con el mandato de la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/133/2020, en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinaria; dado que, como se expresó precedentemente, se salvan los resultados de fondo que pudieran emerge de la activación de los medios de impugnación administrativos o judiciales, por la parte demandada.

De los antecedentes anotados, se tiene que la parte demandada fue notificada con la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/133/2020, por parte de la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz; sin embargo, conforme establece el Informe J.D.T.L.P.–DASC-VR-117/2020 de 15 de diciembre, elaborado por el Inspector de Trabajo del señalado departamento, dicha determinación fue incumplida por el empleador; al contrario, la Empresa Estatal YACANA presentó recurso de revocatoria, emitiéndose la RA 349-20, que ratificó la Conminatoria de Reincorporación emitida a favor del ahora impetrante de tutela y ratificada en su totalidad  por RM 452/21, en recurso jerárquico que agotó la vía administrativa, ordenando a la parte demandada, que proceda a su inmediata reincorporación en el mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales, disposición que no ha sido cumplida hasta la fecha; por lo que, de acuerdo a lo previsto por los arts. 45; 46.I.2; 48.I, II, IV, VI; 49.II y III de la CPE, con relación a las normas laborales establecidas en los DDSS 28699 y 0495, éstas se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador; consecuentemente, para el Tribunal Constitucional Plurinacional, resulta imperativo aplicar, interpretar y pronunciarse favorablemente respecto los derechos laborales que en la problemática analizada han sido denunciados como vulnerados y que fueron previamente reconocidos y restablecidos por la instancia administrativa laboral competente, dentro del marco de las previsiones contenidas en los DDSS 28699 y 0495.

  Por lo expuesto, se verifica que la autoridad demandada, al no haber dado cumplimiento a la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/133/2020 emitida por  la Jefatura de Departamental de Trabajo de La Paz, confirmada por RA 349-20, y ratificada en su totalidad por RM 452/21, vulneró los derechos denunciados por el accionante; por lo que, con base en los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, corresponde conceder la tutela solicitada; aclarándose que la misma tiene un carácter provisional en tanto la empresa demandada, de considerarlo necesario, acuda ante la jurisdicción laboral a objeto de impugnar lo decidido por la instancia laboral administrativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, evaluó en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 99/2021 de 13 de mayo, cursante de fs. 147 a 151, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, CONCEDER provisionalmente la tutela solicitada, disponiendo el cumplimiento inmediato de la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/133/2020 11 de noviembre, en los términos dispuestos en la misma, debiendo la Empresa Estatal YACANA, proceder a la reincorporación inmediata de Justino Mendoza Limachi, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, más el pago de los salarios devengados y derechos sociales que correspondan. Sea en el plazo de tres días hábiles a partir de su notificación con la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO