SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0613/2022-S2

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; arguyendo que, habiendo suscrito tres contratos a plazo fijo de manera continua con la autoridad demandada -el último como peón dependiente de la Dirección de Obras Públicas del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, no fue nuevamente recontratado; y pese a que la Jefatura Departamental de Trabajo Potosí, dispusiera su reincorporación al mismo puesto que ocupaba, el Alcalde demandado notificado con esa determinación, se rehúsa a restituirlo, arguyendo que se trata de un contrato de prestación de servicio y no así laboral; y que, cuya tácita reconducción y reconvención a contrato indefinido no se aplica, abstrayéndose del carácter inmediato y obligatorio de esa decisión administrativa, restringiendo su estabilidad laboral.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Posibilidad de acudir a la jurisdicción constitucional en caso de resistencia del empleador a cumplir la conminatoria de reincorporación y su cumplimiento integral

La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, en torno a este supuesto entendió que: “…la estabilidad laboral es un derecho constitucional cuya vulneración afecta a otros derechos elementales, a este efecto consideramos que se debe abstraer el principio de subsidiariedad en aquellos casos en que una trabajadora o un trabajador demande la reincorporación a su fuente trabajo ante un despido sin causa legal justificada; con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto de que estas entidades una vez establecido el retiro injustificado conmine al empleador a la reincorporación inmediata en los términos previstos por el DS 0495, y ante su incumplimiento se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional. Entendimiento asumido en virtud a que en estos casos no sólo se halla involucrado el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, ya que cuando se afecta el derecho al trabajo a través de una despido injustificado, no sólo se afecta a la persona individual, sino a todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, de ahí que el derecho al trabajo constituye uno de los principales derechos humanos.

Sin embargo, a efecto de consolidar la protección de la estabilidad laboral que rige en el Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de la vigencia de la Constitución, se hace necesaria la modulación sobre el tema:

En consecuencia, aplicando las normas legales relativas a la estabilidad laboral descritas, se debe considerar los siguientes supuestos:

1) En caso de que una trabajadora o un trabajador, ante un eventual retiro intempestivo sin causa legal justificada opte por su reincorporación, deberá denunciar este hecho ante las Jefaturas Departamentales de Trabajo; entidades que deberán asumir el trámite previsto por el DS 0495, emitiendo si corresponde la conminatoria de reincorporación en los términos previstos en esta norma, y en caso de que el empleador incumpla la conminatoria, el trabajador o trabajadora podrá interponer la acción de amparo constitucional, misma que resulta más idónea en estos casos por las razones antes expuestas.

2) Aclarando que la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, en los alcances del DS 0495, no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria, conforme previene el referido Decreto Supremo; vale decir interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT), precepto que otorga la posibilidad al empleador de constituirse en parte demandante en una acción social, instancia en la que en definitiva se establecerá si el despido fue o no justificado, esto debido a que la justicia constitucional sólo viabiliza la tutela inmediata ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo sin causa legal justificada”.

Por su parte, la SCP 1372/2015-S2 de 16 de diciembre, respecto a la abstracción del principio de subsidiariedad para estos casos, manifestó que: “…en los casos en los que una trabajadora o trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende; sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. Por lo que, ante la existencia de una conminatoria, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, no resulta exigible agotar las mismas, a fin de impetrar su observancia en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral como la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; resultando necesario reiterar que, en todo caso será la instancia laboral la que producto de la acción social planteada por la parte empleadora, si lo considerare correspondiente, determine en definitiva si el despido fue o no justificado; por cuanto la justicia constitucional únicamente viabiliza la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo; no compeliendo por ende, efectuar pronunciamiento de fondo al respecto” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, sobre el acatamiento integral de las conminatorias de reincorporación, la SCP 0059/2019-S3 de 12 de marzo, estableció que: “Respecto al pago de salarios devengados y derechos sociales, la    SCP 0680/2016-S2 de 8 de agosto, sostuvo: ‘Del análisis y comprensión del razonamiento constitucional precedentemente glosado, se advierte que el Tribunal Constitucional Plurinacional afirmó que a tiempo de conceder la tutela, no se encuentra habilitado para establecer el pago de los sueldos devengados por despidos injustificados, puesto que dicha labor correspondería realizarlas a las autoridades administrativas y/o judiciales, debido a que ellas podrán analizar con mayor debate las pruebas de cargo y descargo.

No obstante, consideramos que dicho desarrollo jurisprudencial, no guarda coherencia con lo precisado en la uniforme jurisprudencia constitucional, respecto a la tutela que se brinda por incumplimiento del empleador de la conminatoria de reincorporación, emitida por una Jefatura Departamental del Trabajo dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; toda vez que, la misma se la efectúa en resguardo de los derechos al trabajo y estabilidad laboral, sin necesidad de exigir que previamente se tengan que agotar las instancias administrativas y/o judiciales, por encontrarse en riesgo los derechos del trabajador, así como otros derechos fundamentales relacionados a la subsistencia y vida misma del trabajador y su familia; por lo que no le compete, incluso al Tribunal Constitucional Plurinacional, efectuar pronunciamiento alguno sobre de fondo de la conminatoria (SCP 1372/2015-S2), salvo que en su emisión se hubiesen vulnerado derechos fundamentales (SCP 1712/2013 de 10 de octubre).

Consideraciones de las que se establece, que cuando este Tribunal advierta (fuera de este último caso), que se hubiese incumplido la conminatoria de reincorporación, deberá conceder la tutela de manera provisional y ordenar que el empleador cumpla de manera inmediata lo dispuesto en dicha conminatoria, en razón a que podrá ser modificada en un posterior proceso administrativo y/o judicial.

Razonamiento constitucional, que en ningún momento establece que el cumplimiento deba ser únicamente de una parte u otra de la conminatoria, sino más bien se entiende, que debe ser de la totalidad de la misma; toda vez que, al ser emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, tal como la misma SCP 0386/2015-S3 lo señala en sus fundamentos, no resultaría lógico establecer que deba cumplirse una parte de la conminatoria (referente a la reincorporación) y se incumpla otra (respecto al pago de sueldos devengados y otros derechos también dispuestos por la administración laboral), cuando dicha posibilidad no se encuentra contemplada ni regulada por la normativa laboral de nuestro Estado ni por nuestra Constitución Política del Estado.

Motivo por el que corresponde cambiar la referida línea constitucional y establecer que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495, que dice: 'IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación…'; así como de los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria”’ (las negrillas y subrayado son nuestros).

III.2.  Unificación de la jurisprudencia constitucional en materia de conminatorias de reincorporación laboral

Al respecto, la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, concluyó que: «Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas”.

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso “(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional”» (el énfasis fue añadido).

III.3.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes adjuntos al proceso constitucional, se tiene el Contrato de Prestación de Servicios 1043/2021 de 11 de enero, suscrito entre Franz Jhohann Apaza Cazazola -accionante- y el entonces Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, cuyo Cláusula Séptima estipula una duración desde la citada fecha hasta el 9 de abril de igual año, para realizar el trabajo de peón, dependiente de la Dirección de Obras Públicas del aludido ente municipal (Conclusión II.1); asimismo, la Resolución Administrativa de Conminatoria de Reincorporación – JDTP- HRF 030/2021 de 25 de mayo, emitida por el Jefe Departamental del Trabajo Potosí, determinando exhortar a la referida entidad edil a reincorporar al peticionante de tutela en el plazo de tres días, al mismo puesto que ocupaba, más el pago de salarios y demás derechos sociales que le correspondan (Conclusión II.2); cuyo incumplimiento a la misma fue verificado por el Inspector de dicha instancia laboral mediante Informe METS/JDTP/EORB/V/16/2021 de 18 de junio (Conclusión II.3).

Bajo ese contexto fáctico, el solicitante de tutela denuncia la transgresión de los derechos laborales invocados en la presente acción de amparo constitucional alegando que, la parte demandada de manera discrecional, además, de no recontratarlo por haber suscrito tres contratos sucesivos, dando lugar a la tácita reconducción y reconvención a contrato indefinido y someterse a la protección de la Ley General del Trabajo, se niega a cumplir la orden del Jefe Departamental de Trabajo Potosí, que le conminó mediante la Resolución Administrativa de Conminatoria de Reincorporación – JDTP- HRF 030/2021, más el pago de sus derecho sociales, prescindiendo del carácter inmediato y obligatorio de dicha determinación laboral.

Tal como se tiene identificado el problema jurídico, es pertinente para el caso glosar el razonamiento jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cuyo contenido alude al impedimento que tiene este Tribunal de pronunciarse sobre la labor efectuada por las jefaturas departamentales de trabajo, en cuanto al fondo de una conminatoria de reincorporación laboral; examen que deberá ser conocido y resuelto necesariamente en la vía administrativa o judicial laboral, por mandato del art. 10.IV del DS 28699 de 1 de mayo de 2006 -modificado por el DS 495 de 1 de igual mes de 2010-, y la unificación jurisprudencial contenida en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 desarrollada en el Fundamento  Jurídico III.2 de este fallo constitucional; en cuyo marco, una vez emitida dicha determinación en favor de un trabajador, si se advierte su incumplimiento por los obligados a acatarla, se acudirá a esta jurisdicción con la única finalidad de hacerla cumplir, en resguardo de los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, debido a la emergencia que reviste su efectividad; en cuya razón, decanta su provisionalidad en la tutela; ya que, son las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación tanto para el empleador como el trabajador; lo cual, no quiere decir que su acatamiento no sea inmediato, incluso si se hubiera interpuesto cualquier otro medio recursivo en la vía judicial o administrativa; cumplimiento que también debe ser integral; es decir, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas, según se hayan dictaminado, encontrándose el Tribunal Constitucional Plurinacional limitado a la verificación, si el empleador dio o no observancia a dicha disposición a favor del trabajador.

Ahora bien, bajo ese contexto normativo y jurisprudencial que hacen a las determinaciones administrativas laborales, y precisados los componentes procesales arrimados al expediente en revisión, se evidencia que el peticionante de tutela, ante su no recontratación por parte del demandado, recurrió a la Jefatura Departamental de Trabajo Potosí, optando por su reincorporación; instancia que, luego de constatar que: “…de la documentación presentada por el Trabajador FRANZ JHOHANN APAZA CAZAZOLA, referida a los certificado[s] de TRABAJO otorgados por RECURSOS HUMANOS del G.A.M.P. la gestión 2020 habría tenido dos contratos a plazo fijo y de acuerdo a la documentación presentada por el Apoderado del G.A.M.P. en la gestión 2021, se habría suscrito un nuevo contrato de fecha 11 de enero. SIENDO EN CONSECUENCIA TRES LOS CONTRATOS DE TRABAJO que tendría el Trabajador FR[AN]Z JHOHANN APAZA CAZAZOLA con el G.A.M.P.” (sic), convenios pactados de forma sucesiva y efectuando una valoración en el marco de la Ley 321, que incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo a los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los gobiernos autónomos municipales; así como, lo establecido en el DS 521 de 26 de mayo de 2010, sobre la prohibición de la simulación de una relación laboral y la prohibición de suscribir más de dos contratos sucesivos a plazo fijo; finalmente, disposiciones de la Norma Suprema, como el impedimento de los despidos injustificados, concluyó en aplicación de los principios in dubio pro operario y de continuidad de la relación laboral, mediante Resolución Administrativa de Conminatoria de Reincorporación – JDTP- HRF 030/2021, la restitución y pago de salarios devengados y otros derechos sociales a favor del prenombrado; pese a lo cual, la entidad edil demandada rehusó dar cumplimiento a la aludida orden, como se pudo verificar del Informe METS/JDTP/EORB/V/ 16/2021 expedido por el Inspector de la misma instancia laboral, ameritando la protección constitucional, al advertirse derechos susceptibles de protección mediante este mecanismo constitucional, cuya tutela en examen surge únicamente con la finalidad que se provea el acatamiento de la citada orden administrativa laboral; pues como se expresó, se salvan los resultados de fondo a determinarse en la jurisdicción ordinaria laboral.

Con relación a los salarios y beneficios sociales devengados, la supra citada Conminatoria dispuso también su cancelación a favor del impetrante de tutela; así, respecto del alcance de las mismas, SCP 0987/2017-S2 de 18 de septiembre, sostuvo que: “…cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del    DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495 (…) los principios de protección de los trabajadores e in dubio pro operario, más aún si la concesión de tutela resulta ser provisional, lo que significa que podrá ser modificada posteriormente en la vía administrativa y/o judicial, en lo que respecta a la reincorporación del puesto de trabajo, a los sueldos devengados u otros derechos sociales que hubiesen sido dispuestos por la conminatoria” (las negrillas son nuestras); razonamiento que fue objeto de unificación a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, determinando que el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación debe ser integral; lo que, conlleva -además de la restitución- el pago de sueldos devengados y otros derechos sociales (Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional); en cuyo marco, la parte demandada se encuentra compelida a cumplir la totalidad de lo dispuesto en la aludida determinación laboral.

Consiguientemente, resulta de dicho examen, la obligatoriedad en el acatamiento de reincorporación del solicitante de tutela; empero, sin soslayar sus características de provisionalidad e integralidad; en virtud a que, la institución pública demandada tiene la vía ordinaria expedita para cuestionar la determinación de reincorporación y pagos a realizar que considere impertinentes, dispuestos en instancia administrativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela impetrada, adoptó una decisión parcialmente correcta.