SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0538/2022-S4

I.2.3. Resolución

Mediante Resolución de 8 de julio de 2021, cursante de fs. 342 a 352, el Juez Público Mixto Civil y Comercial de Partido de Trabajo y Seguridad Social Primero de Bermejo, del departamento de Tarija, constituido como Juez de Garantías Constitucionales, concedió la tutela solicitada interpuesta por Vicenta Flores Sánchez, al advertirse la vulneración del derechos al trabajo, y por consiguiente, dispuso que en el plazo de tres días, el ejecutivo municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo de cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación 031/2021 de 4 de junio, procediendo a la reincorporación de Vicenta Flores Sánchez a su fuente laboral, en el mismo cargo que desempeñaba y la cancelación de sueldos devengados y derechos laborales que correspondan, con base en los siguientes fundamentos: i) La Conminatoria de Reincorporación 031/2021 de 4 de junio, dictada por la Jefatura Regional de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, debió ser cumplida sin excusa ni demora por el empleador, sin perjuicio de la impugnación que pudiera realizar vía administrativa o judicial, ya que la tutela constitucional, ante el incumplimiento de una conminatoria tiene un carácter provisional; ii) No existen elementos de juicio que acrediten que el empleador impugnó la conminatoria en cuestión, ya sea en vía administrativa o judicial, tampoco se acredita causas que acrediten el despido o retiro de la ahora accionante; iii) El art. 26 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, no faculta a la autoridad demandada a proceder a desvincular a Vicenta Flores Sánchez, de su fuente laboral; iv) Se entiende que el pago de sueldos y salarios devengados debe cumplirse desde el día del retiro del accionante de su fuente laboral, por lo que, corresponde que el empleador cumpla con la conminatoria de reincorporación a cabalidad, y en caso de que se introdujesen hechos controvertidos o se observen los montos exigidos por el trabajador en el cumplimiento de lo dispuesto en la Conminatoria de Reincorporación, su debate y determinación, no corresponde a la instancia constitucional, debiendo activarse la vía ordinaria; y, v) De los argumentos manifestados por la parte demandada, respecto a la condición de funcionaria pública de la ahora accionante, éstos debieron plantearse ante la instancia administrativa del Ministerio de Trabajo, lugar donde la parte demandada no compareció, lo que implicó conformidad implícita con lo determinado.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Por Memorándum de Cesación de Funciones 020/2021, de 5 de mayo, suscrito por Irineo Martínez, Alcalde Municipal de Bermejo, dirigido a Vicenta Flores Sánchez, se comunicó que a partir de esa fecha, se prescindía de los servicios que venía desempeñando en el cargo de Encargada de Activo Fijo del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo (fs. 5).

II.2.    Consta Conminatoria de Reincorporación 031/2021 de 4 de junio, suscrita por el Jefe Regional de Trabajo de Bermejo del departamento de Tarija dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por la que, se conminó al Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo a la reincorporación a su fuente laboral, a favor de Vicenta Flores Sánchez al mismo cargo que venía desempeñando antes de emitir el Memorándum 020/2021 de 5 de mayo, y se proceda a la cancelación de sus sueldos devengados y los derechos laborales que correspondan por ley (fs. 56 a 59).

II.3.    Mediante Formulario de Notificación suscrito por Marcelo Cadena Becerra, Inspector del Trabajo Regional de Bermejo dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se notificó al Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, con la Conminatoria de Reincorporación 031/2021 de 4 de junio, emitida por Juan Pablo Galván Chauque, Jefe Regional de Trabajo Bermejo el 16 de junio de 2021 (fs. 4). 

III. FUNDAMENTOS JURIDÍCOS DEL FALLO

La parte accionante denunció la lesión de su derecho al trabajo, toda vez que, no obstante haberse emitido la Conminatoria de Reincorporación 031/2021 de 4 de junio, ordenando al Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, proceda a su reincorporación laboral al mismo cargo que venía desempeñando antes de emitir el Memorándum 020/2021 de 5 de mayo, más el pago de los sueldos devengados y derechos sociales que correspondan, dicha determinación fue legalmente notificada el 16 de junio de 2021 empero, no fue cumplida.

Por lo expuesto, corresponde en revisión, determinar si los argumentos son evidentes con el fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre la obligatoriedad de cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

Partiendo de un análisis comparativo y valorativo de la jurisprudencia constitucional referida al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, la Sala Plena del Tribunal Constitucional, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, así como su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales-, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

En este marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional, determinó que antes de las modificaciones e inclusiones efectuadas por el DS 0495 al DS 28699, cuando el trabajador optaba por su reincorporación y se constataba la negativa del empleador de dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para impugnarla, adjuntando como prueba del despido injustificado, la propia conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que la justicia constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente al análisis de las problemáticas vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, remitiéndose las mismas a la jurisdicción ordinaria.

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo V del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la RM 868/10.

Es con base en, dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo, ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden, solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que, ante la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de  impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, ante su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas efectuado en cada resolución constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones símiles sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo un mínima racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; es decir:

i)     Cuando un trabajador o trabajadora sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

ii)  Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional –abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador.

iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria citada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

v)  La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar –incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Con relación al cumplimiento integral de la conminatoria del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero”.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 constitucional, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento.

III.2.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denunció la lesión de su derecho al trabajo, toda vez que, no obstante haberse emitido la Conminatoria de Reincorporación 031/2021 de 4 de junio, ordenando al Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, proceda a la reincorporación laboral de Vicenta Flores Sánchez al mismo cargo que venía desempeñando antes de emitir el Memorándum 020/2021 de 5 de mayo, más el pago de los sueldos devengados y derechos sociales que correspondan, dicha determinación fue legalmente notificada el 16 de junio de 2021, empero no fue cumplida.

De conformidad a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021, se estableció que la línea jurisprudencial que deberá seguir el Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la forma de resolución del presente caso, referido a la denuncia de incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, debe ser la desarrollada por la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; por contener el estándar más alto de protección de derechos fundamentales, la cual establece que con el objeto de resguardar al trabajador ante despidos intempestivos y sin causa legal justificada, se creó un procedimiento administrativo sumarísimo, por el cual, se otorgan facultades al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que sea esta entidad administrativa, por medio de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, la que establezca si el retiro es justificado o no, y en mérito a ello, emitir si corresponde, una resolución de conminatoria de reincorporación, para luego, en caso de que el empleador se resista a su cumplimiento, acudir a la jurisdicción constitucional.

  La indicada protección, conforme se tiene fundamentado en la RDC 0001/2021, no implica que la jurisdicción constitucional se constituya en una instancia más, dedicada a la ejecución de decisiones administrativas ni se le atribuya a este Tribunal, funciones coercitivas que obliguen al cumplimiento de las mismas, sino en un mecanismo rápido y efectivo para el restablecimiento del derecho fundamental al trabajo, a un empleo digno y a la estabilidad laboral, y otros que de ellos deriven, a través de la materialización del cumplimiento de la orden de restitución del trabajador a su fuente laboral, más el consecuente pago de los salarios devengados y otros derechos sociales que le correspondan, salvando los derechos del empleador de acudir a la vía administrativa o jurisdiccional, para cuestionar o impugnar jurídicamente la conminatoria emitida.

  En cumplimiento del principio de favorabilidad, tal como se fijó precedentemente, corresponde aplicar el estándar más alto que se determina por el derecho del trabajador a la estabilidad laboral, el cual está reconocido por la Constitución Política del Estado, siendo de aplicación directa e inmediata, conforme prevé el art. 109.I de la Norma Suprema, lo que implica que en el marco del derecho al trabajo que tiene toda persona, corresponde proteger a los trabajadores de un despido arbitrario, sin que medien circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, resueltas bajo normas expresas en proceso administrativo interno; en armonía con lo que estipula el art. 49.III de la Ley Fundamental, cuando expresamente previene que el Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral.

  En ese contexto, por mandato de lo previsto en el art. 10.III del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por los parágrafos IV y V del DS 0495 de 1 de mayo de 2010, la conminatoria, a partir de su notificación se convierte en obligatoria en su cumplimiento, la misma que, no obstante de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía administrativa o judicial, es de ineludible cumplimiento; resultando en consecuencia, que la presente acción de defensa, surge únicamente con la finalidad de que se cumpla con el mandato de la citada Conminatoria, en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinaria; dado que, como se expresó precedentemente, se salvan los resultados de fondo que pudieran emerger de la activación de los medios de impugnación administrativos o judiciales, por la parte demandada.

De los antecedentes anotados, se tiene que la parte demandada, fue notificada el 16 de junio de 2021, con la Conminatoria de Reincorporación Laboral 023/2021 emitida el 4 de julio de 2021 por la Jefatura Regional de Trabajo Bermejo, del departamento de Cochabamba, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; sin embargo, dicha determinación fue incumplida por el empleador; por lo que, de acuerdo a lo previsto por los arts. 45; 46.I.2; 48.I, II, IV, VI; 49.II y III de la CPE, con relación a las normas laborales establecidas en los DDSS 28699 y 495, éstas se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador; consecuentemente, para el Tribunal Constitucional Plurinacional, resulta imperativo aplicar, interpretar y pronunciarse favorablemente respecto los derechos laborales que en la problemática analizada han sido denunciados como vulnerados y que fueron previamente reconocidos y restablecidos por la instancia administrativa laboral competente, dentro del marco de las previsiones contenidas en el DS 28699 y la Ley 495.

  Por lo expuesto, se verifica que la ahora parte demandada, al no haber dado cumplimiento estricto a la Conminatoria de Reincorporación Laboral 031/2021, emitida por la Jefatura Regional de Trabajo de Bermejo del departamento de Tarija, efectivamente ha vulnerado el derecho al trabajo, denunciado por la accionante; por lo que, con base en los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional corresponde conceder la tutela solicitada.

No obstante, corresponde resaltar que la tutela a ser concedida, posee un carácter extraordinario y provisional, por cuanto, conforme se tiene de antecedentes, en el presente caso existe un recurso de revocatoria pendiente de resolución, instancia, ante la cual, deberá exponer y probar los argumentos expresados en esta acción tutelar, a través de, los medios recursivos que prevé el ordenamiento jurídico.

Finalmente resulta necesario aclarar a la Sala Constitucional que emitió el fallo venido en revisión que tal como se determinó en la RDC 0001/2021, el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación debe ser integral, por lo tanto, no solo abarca la restitución del trabajador a la misma fuente laboral que ocupaba antes del despido, sino también el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales conexos; extremos que deben ser asegurados en su cumplimiento en la instancia constitucional, no siendo razonable pretender que el trabajador active otra demanda ordinaria para su cobró.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al haber concedido la tutela solicitada, ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución de 8 de julio de 2021, cursante de fs. 342 a 352, emitida por el Juez Público Mixto Civil y Comercial de Partido de Trabajo y Seguridad Social Primero de Bermejo del departamento de Tarija; y, en consecuencia CONCEDER provisionalmente la tutela solicitada, disponiendo el cumplimiento inmediato de la Conminatoria de Reincorporación 031/2021 de 4 de junio, en los términos dispuestos en la misma, debiendo el Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo del señalado departamento, proceder a la reincorporación inmediata de Vicenta Flores Sánches, al mismo cargo que venía desempeñando antes de emitir el Memorándum 020/2021 de 5 de mayo, y se proceda a la cancelación de sus sueldos devengados y demás derechos sociales que le correspondan.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía                         Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

             MAGISTRADO              

MAGISTRADO