SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0464/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 29 de octubre de 2020, cursante de fs. 662 a 701 vta., la parte accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 16 de marzo de 2018, presentaron denuncia y petición de informes técnicos y jurídicos, así como el cumplimiento de la consulta previa al Alcalde y Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba, indicando que existió avasallamiento a su territorio por parte de loteadores quienes manifestaron, que ese espacio ya no correspondía al área rural, lo cual extrañó al PIOC de Tuscapujyu; ya que, los comunarios tendrían certificaciones de títulos agrarios colectivos e individuales vigentes, otorgados por el Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) y el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), así como de documentos históricos de su origen; requerimiento que hasta la fecha de presentación de esta acción tutelar, no fue respondida por el ente deliberante, sino por el Alcalde del referido Gobierno Autónomo Municipal, mediante Informe Técnico Cite: RMM Inf. 72/2018 de 20 de marzo, indicándoles que el mencionado Municipio tendría la normativa de delimitación urbana, el cual fue aprobado mediante las Ordenanzas Municipales (OOMM) 081/2012 de 23 de octubre, 027/2013 de 11 de junio y 0127/2013 de 29 de octubre, dictadas por el citado Concejo Municipal, respecto a la delimitación del área urbana, homologado por la Resolución Suprema (RS) 11661 de 24 de enero de 2014, emitida por el Ministerio de Planificación del Desarrollo, en la cual se dispuso su subordinación al territorio ancestral al que pertenecían.

El 4 de julio de 2018, remitieron la petición de activación de los recursos correspondientes para restituir el derecho a la consulta previa dentro del debido proceso, exhortando a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) Municipal que, paralelamente al trámite administrativo del recurso de revocatoria, activarse la acción de inconstitucionalidad pertinente; a cuyo efecto, la indicada exautoridad, mediante proveído de 12 del mismo mes y año, indicó que no era competente para aquel requerimiento, señalando que las referidas Ordenanzas cumplieron en todos sus procedimientos lo establecido en la Ley Fundamental, advirtiendo que no se vulneró el debido proceso y que la exalcaldesa demandada no promovió las normas cuestionadas. Contra dichas determinaciones, formularon los reclamos respectivos a la autoridad edil y al Concejo del mencionado Gobierno Municipal, pidiendo su pronunciamiento y el cumplimiento a la consulta previa; de igual manera, presentaron una nota al Ministerio de la Presidencia solicitando una copia legalizada de la RS 11661.

Desde el inicio del proceso de ampliación de la mancha urbana, no fueron consultados a través de su propia institucionalidad, incumpliendo el art. 11.IV del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007 -Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria-, estableciendo que, cuando se realice una ampliación de mancha urbana, el municipio respectivo debe efectuar una consulta al PIOC, encontrándose afectados; ya que, antes de que emitan las aludidas normas administrativas municipales, debieron cumplir con la consulta previa libre e informada de buena fe y obligatoria, conforme señala el art. 30.II.15 de la Constitución Política del Estado (CPE); aspecto que fue omitido por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, dejando sin territorio colectivo al pueblo al cual pertenecen, actuando de forma parcializada al haber llevado adelante difusiones con organizaciones sociales colindantes y en contra de su pedido.

