SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0481/2022-S4

En merito a Poder Notarial 246/2021 de 28 de junio Daniel Grover Rocha Balcázar y Marco Antonio Zeballos Apaza, en representación legal de Ronald Cahuana Alarcón, Administrador a.i. de la CNS-Regional-Oruro manifestaron lo que sigue: i) El recurso de complementación y enmienda interpuesto por la parte impetrante de tutela se efectuó después de un mes y veinte tres días; por la tanto, la RM 374/20 estaría ejecutoriada, entendimiento contrario que resultaría lesivo a la seguridad jurídica al haberse emitido la resolución que puso fin a la vía administrativa; ii) No se conocieron los motivos por los cuales, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, resolvió emitir una nueva resolución final iii) La resolución de enmienda y complementación no puede cambiar sustancialmente el fondo; y, iv) El solicitante de tutela admitió el abandono a su fuente laboral, tal como lo establece el informe de Recursos Humanos (RR.HH.) que detalla de forma pormenorizada ese aspecto. Por todo lo referido, solicitó dilucidar en el fondo la problemática planteada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro mediante Resolución 59/2021 de 28 de junio, cursante de fs. 162 a 165 vta., concedió de forma provisional la tutela solicitada, interpuesta por Marcelo Álvaro Ojeda Rocha; en consecuencia, dispuso que la autoridad demandada dé estricto e inmediato cumplimiento con los términos dispuestos en la Conminatoria 036/2019 de 26 de julio, emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo de Oruro, con base en los siguientes fundamentos: a) La acción de amparo constitucional deviene del incumplimiento de la Conminatoria 036/2019, confirmada en su totalidad por la RM 743/20 emitida por Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo Empleo y Previsión Social; b) La jurisprudencia constitucional se limita a establecer que se debe dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación, no siendo competente para establecer la naturaleza del contrato de trabajo y otros aspectos, como el argumento desarrollado por la parte demandada, respecto a la presentación de una demanda contenciosa administrativa de nulidad de la RM 743/20 ante la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro; así como, el abandono del accionante de su fuente de trabajo por más de seis días, estos aspectos deben ser dilucidados en la justicia ordinaria laboral; y, c) Es evidente que la parte demandada fue notificada con la Conminatoria 036/2019, el 5 de agosto de 2019 y notificada con RM 743/2020 el 29 de diciembre de 2020 y, tal como manifestaron los apoderados de la autoridad demandada no correspondería la reincorporación del impetrante de tutela; por lo cual, es evidente el incumplimiento de referida Conminatoria, comprobando así la vulneración de su derecho al trabajo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Consta Conminatoria 036/2019 de 26 de julio, suscrita por el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, que resolvió conminar a Juan Max Gonzáles Gallegos, Administrador a.i. de la CNS-Regional-Oruro; a la inmediata reincorporación del trabajador Marcelo Álvaro Ojeda Rocha, en el plazo máximo de tres días hábiles, improrrogables a partir de su legal notificación, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y todos sus derechos sociales que correspondan a la fecha de su reincorporación, disponiendo además el cumplimiento integro de la conminatoria en relación a los salarios devengados y todos sus derechos sociales (fs. 15 a 17 vta.).

II.2.    Cursa formulario de notificación de 5 de agosto de 2019, mediante el cual, se notificó a la Secretaría Jurídica de la CNS con la Conminatoria 036/2019 (fs. 18).

II.3.    Consta RA 177/2019 de 5 de septiembre, suscrita por el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, que resolvió revocar totalmente la Conminatoria 036/2019, y dispuso declinar competencia ante la autoridad jurisdiccional pertinente, a efectos de que la misma pueda evaluar y emitir criterio respecto de la supuesta vulneración de los derechos laborales que le pudiesen asistir al trabajador (fs. 24 a 25 vta.).

II.4.    Cursa RM 374/20 de 17 de septiembre de 2020, suscrita por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social y el Director General de Asuntos Jurídicos, que lleva la consigna de “copia legalizada”, que resolvió confirmar totalmente la RA 177/2019; y consecuentemente, revocar la Conminatoria 036/2019 de 26 de julio, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro y declinar competencia ante la judicatura laboral, aludiendo que ante dicha instancia, las partes pueden hacer valer sus derechos correspondientes (fs. 31 a 36).

II.5.    Consta RM 374/20 de 17 de septiembre, suscrita por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social y el Director General de Asuntos Jurídicos, que lleva la consigna de “copia fiel del original”, que resuelve confirmar totalmente la RA 177/2019; y consecuentemente, confirmar totalmente la Conminatoria 036/2019, emitidas por la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro y declina competencia ante la judicatura laboral, debido a la existencia de hechos controvertidos y contradictorios emergentes de la relación laboral (fs. 37 a 39 vta.).

II.6.    Mediante memorial presentado el 9 de noviembre de 2020, ante el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el accionante solicitó que se proceda a la corrección y enmienda de la parte dispositiva de la RM 374/20 (fs. 43 a 43 vta.).

II.7.    Mediante memorial de 9 de diciembre de 2020 dirigido al Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, Marcelo Álvaro Ojeda Rocha reiteró su solicitud de corrección y enmienda de la parte dispositiva de la RM 374/20 (fs. 46 a 46 vta.).

II.8.    Consta RM 743/2020, suscrita por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social y la Directora General de Asuntos Jurídicos, que ante la existencia de un error material en la RM 374/20 de 17 de septiembre, que puede considerarse un lapsus calami al aplicar de forma incorrecta el término confirmar, se requiere corregir ese error, siendo el enunciado correcto: revocar totalmente la RA 177/2019 de 5 de septiembre; por lo que, de concordancia con la fundamentación y motivación de la Resolución Ministerial mencionada, corresponde proceder a su debida corrección, obviando también el término declinar, puesto que no guarda relación con el fondo del asunto dilucidado, que resuelve “REVOCAR TOTALMENTE la Resolución Administrativa 177/2019 de 05 de septiembre de 2019, y consecuentemente CONFIRMAR TOTALMENTE la Conminatoria 036/2019 de 26 de julio de 2019, emitidas por la Jefatura Departamental de Oruro” (sic) (fs. 44 a 56).

II.9.    Cursa formulario de notificación de 29 de diciembre de 2020, mediante el cual, se diligenció a la Secretaría Administrativa Regional de la CNS Regional Oruro, con la RM 743/2020 (fs. 63).

II.10.  Consta Resolución 186/2021 de 5 de abril, que resolvió la demanda contenciosa administrativa contra la RM 743/20, interpuesta por Ronald Cahuana Alarcón, Administrador a.i. de la CNS-Regional-Oruro, que declinó la precitada acción contenciosa administrativa por falta de competencia, remitiendo la causa ante el Tribunal Supremo de Justicia (fs. 145 a 147 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denunció la lesión de sus derechos al trabajo digno y a una remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, a la vida, a la salud y a la alimentación, toda vez que, no obstante haberse emitido la Conminatoria de  036/2019, ratificada en su totalidad por RM 743/20 de 22 de noviembre, ordenando a la parte demandada a su inmediata reincorporación en el plazo máximo de tres días hábiles, improrrogables a partir de su legal notificación, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y todos sus derechos sociales que correspondan a la fecha de su reincorporación, dicha determinación, no ha sido cumplida por el empleador, no obstante, haber sido notificado legalmente con la misma.

Corresponde en consecuencia, analizar si en el presente caso, se debe conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Sobre la obligatoriedad de cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

Partiendo de un análisis comparativo y valorativo de la jurisprudencia constitucional referida al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, la Sala Plena del Tribunal Constitucional, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, así como su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales-, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

En este marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional, determinó que antes de las modificaciones e inclusiones efectuadas por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010 al DS 28699 de 1 de mayo de 2006, cuando el trabajador optaba por su reincorporación y se constataba la negativa del empleador de dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para impugnarla, adjuntando como prueba del despido injustificado, la propia conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que la justicia constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente al análisis de las problemáticas vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, remitiéndose las mismas a la jurisdicción ordinaria.

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo V del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la RM 868/10.

Es con base en, dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo, ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden, solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que, ante la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de  impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, ante su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas efectuado en cada resolución constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones símiles sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo un mínima racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; es decir:

i)     Cuando un trabajador o trabajadora sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

ii)   Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional –abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador.

iii)  La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria citada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

v)   La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar –incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Con relación al cumplimiento integral de la conminatoria del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero”.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 constitucional, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento.

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante denunció la lesión de sus derechos al trabajo digno y a una remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, a la vida, a la salud y a la alimentación; toda vez que, no obstante haberse emitido la Conminatoria de Reincorporación 036/2019, ratificada en su totalidad por RM 743/20, ordenando a la parte demandada a su inmediata reincorporación en el plazo máximo de tres días hábiles, improrrogables a partir de su legal notificación, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y todos sus derechos sociales que correspondan a la fecha de su reincorporación, dicha determinación, no ha sido cumplida por el empleador, no obstante, haber sido notificado legalmente con la misma.

De conformidad a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, mediante la RDC 0001/2021, se estableció que la línea jurisprudencial que deberá seguir el Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la forma de resolución del presente caso, referido a la denuncia de incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, debe ser la desarrollada por la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; por contener el estándar más alto de protección de derechos fundamentales, la cual establece que con el objeto de resguardar al trabajador ante despidos intempestivos y sin causa legal justificada, se creó un procedimiento administrativo sumarísimo, por el cual, se otorgan facultades al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que sea esta entidad administrativa, por medio de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, la que establezca si el retiro es justificado o no, y en mérito a ello, emitir si corresponde, una resolución de conminatoria de reincorporación, para luego, en caso de que el empleador se resista a su cumplimiento, acudir a la jurisdicción constitucional.

  La indicada protección, conforme se tiene fundamentado en la RDC 0001/2021, no implica que la jurisdicción constitucional se constituya en una instancia más, dedicada a la ejecución de decisiones administrativas ni se le atribuya a este Tribunal, funciones coercitivas que obliguen al cumplimiento de las mismas, sino en un mecanismo rápido y efectivo para el restablecimiento del derecho fundamental al trabajo, a un empleo digno y a la estabilidad laboral, y otros que de ellos deriven, a través de la materialización del cumplimiento de la orden de restitución del trabajador a su fuente laboral, más el consecuente pago de los salarios devengados y otros derechos sociales que le correspondan, salvando los derechos del empleador de acudir a la vía administrativa o jurisdiccional, para cuestionar o impugnar jurídicamente la conminatoria emitida.

  En cumplimiento del principio de favorabilidad, tal como se fijó precedentemente, corresponde aplicar el estándar más alto que se determina por el derecho del trabajador a la estabilidad laboral, el cual está reconocido por la Constitución Política del Estado, siendo de aplicación directa e inmediata, conforme prevé el art. 109.I de la CPE, lo que implica que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, corresponde proteger a los trabajadores de un despido arbitrario, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, resueltas bajo normas expresas en proceso administrativo interno; en armonía con lo que estipula el art. 49.III de la Ley Fundamental, cuando expresamente previene que el Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral.

  En ese contexto, por mandato de lo previsto en el art. 10.III del DS 28699, modificado por los parágrafos IV y V del DS 0495, la conminatoria, a partir de su notificación se convierte en obligatoria en su cumplimiento, la misma que, no obstante de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía administrativa o judicial, es de ineludible cumplimiento por parte del empleador; resultando en consecuencia, que la presente acción de defensa, surge únicamente con la finalidad de que se cumpla con el mandato de la conminatoria, en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinaria; dado que, como se expresó precedentemente, se salvan los resultados de fondo que pudieran emerger de la activación de los medios de impugnación administrativos o judiciales, por la parte demandada.

De los antecedentes anotados, se tiene que la parte demandada, fue notificada el 29 de diciembre de 2020, con la RM 743/20, que confirmó totalmente la Conminatoria 036/2019 por parte de la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro; la misma que disponía la inmediata reincorporación del trabajador Marcelo Álvaro Ojeda Rocha, en el plazo máximo de tres días hábiles, improrrogables a partir de su legal notificación, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y todos sus derechos sociales que correspondan a la fecha de su reincorporación, disponiendo además el cumplimiento íntegro de la conminatoria en relación a los salarios devengados y todos sus derechos sociales, disposición que no fue cumplida; por lo que, de acuerdo a lo previsto por los arts. 45; 46.I.2; 48.I, II, IV, VI; 49.II y III de la CPE, con relación a las normas laborales establecidas en los DDSS 28699 y 495, éstas se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador; consecuentemente, para el Tribunal Constitucional Plurinacional, resulta imperativo aplicar, interpretar y pronunciarse favorablemente respecto los derechos laborales que en la problemática analizada han sido denunciados como vulnerados y que fueron previamente reconocidos y restablecidos por la instancia administrativa laboral competente, dentro del marco de las previsiones contenidas en el DDSS 28699 y 0495.

  Por lo expuesto, se verifica que la ahora parte demandada, al no haber dado cumplimiento a la Conminatoria 036/2019 de reincorporación laboral, emitida por la Jefatura de Departamental de Trabajo de Oruro y ratificada en su totalidad por la RM 743/20, efectivamente ha vulnerado los derechos denunciados por el accionante; pues tal como se estableció en la jurisprudencia constitucional glosada precedentemente, el cumplimiento de la misma es obligatorio e inmediato, prescindiendo inclusive de la aplicación del principio de subsidiariedad; por lo que, con base en los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional corresponde conceder de manera provisional la tutela solicitada.

Finalmente, corresponde resaltar que la tutela otorgada por este Tribunal, posee un carácter extraordinario y provisional y debe cumplirse de inmediato, no obstante la existencia de vías de impugnación pendientes de resolución, como en el caso, en el cual la parte demandada, presentó demanda contenciosa administrativa de nulidad en contra de la RM 743/20; instancia ante la cual, podrá esgrimir los argumentos que fueron presentados ante este Tribunal; toda vez que, no corresponde a la justicia constitucional, analizar ni valorar la actividad jurisdiccional desplegada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en la resolución de la presente causa y menos ingresar al análisis sobre su fundamentación, así fue establecido en la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico precedente, que prevé el cumplimiento inmediato de la Conminatoria emitida en favor del trabajador.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al haber conceder la tutela solicitada, evaluó en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 59/2021 de 28 de junio, cursante de fs. 162 a 165 vta. y, en consecuencia CONCEDER provisionalmente la tutela solicitada, disponiendo el cumplimiento inmediato de la Conminatoria 036/2019 de 26 de julio, en los términos dispuestos en la misma, debiendo la Caja Nacional de Salud Regional-Oruro, proceder a la reincorporación inmediata de Marcelo Álvaro Ojeda Rocha, en el plazo máximo de tres días hábiles, improrrogables a partir de su legal notificación, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios devengados y todos sus derechos sociales que correspondan a la fecha de su reincorporación.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO