SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0592/2022-S4

Los impetrantes de tutela denuncian la lesión del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral porque la autoridad demandada, determinó la resolución de los contratos de consultoría en línea, amparándose en la causal 20.4 referido a la extinción del contrato por razones de fuerza mayor o caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado, provocándoles detrimento personal y de sus familias, afectando también, su vida y salud al ser privados de los ingresos por salarios y la atención en el seguro a corto plazo.  

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre los contratos administrativos de consultoría de línea

Consultor de Línea es la persona natural que presta Servicios de Consultoría en Línea en el sector público, por un tiempo determinado y de manera independiente. Su contratación se sustenta en una larga tradición normativa, resultando relevante mencionar la Ley 856 de 28 de noviembre de 2016, que prevé que la contratación de servicios de consultoría individual de línea y consultoría por producto, debe efectuarse mediante los procedimientos establecidos en las NB-SABS. El art. 5.III de la citada Ley prenombrada, señala que los consultores de línea desarrollarán sus actividades con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y el contrato suscrito; en consecuencia, no pueden ejercer funciones como servidores públicos en otras entidades del sector público ni en la propia entidad donde prestan sus servicios y tampoco pueden percibir ningún beneficio que no sea el acordado en el contrato de consultoría o los expresamente autorizados por la norma; es decir, no perciben aguinaldo ni tampoco reciben prestaciones de salud. En el mismo sentido, el art. 5 inc. q) de las NB-SABS aprobadas por DS 0181 de 28 de junio de 2009; y así también, lo entendió la SC 0605/2004-R de 22 de abril, cuando señaló que los consultores no son un empleado en esencia y por ello, no son servidores públicos ni tampoco acreedores del derecho de pago de aguinaldo de navidad; consecuentemente, los consultores de línea son personas que prestan servicios a la administración pública mediante la suscripción de un contrato administrativo sometido a las reglas de contratación reguladas por las NB-SABS.

Sobre el financiamiento que se emplea para el pago de los servicios que prestan los consultores en línea, anualmente las entidades públicas elaboran sus Planes Operativos Anuales (POA), que posteriormente se presentan al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para su aprobación; en consecuencia, la definición de remuneración para consultores de línea, se encuentra prevista en función a la escala salarial, debiendo las Unidades Administrativas de cada entidad elaborar el cuadro de equivalencia de funciones, avalada por la Unidad Jurídica y autorizada por la MAE de la entidad.  

Conforme a la previsión contenida en el art. 87 de las NB-SABS, el marco regulador de las funciones de los consultores de línea, se encuentra establecido en los contratos, que prevén el objeto, el plazo, la remuneración, las obligaciones de los consultores de línea, así como su relación de dependencia e igualmente, la forma de terminación de los mismos, que comúnmente, prevé las formas normales como son el cumplimiento y las anormales que se deben a circunstancias surgidas con posterioridad y causan su conclusión, entre las que se encuentran la rescisión y la resolución, sobre cuyos alcances terminológicos no existe acuerdo en la doctrina y la legislación administrativa.

Prosiguiendo con el análisis, el art. 89.II inc. b) de las NB-SABS, respecto a la modificación del contrato, establece que la suscripción del contrato modificatorio para consultores individuales de línea, es aplicable cuando la Unidad Solicitante requiere ampliar el plazo del servicio de consultoría individual de línea, para lo cual, de manera previa a la conclusión del contrato, realizará una evaluación del cumplimiento de los términos de referencia, y sobre dicha base, la máxima autoridad ejecutiva o la autoridad que suscribió el contrato principal, podrá tomar la decisión de modificar el contrato por un máximo de dos veces, no debiendo exceder el plazo de cada modificación al establecido en el contrato principal.

III.2. Naturaleza jurídica de los contratos de consultoría de línea

Si bien es evidente que la normativa vigente, prevé la posibilidad de contratación de consultores de línea en el sector público, al amparo de la normativa contenida en las Normas Básicas del Sistema de Contratación de Bienes y Servicios, corresponde analizar las condiciones en las que este servicio se presta.

Así se tiene que, la persona natural que presta servicios de consultoría de línea en el sector público, lo hace de manera independiente y por un tiempo determinado, reconociéndoseles el derecho a percibir una remuneración por dicho servicio, así como a percibir viáticos y refrigerios, dando la apariencia de tratarse de un contrato administrativo que no implica para los consultores ningún derecho laboral, como el pago de aguinaldos y a recibir atención de salud en el Sistema Único de Salud; empero, se puede concluir que, la categoría consultoría de línea es híbrida de trabajadores del sector público; que por ese motivo, no reciben protección alguna de la Ley General del Trabajo ni tampoco se encuentran contemplados en el Estatuto del Funcionario Público; sin embargo, se encuentran sujetos a las normas internas de la entidad en cuanto a horarios de asistencia y su conducta funcionaria y son responsables de los activos fijos que les son asignados, prestando dichos servicios a cambio de una remuneración que es similar a la escala salarial aprobada en la entidad debiendo cumplir las mismas funciones establecidas para el personal de planta bajo relación de dependencia de alguna de las unidades funcionales de la entidad; consecuentemente, se puede concluir que son trabajadores bajo una modalidad especial de trabajo.

Ahora bien, el art. 46.II de la CPE establece que el Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas, de manera que los consultores de línea que prestan servicios en el sector público ejerciendo funciones similares al personal de planta, son igualmente protegidos en sus derechos laborales gozando de estabilidad laboral en el marco de los términos establecidos en los contratos de consultoría, debido a que el derecho al trabajo y por ende, la remuneración por sus servicios, se encuentra directamente vinculado con la dignidad humana, y se constituye en el soporte fundamental para la supervivencia de su vida material y espiritual, valoración que ha permitido su incorporación en la norma constitucional por su significado que debe reconocerse y respetarse. Consecuentemente, las causas anormales de terminación de sus contratos, como es el caso de la resolución o la rescisión, deben ajustarse perfecta y objetivamente a las causales establecidas en el contrato, las cuales deben ser acreditadas por la entidad o en su caso, por el propio consultor en caso de optar por la resolución del contrato por causal atribuible a la institución contratante.

En ese marco, las decisiones que resulten lesivas a sus derechos que emerjan de la ejecución del contrato de consultoría de línea, que como se ha dicho, es un tipo de trabajo similar a las funciones que cumple el personal de planta a cambio de una remuneración, pueden ser impugnadas mediante los recursos de revocatoria y jerárquico reconocidos a los funcionarios de carrera y provisorios, con los que se concluye la vía administrativa, abriéndose la posibilidad de plantear directamente la acción de amparo constitucional. En ese sentido la SCP 021/2021-S4 de 17 de junio.

III.3. Respecto a la resolución de los contratos de consultoría de línea

         Conforme se ha señalado en los acápites anteriores, los contratos de consultoría de línea se rigen por los términos contractuales que a su vez, están regulados por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios vigentes en el momento de su suscripción; y por ende, dichos acuerdos – que obedecen a un modelo tipo aprobado por el órgano rector (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas) pueden ser dejados sin efecto por las causas establecidas en los mismos, cumpliendo claro está el procedimiento también regulado por los referidos contratos.

Así, la cláusula vigésima de los contratos suscritos por el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, señala que el contrato puede concluir de forma normal; es decir, una vez cumplidos el término y las obligaciones pactadas; y de forma extraordinaria o anormal, cuando existen circunstancias surgidas con posterioridad que causan su conclusión, entre las que se encuentran la resolución que puede darse a requerimiento de la entidad por causas atribuibles al consultor; a requerimiento de este por razones imputables a la entidad; y las señaladas en el punto 20.4 de la cláusula vigésima, que prevé la resolución del contrato por causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado, que indica: “Considerando la naturaleza de las prestaciones del contrato que implica la realización de prestaciones continuas, periódicas o sujetas a cronograma, su terminación solo afectará a las prestaciones futuras, debiendo considerarse las prestaciones ya realizadas por ambas partes. Si en cualquier momento, antes de la terminación de la prestación del servicio objeto del contrato, el consultor se encontrase con situaciones no atribuibles a su voluntad, por causas de fuerza mayor, caso fortuito u otras debidamente justificadas, que imposibilite la prestación del servicio comunicará por escrito su intención de resolver el contrato, justificando la causa… Asimismo, si la entidad se encontrase con situaciones no atribuibles a su voluntad por causas de fuerza mayor, caso fortuito o considera que la continuidad de la relación contractual va en contra de los intereses del Estado, comunicará por escrito la suspensión de la ejecución del servicio y resolverá el contrato…” (el resaltado es nuestro).

Ahora bien, en la última posibilidad; es decir, la resolución del contrato por la entidad debido a causas de fuerza mayor o caso fortuito, la entidad debe justificar tal determinación en consideración y aplicación directa del art. 46.II de la CPE, que protege el ejercicio del trabajo en todas sus formas porque se encuentra directamente vinculado con la dignidad humana y se constituye en el soporte fundamental para la supervivencia de su vida material y espiritual, valoración que ha permitido su incorporación en la norma constitucional por su significado que debe reconocerse y respetarse.

En cuanto al criterio relativo a que la continuidad de la relación contractual va en contra de los intereses del Estado, resulta contradictorio con las propias normas que así lo permiten y atenta contra la estabilidad que los protege en tanto estén vigentes sus contratos cuya extinción no puede ser justificada por las normas internas que pretendan asumir una política de austeridad sin acreditar que las mismas forman parte de medidas efectivamente necesarias, previo análisis de su conveniencia en términos de costo beneficio en relación al servicio público que presta el Municipio y la afectación del mismo, debido a que las funciones que cumplen los consultores de línea son similares a las del personal permanente, de manera que es erróneo considerar que la resolución de los contratos de los consultores de línea es posible en toda circunstancia; puesto que, la norma constitucional que protege el derecho al trabajo, es de preferente aplicación.

III.4. Análisis del caso concreto

Los impetrantes de tutela denuncian la lesión del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral porque la autoridad demandada, determinó la resolución de los contratos de consultoría en línea, amparándose en la causal 20.4 de la cláusula vigésima del mismo, referido a la extinción del contrato por razones de fuerza mayor o caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado, provocándoles detrimento personal y de sus familias, afectando también, su vida y salud al ser privados de los ingresos por salarios y la atención en el seguro a corto plazo. 

Los antecedentes informan que el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, asumió la decisión de resolver los contratos de consultoría de línea suscritos por las anteriores autoridades del Órgano Ejecutivo del Municipio, señalando que los mismos eran contrarios al interés del Estado debido a nuevas circunstancias emergentes de una política de austeridad, atribuible como señala el Alcalde demandado en el informe presentado como emergencia de la presente acción de defensa, en el que a través de su representante legal señaló que está plenamente respaldada por el Informe Técnico Financiero 001/2021 y  el decreto edil de austeridad que acreditarían que los referidos contratos serían de imposible cumplimiento; puesto que, se compromete la ejecución de obras, programas de salud y otras obligaciones que son de interés de la colectividad en razón a la crítica situación de iliquidez y de insostenibilidad institucional, producto de la disminución de los ingresos que representa el 63% de ausencia e inexistencia de recursos económicos para administrar los gastos corrientes y de inversión, en los siete meses restantes de la gestión 2021, a la que se suman las deudas institucionales de las gestiones 2019 y 2020 y gastos de operación contraídos en los meses de enero a abril de 2021 generados por la crisis sanitaria que afectó a todo el país y que obligó a comprometer recursos de la gestión 2021 para cumplir las deudas contraídas en la anterior gestión y que producto de la disminución de recursos económicos, motivó la austeridad en todas las dependencias del ente municipal por Decreto Edil de 4 de junio del mismo año. 

De ese modo, asumió las siguientes determinaciones respecto a los accionantes: 1) Lorena Mejía López, a quien mediante nota SFMA 010/2021 de 30 de junio, se comunicó la intención de resolución del contrato SMF 006/2021 de 12 de enero, con plazo comprendido entre el 13 de enero hasta el 27 de diciembre de 2021, que fue efectivizada por carta GAMT/SMFA/29/2021 de 8 de julio; 2) Harold Iván Vanegas Roca, con contrato SMF 008/2021 de 13 de enero, por el periodo  comprendido entre el 14 de enero hasta el 28 de diciembre de 2021, a quien se cursaron las notas SMFA 011/2021 de 30 de junio y  GAMT/SMFA/42/2021 de 8 de julio, por el mismo motivo; 3) Fiorela Roxana Callaú Cemo, que suscribió el contrato SMF 09/2021 de 13 de enero,  por el periodo comprendido entre el 14 de enero y el 28 de diciembre de 2021, cuya resolución fue transmitida por notas SMFA 004/2021 de 30 de junio y GAMT/SMFA/28/2021 de 8 de julio; 4) Sarytha María Menacho Molina, con contrato SMF 005/2021 de 13 de enero, para la prestación del servicio de consultoría de línea por el lapso comprendido entre el 14 de enero y el 28 de diciembre de 2021, acuerdo contractual resuelto por cartas SMFA 005/2021 de 30 de junio y GAMT/SMFA/31/2021 de 8 de julio; 5) Liliana Dorado Arza, con contrato SMF 03/2021 de 14 de enero, resuelto por notas SMFA 015/2021 de 30 de junio y GAMT/SMFA/33/2021 de 8 de julio; 6) Jhoana Loras Dorado cuyo contrato SMF 10/2021 de 15 de enero con plazo del 18 de enero al 31 de diciembre de 2021, fue resuelto por cartas SMFA 008/2021 de 30 de junio y GAMT/SMFA/32/2021 de 8 de julio, la misma funcionaria; y 7) Mariela Pereira Subirana, con contrato SMF/DF 10/2021 de 21 de enero de 2021, con plazo del  25 de enero hasta el 31 de diciembre de 2021, resuelto por notas  SMFA 011/2021 de 30 de junio y GAMT/SMFA/30/2021 de 8 de julio. En todos los casos, se adujo la existencia de causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado, denegándose la solicitud de reconsideración de tal decisión.

Ahora bien, revisados los contratos suscritos por los accionantes con el  ente edil, se puede establecer que como consultores de línea quedaron obligados a prestar servicios profesionales en diferentes unidades de la indicada entidad, conviniéndose los plazos temporales de los mismos y el lugar en el que debían cumplir sus funciones, estableciéndose también la relación de dependencia de cada uno de ellos, la supervisión a la que estarían sometidos.

Consecuentemente, los impetrantes de tutela que prestaron servicios de consultoría de línea en diferentes secciones del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, con las características señaladas en el Fundamento Jurídico III.2; puesto que, sus contratos establecen la prestación de servicios por un tiempo determinado, a dedicación exclusiva a cambio de una remuneración por dicho servicio; por lo que, si bien evidentemente, dan la apariencia de tratarse de un contrato administrativo que no implica para los consultores ningún derecho laboral, las condiciones establecidas para su desempeño, permiten establecer que se encuentran incluidos en una categoría híbrida de trabajadores del sector público que igualmente se encuentra protegida por el 46.II de la CPE; y por ende, gozan de estabilidad laboral en el marco de los términos establecidos en los contratos de consultoría y sus cláusulas de terminación normal o anormal que resultan plenamente aplicables; consecuentemente, su derecho al trabajo y a la remuneración por sus servicios, goza de protección constitucional.

Si bien es evidente que las causas anormales de terminación de sus contratos, como es el caso de la resolución o la rescisión, deben ser discutidas e impugnadas mediante los recursos de revocatoria y jerárquico reconocidos a los funcionarios de carrera y provisorios, con los que se concluye la vía administrativa; sin embargo, de acuerdo a la jurisprudencia señalada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la subsidiariedad que reviste la acción de amparo constitucional, reconoce excepciones dada la naturaleza de la cuestión planteada o la necesidad de una protección inmediata; así, cuando se prevea que la protección pueda resultar tardía y exista inminencia de un daño irremediable e irreparable debido a que los mecanismos ordinarios de impugnación resultarían tardíos en la protección de sus derechos, es posible acudir a la acción de amparo constitucional que aunque se rige por los principios de inmediatez y subsidiariedad, también lo hace por los principios de favorabilidad y progresividad, para lograr una efectiva y real tutela de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, en el marco de paradigma del vivir bien que contempla la Norma Suprema.

Corresponde referirse a la causal invocada por la autoridad demandada para justificar la decisión de resolución del contrato y así se tiene que, en las notas mencionadas invocó la existencia de causas de fuerza mayor o caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado, mientras que en la presente acción tutelar, individualizó la causa, indicando que se trató de razones de protección de los intereses del Estado, adjuntando para ello, especialmente el Informe Técnico Financiero 001/2021, suscrito por la Secretaria de Finanzas y Administración del ente municipal, denominado “Informe Económico y Financiero al 31 de mayo de 2021”, recomendó recortar el presupuesto al 63% en todas las dependencias de la entidad, debiendo asumirse los procedimientos para su cumplimiento inmediato.

Por su parte, el  Decreto Edil 236/2021 de 4 de junio, hace referencia a poner en práctica una política de austeridad y otorga facultad a los Secretarios, Asesores, Directores, Jefes de Áreas y demás funcionarios municipales con nivel jerárquico en el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, para hacerlo en forma acorde con “la nueva estructura organizativa del Municipio para la gestión 2021 y la escala salarial aprobadas por Decretos Ediles con el objeto de reducir el gasto y precautelar la sostenibilidad financiera a largo plazo” (sic). Se extraña que no se acompañaron tales documentos que establecieron una nueva estructura organizativa y escala salarial; por lo que, no es posible determinar si en la ejecución de las señaladas políticas de austeridad, se analizó si era pertinente mantener los servicios de consultoría de línea del ente municipal en relación a la carga de trabajo que correspondería al personal permanente y eventual en términos de costo beneficio con miras a la necesidad de tales funciones para beneficio de la comunidad; puesto que, como se dijo, los accionantes cumplían funciones de apoyo en el área administrativa de la entidad.

A esta altura del análisis, resulta relevante el Decreto Edil 222/2021 de 17 de mayo, por el que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, designa como responsables de los diferentes procesos de contratación a los Secretarios Municipales y específicamente, para la suscripción, modificación, adendas y rescisión de contratos de obras, bienes y servicios de consultoría, resultando claro que no se incluyó a los servicios de consultoría de línea que evidentemente, tienen finalidad diferente a los servicios de consultoría mencionados. Tampoco se justificó de forma alguna, de qué forma, la resolución de los contratos de consultoría de línea de los siete accionantes, incidiría en la reducción del 63% del presupuesto institucional para la gestión 2021 o la manera en que su permanencia afectaría la ejecución de obras, programas de salud y otras obligaciones que son de interés de la colectividad en razón a la crítica situación de iliquidez y de insostenibilidad institucional, cuando más bien, el Decreto Edil mencionado, autorizaba suscribir, modificar, o resolver contratos de obras y servicios de consultoría en los siete meses restantes de la gestión 2021.

De esa forma, el  Informe Técnico GAMT/SDAF/DFTP 05/2021 de 28 de junio, suscrito por el Director de Finanzas y Administración del ente municipal, por el que solicitó la resolución del contrato de consultoría suscrito con Harold Iván Vanegas Roca, así como el Informe Legal 162/2021 de 6 de julio, elaborado por el Asesor de Asuntos Legales del ente edil, que consideró procedente tal solicitud, resulta un criterio que no puede considerarse válido ante la ausencia de información que avale la resolución de los contratos de consultoría de línea suscritos con los impetrantes de tutela porque van en contra de los intereses del Estado; puesto que, como se señaló en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, resulta erróneo considerar que la contratación de consultores de línea podría ir en contra de los intereses del Estado, pues tal criterio contradice las propias normas que así lo permiten y atenta contra la estabilidad que los protege en tanto estén vigentes sus contratos cuya extinción no puede ser justificada por las normas internas que pretendan asumir una política de austeridad sin el respaldo de una decisión técnicamente justificada que en el caso no fue respaldada mediante la presentación de la norma interna que hubiera aprobado la reestructuración organizativa y salarial mencionadas o en su caso, hubiera suprimido la contratación de consultores de línea; por lo que, restaba de la gestión 2021 o en forma definitiva, resultando evidente la vulneración del derecho al trabajo y la estabilidad de los accionantes por el periodo comprendido entre julio y diciembre del citado año; por lo mismo, corresponde conceder la tutela solicitada, bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; y de continuidad, estabilidad e inamovilidad laboral en el marco y términos de los contratos de consultoría de línea suscritos con la entidad demandada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, efectuó un análisis correcto de los antecedentes.