Con la emisión de las citadas Ordenanzas Municipales y la RS 11661, se estaría generando el avasallamiento de su territorio por parte de loteadores, así como agresiones a comunarios de la tercera edad y autoridades originarias del PIOC a la que pertenecen, pidiendo la modificación de la indicada mancha urbana, al existir gran afectación del espacio territorial ancestral; determinaciones que carecen de fundamentación y motivación; consecuentemente, ante la denegatoria de las solicitudes efectuadas en la vía administrativa y legislativa, formularon la presente acción de defensa.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunciaron como lesionados sus derechos al debido proceso en su dimensión colectiva y plural, a la fundamentación y motivación de las resoluciones, a la libre existencia y determinación, a la consulta previa, a la autoidentificación y, a la territorialidad, tierra y territorio; y, los principios de favorabilidad, pro actione, seguridad jurídica, verdad material y presunción de legitimidad, citando al efecto los arts. 2, 9.4, 13, 30.II.1, 4 y 15, 115.II, 117.I, 178, 180.I y 256 de la CPE; y, 1, 6, 19 y 32 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales, Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DNUSDPI).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela, disponiendo: a) Se dejen sin efecto: La RS 11661; Informe MDP/VPC/DGPT/UOT 635/2013 de 20 de noviembre; Informe MPD/DGAJ/INF-692/2013 de 29 de igual mes y las OOMM 081/2012, 027/2013 y 0127/2013 de Delimitación del Área Urbana del municipio de Sacaba; b) Se desarrolle la consulta previa libre e informada, de buena fe y concertada con el PIOC a través de sus instituciones representativas, en cumplimiento de las normas del bloque de constitucionalidad y de los precedentes interamericanos citados en la acción de defensa presentada; y, c) La calificación de daños y perjuicios por la grave dilación en la consolidación de sus derechos colectivos como PIOC.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 12 de noviembre de 2020, según consta en acta cursante a fs. 1356 a 1370 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a través de sus abogadas, ratificó in extenso los términos expresados en su acción tutelar, añadiendo que: 1) El acto ilegal se constituye en la emisión de los Informes técnicos jurídicos y las Ordenanzas Municipales impugnadas, así como la RS 11661 vinculadas a la delimitación del área urbana del municipio de Sacaba, habiendo sido dictados sin efectuar la consulta previa al origen Tuscapujyu- Parcialidad Aransaya Sacaba de la Nación Sura del departamento de Cochabamba; 2) El entendimiento con relación a la auto-identificación y siendo innecesario la preexistencia de los pueblos de manera expresa, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) -entre otros- dentro del caso de la comunidad indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay; señaló que el otorgamiento de personería jurídica sirve para garantizar el ejercicio de los derechos, pero de ninguna forma esta puede exigirse para ejercer los mismos como PIOC y demostrar su calidad ancestral; 3) En el marco de la libre determinación en su dimensión interna, los PIOC tienen derecho a ser consultados cada vez que se prevean normas administrativas y actos legales que afecten sus derechos; en ese marco, la consulta previa establecida en los arts. 15 y 30 de la CPE, es una garantía para aquellos y los derechos a su libre determinación, a su territorio y sus tierras, así como a sus recursos naturales; 4) Según la SCP 0572/2014 de 10 de marzo, se presume la ancestralidad del territorio; por lo tanto, cualquier relación existente con la región resultaría una evidente vulneración de sus derechos a la libre determinación, a la territorialidad y a la consulta previa, que en el presente caso las exautoridades demandadas no cumplieron; de igual manera, tampoco concretaron el debido proceso en su dimensión colectiva, ni se siguieron los procedimientos y las reglas previstas por el DS 29215, referido a la ampliación del radio urbano cuando afecta un PIOC; 5) Se incumplieron los estándares de la Corte IDH y aquellos internos que vulneraron el derecho a la consulta previa, señalando como precedentes las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0487/2014 de 25 de febrero y 0247/2018-S4 de 18 de junio; 6) El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0645/2012 de 23 de julio y 014/2013-L de 20 de febrero, establecieron que toda situación vinculada al PIOC, debe ser resuelta a través de una acción popular; por ello, sus reclamos y solicitudes a sus derechos fundamentales no pueden ser consideradas como intereses iguales o derechos individuales; 7) El derecho a la consulta previa se refiere a toda situación manifestada por medio de leyes, resoluciones administrativas, medidas de carácter ejecutivo y administrativo destinadas a afectar derechos fundamentales o derechos colectivos de Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesino (NPIOC); en consecuencia, no solo se limitaría a los recursos naturales; y, 8) Dentro el alcance de la consulta previa, las exautoridades demandadas cuestionaron la existencia y reconstrucción como PIOC de la Nación Sura, en el contexto de la comunidad Tuscapujyu, al haberse reconstituido la gestión 2018; empero, no se podría confundir el reconocimiento constitucional implícito de su ancestralidad, con los procesos de reconducción al que tienen derecho todas las NPIOC; por lo que, aquello no significaría que recién estarían dando a conocer, sino implica un acto de formalidad de la preexistencia de dicha ancestralidad de los PIOC antes de la fundación del Estado boliviano.

Juana Torrico Quinteros, en audiencia manifestó que: viven en el lugar desde su nacimiento hasta la actualidad, que los loteadores abusan de sus personas, y que ingresaron al pueblo sin consultarles, apersonándose al Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, a examinar la documentación del INRA y analizar si podrían empadronar sus terrenos; empero, recibieron una respuesta negativa; así, los malos dirigentes les obligaban solo a algunos a empadronar las tierras, y luego de ello empezaron a cobrar los impuestos por aquellas que serían productivas; asimismo, el exalcalde de la indicada entidad edil ordenó ampliar las calles entre quince y veinte metros, y estarían obligando a las personas para que construyan casas en el lugar, lo cual no permitirán, porque las tierras que tenían eran comunitarias, se midieron con el INRA, y en la actualidad, los loteadores y personas desconocidas se reparten los terrenos, cuestionándose por qué no se les consulta a ellos como originarios que viven en el lugar.

I.2.2. Informe de los demandados

María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de su representante, por informe escrito de 11 de noviembre de 2020, cursante de fs. 1353 a 1355 vta., manifestó que: i) El petitorio de la parte accionante debe ser individualizado en atención al número y especialidad de las exautoridades demandadas, extremo que no existió en el presente caso, siendo el mismo incongruente, no teniendo un nexo causal entre el fundamento o relación de hechos con lo solicitado; ii) Tratándose de dejar sin efecto una normativa general que supuestamente vulnera el derecho a la consulta previa, los impetrantes de tutela debieron acudir a la acción de inconstitucionalidad, y si la situación tendría que ver con normas que afectan o transgreden derechos de un grupo de personas, el mecanismo de defensa es la acción de amparo constitucional; y, iii) De acuerdo al art. 30.II.15 de la CPE, la consulta previa a los PIOC debe ser realizada respecto a la explotación de recursos naturales no renovables en el territorio en el que habitan; por lo que, la emisión de la RS 11661 cumpliría con los parámetros constitucionales y no lesionaría ningún derecho o garantía; consiguientemente, la solicitud de tutela correspondería ser denegada.

En audiencia a través de su abogado, señaló que: a) El derecho al debido proceso alegado como vulnerado, no estaría protegido por la acción popular sino por la de amparo constitucional, así lo estableció la SCP 0511/2018-S4 de 12 de septiembre;   b) La parte accionante no individualizó cual sería la acción u omisión que habría cometido el exministro de la Presidencia para lesionar su derecho al debido proceso o la consulta previa, cuando la misma solo se da respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el territorio que habita la Jurisdicción Indígena Originaria Campesina (JIOC); por lo que, al emitirse la homologación de la RS 11661, no estaría transgrediendo ningún derecho a la consulta previa, porque la misma sería sobre la extensión de la mancha urbana del municipio de “Cochabamba”; y, c) La acción popular no fue el medio idóneo para dejar sin efecto la normativa, en este caso, la precitada Resolución Suprema, conforme lo estableció la SCP 0242/2014-S3 de 18 de diciembre, estando previsto en el Código Procesal Constitucional las acciones de inconstitucionalidad correspondientes para dicho cometido; asimismo, en virtud a los Informes MPD/DGAJ/INF-692/2013 y MPD/VPC/DGPT/UOT 635/2013, emitidos por el Ministerio de Planificación del Desarrollo, se estableció la legalidad de las Ordenanzas Municipales para que sean homologadas.

Mario Hernán García Ovidio, exalcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba, el 12 de noviembre de 2020, presentó informe escrito, cursante de fs. 1316 a 1324, manifestando que: 1) El citado Gobierno Municipal, años antes a la emisión de las Ordenanzas Municipales que motivaron la ampliación de la mancha urbana de la referida localidad, procedió a la socialización y posterior consenso con todos los actores involucrados en la temática; prueba de ello, son las actas de conformidad suscritas por los representantes de las organizaciones sindicales y territoriales de la aludida entidad edil; 2) Dicha socialización llegó a todos los estantes y habitantes de la población urbana y rural, entre ellos la parte accionante, realizando mesas de trabajo, conformando comisiones y difundiendo aquella actividad a través de talleres y difusión por medios de comunicación masivos; 3) Los peticionantes de tutela conocían desde un principio sobre el procedimiento aplicado en la actividad de la ampliación de la mancha urbana del municipio de Sacaba, afirmando que la parte colectiva de su derecho propietario no estaba dentro de aquel sector; aclarando que, dicho Gobierno Municipal lo único que hizo es cumplir con las necesidades de la población; ya que, fruto de ello, también se elaboró su plan director, ejecutando estas actividades administrativas dentro del marco de la legalidad, transparencia, eficacia y efectividad; 4) Del análisis de la prueba presentada se tendría que la supuesta Nación Sura, surge el 15 de enero de 2018; empero, no existen atisbos de cuando habría desaparecido o extinguido la misma y menos se tuvo su origen; por otra parte, los supuestos terrenos afectados serían propiedades cuya titularidad nunca fueron acreditadas por los solicitantes de tutela en sede administrativa; 5) No indicaron dónde se encontraría la referida Nación Sura a la que pertenecerían los prenombrados, lo cual haría poco creíble su aseveración; asimismo, sus directivos tendrían origen en tres departamentos distintos, pretendiendo hacer un autogobierno, y desconociendo el orden constitucional y legal establecido; así, se tiene el acta del presunto cabildo, donde participaron tres personas que firman al pie del mismo, en el cual se harían llamar “…TATA KURACA, MAMA JILACATA Y MAMA JUSTICIA” (sic); 6) Sería incoherente la petición de la consulta previa al acto de la emisión de las citadas Ordenanzas Municipales; ya que, dichos instrumentos normativos de carácter municipal, fueron emitidos, promulgados y publicados, cinco años antes de la supuesta reconstitución de la Nación Sura (15 de enero de 2018), que era inexistente en el momento que se aprobó y publicó las aludidas Ordenanzas Municipales, así como la RS 11661; 7) La parte accionante pensó que el núcleo familiar de tres personas, a la cabeza de Mario Reyes Mollinedo, Elena Romero Céspedes y Constancia García de Andrade, sus padres, hermanos e hijos de éstos, conformaban una Nación; para tal efecto, plagiaron datos del Informe Técnico de Campo TCP/STyD/UD/038/2016, emitida por la Unidad Técnica y Descolonización del Tribunal Constitucional Plurinacional, adecuando en los términos de palabras y ubicación geoespacial a la Marka de Sipe Sipe; y, aprovechando que el citado Informe hacía mención que la parcialidad Aransaya estaría ubicado en el Valle de Cochabamba, pretendió hacer ver que estos serían la zona de Tuscapujyu; 8) La supuesta Nación Sura no cumpliría con los requisitos de existencia precolonial, no contaría con una estructura cultural, ancestral y mucho menos tendría usos y costumbres propios; y, 9) La parte impetrante de tutela no acreditó la presencia de derechos difusos que habrían sido vulnerados por las mencionadas Ordenanzas Municipales, como tampoco la realidad en cuanto a los intereses colectivos; solicitando que “…ante la improcedencia de la (…) ACCIÓN POPULAR frente a derechos individuales tutelables por la vía de Contenciosa Administrativo, interpuesto en contra de mi mandante…” (sic) se deniegue la tutela solicitada, con costas y costos.

Asimismo en audiencia mediante su abogado, ratificó in extenso el informe presentado, acotando que: i) La parte accionante intentó objetar las Ordenanzas Municipales emitidas por el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, con una supuesta vulneración al debido proceso en su dimensión colectiva, no siendo los mecanismos idóneos para tal impugnación a través de la acción popular, sino los previstos en el “Código de Procedimientos Administrativos”; en cuanto a la expulsión de la RS 11661, la declaración de inconstitucionalidad sería la vía adecuada; ii) No se encuentran ante una Nación; puesto que, la supuesta Nación Sura ni siquiera contaría con las características mínimas de un sindicato; y, considerando que la carga probatoria le corresponde a la parte peticionante de tutela, debieron acreditar mínimamente cualquiera de los postulados establecidos por el art. 30 de la CPE, al existir libremente como Nación; y, iii) En el municipio de Sacaba no existiría ninguna Nación Sura Parcialidad Aransaya, pese a mencionar que se les otorgó a todos los comunarios títulos colectivos, ello no significaría territorialidad y no cumpliría con los mecanismos esenciales respecto a estar dentro del marco de la cultura, de su creencia religiosa y de espiritualidad; reiterando se deniegue la tutela solicitada.